演员梁爱琪床戏:★尹德挺：建国六十年流动人口演进轨迹与若干政策建议

尹德挺：建国六十年流动人口演进轨迹与若干政策建议
已有 746 次阅读 2010-1-27 09:02 |
建国六十年流动人口演进轨迹与若干政策建议
尹德挺，苏杨
载于《改革》2009年第9期
 内容提要：建国六十年来，我国流动人口管理经历了从管制到融合的演变。尽管目前的流动人口服务管理水平与以前相比有了相当的提高，但社会融合的整体水平还比较低。通过缪尔达尔循环积累理论的框架分析，本文剖析了目前流动人口管理问题的体制成因，认为目前这种绕开人口系统福利“抄近路”的经济发展方式，使我国人口流动——经济发展领域存在三种“过程断裂”，以致现有政策和管理体制难以提高我国社会融合的水平。在此理论的指导之下，基于欧盟社会融合的成功经验和国内流动人口管理体制的改革创新，本文提出了完善当前我国流动人口融合政策的思路：修复我国人口与经济循环中就业、财税以及举家迁移三大环节的断裂，积极实践居住证制度，实现政府“被动管理”到对象“主动登记”的转变；并应充分考虑政策供给的优先序问题，以分步解决流动人口的民生性需求；还要加强流动人口社会融合政策立法，通过设立全国流动人口社会融合监管机构等措施推动管理体制改革，以加速我国流动人口社会融合的进程。
关键词：流动人口政策  流动人口管理体制  欧盟  社会融合
作者单位：北京行政学院社会学教研部 北京 100044；国务院发展研究中心社会发展研究部 北京 100010 The Evolution of Floating Population Management in China since 1949                                     ——Based on the Social Inclusion PracticeYin Deting, Su YangAbstract: In the past sixty years since the founding of the People's Republic of China, the floating population policy has transferred from “control policy” to “inclusive policy”. Although the current level of floating population service management has been a considerable increase than in the past, the overall level of social inclusion is relatively low. Based on the Circulatory Accumulation Theory of Myrdal, this paper analyzes the causes of floating population management system problems. The paper holds that the current way of economic development which bypasses the population welfare, makes three kinds of "process fracture” between the areas of population floating and economic development, so that the existing policy and management system is difficult to raise the level of social inclusion. Under the guidance of this theory, based on the successful social inclusion experience in the European Union, and the innovation of domestic floating population management system reform, this paper presents the idea about improving inclusive policy of floating population: Restore the fractures in the three key section (employment, taxation and the migration with the whole family) in population and the economic cycle, actively practice permit systems, and achieve the transformation from government "passive management" to target "active registration"; And should take full account of the policy priorities of the supply order, so as to solve the livelihood needs of floating population step by step; Should also strengthen the social inclusive of floating population policy and legislation to promote the management system reform through some measures such as establishing the regulatory agency of the national social inclusive of floating population, and then improve the overall level of social integration of floating population as soon as possible.Key words: Floating population policy; Floating population management system；European Union; Social Inclusion
 建国以来，我国的人口流动形势发生了巨大变化，人口流动由以前的平稳发展阶段过渡到目前的高度活跃阶段。随着我国政府执政理念由“发展型政府”逐步向“民生型政府”的转变，我国流动人口管理也开始了从管制到融合的演变。时至今日，通过体制改革，促进流动人口社会融合，已经成为新时期我国流动人口管理服务工作的主要目标。然而，既往的经验教训告诉我们，体制改革的方向既有客观规律又存在路径依赖。设计出与管理理念相适应的新政策和新体制，除了了解经济社会发展的方向外，还应该“前事不忘，后事之师”。
为此，我们试图“温故知新”，通过系统梳理流动人口管理理念、体制及其社会经济背景的变化历程，回顾建国六十年以来我国流动人口政策的“融合之路”；通过深入剖析新时期流动人口管理面临的困难和挑战，强调我国必须进行流动人口管理体制改革的“融合之需”；通过跳出拘泥于人口管理领域的思维模式，从人口与社会经济协调发展的视角，明确指出当前我国流动人口管理的“融合之难”；最后在缪尔达尔区域循环积累理论的指导下，基于国内无锡和嘉兴的“融合之践”以及欧盟的“融合之鉴”，提出完善我国流动人口融合政策的基本思路以及管理体制改革的基本构想。
 一、融合之路：中国流动人口政策之六十年演变
 制度、制度化的政策以及管理体制的选择，受到客观约束（财力、国情以及政治经济体制等因素）和主观愿望（管理理念）的共同制约。我国流动人口管理体制几经变迁，每个阶段的变更都与主观管理理念和客观约束的变化密不可分。根据这些变化，可以把建国六十年来我国流动人口的政策变迁分为“政治性流动”、“严格控制”、“允许流动”、“控制人口盲目流动”以及“社会融合起步”五个阶段，每个阶段的政策成效如何，都可以通过与两大约束的适应性来判断。在此基础之上，为了进一步深刻剖析我国流动人口管理体制的变化，我们尝试性地通过“成员——规则——机制”[1]这样的框架体系，把各个时期流动人口管理体制的构成及其运行特征对比式地呈现出来，从而在勾勒中国流动人口政策和管理理念变迁的基础上总结出六十年的经验教训。1、1949年-1977年：政治性流动及控制阶段
建国初期，百废待兴，经济实力严重不足是这一阶段制定各项政策时不容忽视的客观约束。当时国家的首要任务是实现政权更替，恢复经济发展，而相关人口流动管理思路和政策体系尚未成型，由乡村向城市的自发性人口流动作为一种社会现象而悄然存在。随着我国第一个五年计划的实施，政府部门明确提出重工业优先发展的战略构想，并派生出一系列政策：1953年的粮食统购统销制度、1957年的城市人口疏散下放政策、1958年农村人民公社制度以及自1958年《中华人民共和国户口登记条例》正式实施以后逐步形成的以户籍制度为依托的人口流动控制制度等。这一系列政策的目的都是为了补充和稳定农村劳动力，为城市人口创造充足、低价的农产品，最大限度地压低重工业发展成本，尽快提升我国经济实力。
从流动人口管理体制中的“成员——规则——机制”角度来看，这一阶段流动人口管理的“成员”主要是以公安、农村合作社为主体的管理部门，“规则”是把城乡人口割裂开来的户籍制度以及与之配套的城市劳动就业制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市社会保障和福利制度等；运行“机制”是自上而下的政治性推动，国家计划经济和特定意识形态相联系的政府垄断管理。在这样的制度安排下，最终的政策后果是自1958年以后的很长一段时间里，我国一直处于人口城乡隔离的状态，基本阻滞了农民由农村向城市的流动，流动人口的势能积累强烈，劳动力要素空间配置效率很低。
2、1978年-1983年：严格控制阶段
1978年以后，我国的改革开放逐渐起步，进入到“摸着石头过河”的初级探索阶段。然而，在“稳步推进改革开放”这一政策目标的客观约束下，人口流动依然受到严格限制，农村剩余劳动力向城市迁移的大门依然关而闭之。具体来看，1978年改革开放首先从农村地区开始，家庭联产承包责任制的推行，释放出规模巨大的农村剩余劳动力“资源”，但当时城市就业制度改革尚未触及，横断于城乡之间的户籍制度以及以此为基础建立起来的二元社会体制也被视为不可侵犯之“物”。虽然国务院在1981年发布的《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》以及《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》中，提出了城市实行合同工、临时工、固定工相结合的多种就业形式的思路，但在这些文件里同时又进一步强化了对农村劳动力流动的管理，即严格控制从农村招工，认真清理企事业单位使用的农村劳动力以及加强户口和粮食管理等。
从流动人口管理体制中的“成员——规则——机制”角度来看，这一阶段流动人口管理的“成员”主要是国务院和各级人民政府领导下的公安机关、劳动部门和各类企业等，“规则”依然是基于户籍制度和城市就业制度的二元社会体制，“机制”则是基于政府与企业共同努力下的政府统筹规划和调控。值得指出的是，尽管在这个阶段国家各项政策都在强调“严格”，但从人口流动的总体情况来看，已经开始出现对流动人口这一劳动力要素的政策松动。
3、1984-1988年：允许流动阶段
在此阶段，整个国家的客观形势开始发生显著变化，改革开放已经由农村发展到城市，城市的“保障就业和安置就业制度”开始受到冲击。1984年，国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定：“除县城外的各类县镇、乡镇、集镇，包括建制镇和非建制镇，全部对农民开放”，“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续、发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口”；1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对那些不能加入城市户籍的农民实行暂住证制度，从法律上正式给予农民进城许可，意味着公民开始拥有在非户籍地居住的合法性。此时小小的城门开放，成为了人口迁移流动政策变动的一个重要标志，它表明实行了30年的限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动，因此，这个阶段具有历史性的进步意义。
从流动人口管理体制中的“成员——规则——机制”角度来看，这一阶段流动人口管理的“成员”主要是以公安、粮食、工商以及计生等为主体的管理部门，“规则”是不断健全和完善中的城市暂住人口管理制度和集镇暂住人口登记管理制度，“机制”则表现为以促进人口城乡流动为导向、以公安户籍管理为核心的部门协作与管理。在这一阶段里，从政策的实施效果来看，大量流向城镇的劳动人口补充了城镇稀缺的劳动力，缓解了农村富裕劳动力的压力，加快了城市化进程。然而，由于人口流动政策刚刚开启，政府对于来势凶猛的流动人口浪潮没有做好足够的心理准备，缺乏有效的引导和充分的应对措施，因此，人口的盲目流动以及由此造成的城市基础设施和公共资源的供给短缺，骤然成为当时中国社会的重大社会问题。控制人口盲目流动的政策应运而生。
4、1989-1999年：控制人口盲目流动阶段
基于城市基础设施和公共资源供给短缺的严峻现实和客观约束，政府对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局部调整，加强了对盲目流动的管理。1989年3月，国务院办公厅正式发出《关于严格控制民工外出的紧急通知》，从此揭开了我国流动人口管制政策的序幕。1994年11月，劳动部发布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，正式对人口跨省流动实施严格管制，包括（1）实行流动就业证制度，控制流动人口跨省流动；（2）采取本地就业优先原则，限制流动人口跨省流动；（3）严格控制招收方式等；1995年，在厦门召开的全国流动人口管理工作会议确定了“因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊”的流动人口指导思想；同年9月，中央社会治安综合治理委员会还颁布了《关于加强流动人口管理工作的意见》，对流动人口管制工作进行全面部署。
从流动人口管理体制中的“成员——规则——机制”角度来看，这一阶段流动人口管理的“成员”主要是以公安部、中央社会治安综合治理委员会、民政部、用工单位为主体的管理部门，“规则”主要体现在严格控制人口流动的各项通知与规定上，而“机制”则表现为融法律、行政、经济、宣传等多种手段为一体的严格调控管理。
控制人口盲目流动政策并非人口城乡隔离政策，最终目的是为了实现人口有序流动，但从实施效果来看却差强人意。在此阶段初期，政府通过强制遣送、劝返以及就业和经商歧视等管制措施，在一定程度上抑制了人口大规模流动。然而随着市场经济的发展，城市化进程的逐步推进，特别是1997年5月《小城镇户籍管理制度改革试点方案》的颁布，劳动力作为生产要素在市场调节下表现得更为活跃，人口流动的浪潮变得势不可挡。因此，在控制人口盲目流动阶段的后期，人口流动规模开始飙升。1994年我国流动人口超过了管制前的规模，达到8000万左右，1997年已逾1亿。面对这样的客观现实，政府部门开始思考：如何对流动人口管理理念和手段进行创新，从根本上扭转流动人口管理上的被动局面，变“堵”为“疏”？在此历史背景下，以人为本、促进融合成为流动人口管理理念变革的必然趋势。
5、2000年至今：社会融合起步阶段
进入21世纪的新时期，我国社会经济发展水平和人口形势都发生了翻天覆地的变化，以人为本，贯彻落实科学发展观的理念变化以及国家经济实力的不断增强，为我国政府部门在全国范围内加快社会融合步伐，推进基本公共服务均等化战略创造了有利的客观条件。2000年，为了推进小城镇健康发展，中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定：从2000年起，允许我国中小城镇对有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民给予城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面给予与城镇居民同等的待遇，不得实行歧视性政策，不得对在小城镇落户的农民收取城镇增容费或其他费用。此项文件的出台标志着我国流动人口政策开始进入融合阶段。此后，中央政府还颁布了一系列政策法规，为流动人口的社会融合扫清障碍，并开始完善流动人口的就业、就医、子女就学、社会保障等公共服务，逐步实现流动人口与户籍人口同等的公平对待，主要体现为：
（1）转变流动人口管理理念。例如，2007年中央综合治理委员会出台了《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》，提出“公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理”的工作方针。（2）完善流动人口的服务。例如，2003年国务院办公厅发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、2003年公布的《工伤保险条例》和2006年发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》以及2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》要求建立健全流动人口工伤保险、养老保险和医疗保险等社会保障，保障流动人口的民主权利和合法权益。（3）取消针对流动人口的歧视政策。例如，2003年国务院办公厅发布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，要求流入地政府取消流动儿童借读费、赞助费；2005年劳动和社会保障部发出《关于废止〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉及有关配套文件的通知》，正式废除流动人口就业证制度。（4）扩大流动人口融合的范围。2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》，要求中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件，大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，并对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。（5）将流动人口纳入城市公共服务体系。2007年中央综合治理委员会出台《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》明确要求逐步实行居住证制度，要求流入地、流出地的党委和政府，把流动人口服务和管理工作纳入本地区国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，在制定公共政策、建设公共设施等方面，统筹考虑长期在本地就业和居住的流动人口对公共服务的需要，逐步建立和完善覆盖流动人口的公共服务体系。
从流动人口管理体制中的“成员——规则——机制”角度来看，这一阶段流动人口管理的“成员”是包括综合治理委员会、公安、劳动、财政、农业、建设、卫生、教育、人口计生等在内的多个部门；“规则”主要体现在为加强流动人口服务和管理工作而出台的一系列惠民政策以及与此相关的各项法律法规上；而“机制”则表现为流入地和流出地各有关部门沟通协作的立体式服务管理，不过，从协调机制上来看，目前还处于部门之间自行协调的状况。
总之，中国流动人口管理政策一方面是社会经济发展外部环境变化的必然选择，另一方面也是政府执政理念由“管理型”向“服务型”转变、政策内容与行政资源状况、政治经济体制相适应的必然结果。建国六十年来，我国人口迁移流动的管理政策在主观管理理念和客观约束的不断变化中逐步完善和推进：从限制人口迁移流动到允许人口流动，从控制盲目流动到规范人口流动，实施有序化工程，最终将逐步实现城乡统筹就业以及城乡劳动力市场一体化的发展。然而到目前为止，我国流动人口社会融合工作才刚刚起步，整体上还处于一个比较低的水平。尽管近些年来，政府部门着力消除人口流动的障碍，对流动人口“同宣传、同服务、同管理”，但是长期以来，流动人口管理体制的“成员”主要是以具有执法权的公安、政法委等部门为管理主体，再加上流动人口本身的流动特点以及管理部门财力和效能的不足，从而造成我国社会融合的进展并不迅速，流动人口管理体制亟待改革和创新。因此，从理论上深入剖析新时期流动人口管理主体、管理客体与社会融合目标之间的差距，探讨中国流动人口管理体制的变革需求，必然成为时势所需。 二、融合之需：中国流动人口管理体制之变革需求
 目前，我国流动人口服务管理工作主要针对以下三个方面展开工作——“人的信息”（简称信息）、“人的有关资格审查”（简称管理）和“人的相关公共服务”（简称服务）[2]。随着科学发展观的提出，我国流动人口管理理念与计划经济时代相比已经发生了巨变，国家开始逐步强调统筹协调、注重服务——调动各个部门的力量对流动人口实行属地化管理、市民化服务，流动人口服务管理工作在信息、管理和服务三方面也正在取得成效，但是长期积存的诸多矛盾和问题并没有得到根本解决，这些问题的存在已经成为我国流动人口管理体制改革的基本推动力。
1、当前我国流动人口主流管理体制的主要特点
从建国至今的六十年时间里，我国流动人口管理政策和管理体制经历了以上五个阶段的发展，目前主流的管理体制已经是为适应主观管理理念与客观约束而做出的一种尝试。从全国范围来看，由于超过90%的地区实行的管理体制是相近的，所以我们有必要具体地剖析一下在我国社会融合起步的初级阶段，全国最为典型的管理体制——“治安管理拓展型”管理体制的构成及其利弊。治安管理拓展型是目前被绝大多数省市采用的管理体制。这种管理体制“成员”包括管理者和执行者，主要涉及公安、计生和劳动保障等与流动人口安居乐业相关的单位。由于这种管理体制由综治委或政法委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，在对流动人口的管理上强调治安及配套的管理优先，因此称之为“治安管理拓展型”。“治安管理拓展型”体制的“规则”主要体现在法律法规上，各地政府针对流动人口问题都出台了一些相关的管理法规。如北京的《北京市外地来京人员户籍管理规定》等，通过这些管理条例和规则，规范体制成员的各项行为。至于运行机制，从纵向来看，由于这种管理体制是由综治委或政法委牵头，由此这种管理体制采用的是一种“自上而下，各部门自行协调”的运行机制。之所以采取这种管理体制，主要是因为流动人口无序地向某些经济发达地区聚集，使其交通运输、社会治安、就业市场等众多方面面临巨大冲击，给区域管理带来巨大挑战。因此，某些区域为了控制人口流动的负面效应，解决流入地管理上的现实困难，从而采用了治安管理型的管理体制。但不管怎样，为了稳定流入地的社会治安状况，“治安管理拓展型”管理体制或多或少地对流动人口采取了限制性的政策。然而，在科学发展观等大政方针的影响下，限制人口流动政策显然已经不符合时代发展和政府执政理念的主流，人口迁移流动是大势所趋，这要求“治安管理拓展型”管理体制继续拓展并进一步改革，促使其不得不将工作重心更多地放在服务上。为此，与传统强调治安的管理体制相比，治安管理拓展型的管理体制发生了一些变化：一是突出了党委政府的统一领导和统筹规划；二是将流动人口与出租房屋体制合二为一，突出了以房管人的工作思路；三是突出了以街乡、社区村为重点的实有人口属地管理和以社区村服务站和专职管理员队伍建设为核心的基层基础建设。从全国各地“治安管理拓展型”管理体制总体的运行情况来看，主要具有以下两大特点：第一，党委统一领导加大了流动人口服务管理的工作力度，但综合治理、治安防范的痕迹明显，部门之间自行协调的难度也不小。虽然“治安管理拓展型”管理体制随着主观和客观形势的变化进行了改革创新，但不可否认的是，“治安管理拓展型”管理体制的特点仍然是管理优先，服务为后，依然把流动人口作为综合治理的对象而非服务对象进行管理，特别是在综治委、政法委以及公安等部门主抓流动人口服务管理工作时，很难褪去“治安防范”的色彩。此外，由于这种体制强调对流动人口的综合治理，对各部门采用的是命令式、以综合治理为中心的综合协调，所以依靠各部门自行协调很难达到预期的效果。第二，“以房管人”抓住了流动人口服务管理的要害，但由于我国现阶段存在配套政策和手段的“制度真空”，从而导致政府部门目前处于被动管理的尴尬状况。从国际经验上来看，“治安管理拓展型”管理体制中的“以房管人”其实是一个很好的人口管理思路。国外一些发达国家对国民的基本住房权进行了法律规定，要求人人达到最低人均居住面积的住房条件。如果一旦出现因增加房屋承租人数而导致人均居住面积低于法律规定时，那么房屋出租人与其个人诚信相挂钩的个人贷款、社会福利等多项重要权利将会受到严重影响。也就是说，在国外发达国家违规的成本很高，因此，完全可以通过控制一个城市的房屋建筑面积来达到控制城市人口规模的目的。然而，对我国目前的状况而言，在旧的制度因管理理念转变而被打破的同时，新的制度还未有效建立，所以很多政策的违规成本较低，“以房管人”的配套政策难以短时间内建立起来，所以现阶段我们迫切地需要改革流动人口管理体制，找到一个权宜之策，来改变目前流动人口管理乏力的状况。2、当前流动人口服务管理中存在的主要问题
事实上，国家在流动人口管理体制改革上的目标是明确的：促进人口合理分布、有序流动；强调统筹协调、优化服务；着手体制改革，提高效率。然而，如果从管理客体和管理主体的情况来考虑，目前的“治安管理拓展型”管理体制以及政府管理水平距离这个目标都有相当的差距，主要存在以下问题：（1）管理客体的问题：组织弱、就业差、管理难、融合低
流动人口中的大多数为就业而流动，即人逐“就业机会”而居。例如，在2000年跨省流动的4240万人口中，以务工经商为目的的占到3/4。然而，从宏观层面来看，目前人口的流动与就业岗位的分布、与国家经济社会发展的总体布局之间匹配程度不高，呈现一种无序流动的状态；从微观个体层面来看，流动人口的就业层次较低、收入较低，在住房、教育、卫生、社会保障等基本公共服务方面难以享受户籍人口待遇，且户籍迁移的障碍不同程度地存在，因此，自发流动后能转化为户籍人口的比例很低。例如，2005年全国流动人口与当年户籍迁移数的差距高达70%，以至于人口的流动并没有促进人口的合理分布。此外，由于流动人口的社会资本和社会网络薄弱，在劳动力市场上的处境艰难，从而在一定程度上造成流动人口对整个城市的认同感和归属感缺乏，社会融合度不高。再加上流动人口流动迅速，基本信息不易掌握，相关社会管理困难，因此，流动人口违法犯罪的比例与户籍人口相比也相对较高。
（2）管理主体的问题：主体不清、效率不高、信息不明、队伍不足
就统筹解决流动人口服务管理问题三方面的主要工作——信息、管理和服务而言，管理主体的特征堪称“四不”：一是诸多公共服务的统筹协调处于缺位状态，政府有关部门难以找到一个改善流动人口公共服务的枢纽平台，即“主体不清”；二是诸多政府部门的流动人口服务管理机构之间缺乏交流，不能形成改善流动人口公共服务的合力，即“效率不高”；三是流动人口的基础信息一直处于“散、乱、旧”的状态，即“信息不明”：各地、各部门调查登记获得的信息不能实现交换和共享；有关流动人口的登记、统计口径十分混乱，使得不同信息源获得的数据没有可比性；流动人口信息陈旧，不能发挥应有的作用；四是流动人口管理的基层队伍力量单薄，基层队伍配合不力，疏于有关公共服务，即“队伍不足”。究本溯源，基于管理客体和管理主体分析的视角，流动人口服务管理问题产生的根源应归因到体制层面：一是目前的“治安管理拓展型”管理体制没有完全跟上管理理念的变化，没有彻底摆脱把流动人口作为区域社会治安问题之隐患的思想束缚，以至于涉及多个部门、多个方面的流动人口管理服务没有形成统筹协调、注重服务的局面，管理服务体系也依然具有管理优先的倾向；二是没有从全局的角度，把人口服务管理工作与社会经济的发展彻底地结合起来，没有从人口布局与社会经济布局一致性的角度，有序地引导人口流动，从而出现了管理客体城市归属感不高、管理主体包容性不强的尴尬局面。因此，破解流动人口社会融合的难题，我们需要跳出拘泥于人口内部管理的狭隘思维，从人口与社会经济协调发展的视角，在人口与社会经济的良性循环中，合理引导人口流动，充分激发政府体制创新的内在动力。 三、融合之难：缪尔达尔循环积累理论视野下中国社会融合之“过程断裂”
 尽管我国流动人口管理政策随着改革的推进而不断修正完善，但就全国目前的情况来看，流动人口管理仍然离社会融合的目标存在一定的差距，服务管理中的问题不少。这些普遍存在的问题需要从制度上找成因，特别是在主观管理理念已经发生变化的情况下，更需要探究作为经济社会发展重要生产要素的人口究竟在现实中应该怎么被看待？
诺贝尔经济学奖得主缪尔达尔在“循环积累因果关系理论”中分析到：在一个区域内引进新产业或扩大原有产业规模，将会创造更多直接或间接的就业机会，而人口的增加又意味着地方财富的增加，地方政府税收的增加又扩大了政府的现实消费能力，从而可以提供更好的公共服务，这也将促进第三产业的发展。另一方面，产业的发展也增加了熟练劳动力的储备，进而吸引相关劳动力指向型的企业进驻该区域，该区域成为重要的增长极。作为发展过程中的衍生效应，增长极的形成过程中还可以促进技术创新和发明创造，这些又进一步带动相关产业的发展，从而形成良性循环。从循环积累因果关系理论中我们可以看到，如果一个国家人口与经济的良性循环一旦建立起来，那么这个国家的经济发展将会加速；相反地，如果一个国家人口和经济的循环体系出现了断裂，那么这个国家的经济发展和社会建设都会受到一定程度的影响。由此可见，人口发展与经济发展密不可分。长期以来，我国在流动人口管理领域很难取得突破性进展的一个重要原因，那就是没有跳出人口内部管理的框架，更高地从人口与经济发展的循环体系中寻找答案。因此，探究流动人口管理体制必须把人口流动与经济社会发展关联起来分析。
与国外区域经济聚集和人口聚集的良性循环形成过程相比，中国目前采取的是绕开人口系统福利“抄近路”的发展方式（如图1所示）。也就是说，经济的增长没有引发人口福利的增加，人口的增加也没有带动当地经济的增长，因此，地方政府在吸纳人口上的动力明显不足。结合现阶段的实际情况，我国在人口与经济的循环体系上存在三种“过程断裂”，从而造成了流动人口的社会融合严重受阻：
第一，鼓励就业环节存在断裂，地方政府绩效考核体系有待调整。对我国发达地区而言，引进产业时往往从提高区域人均GDP等考核指标出发，引入的产业和企业通常属于资本密集型，从而造成在产业发展与吸引人口方面存在一定程度的断裂，也就是说，在经济聚集的同时不能形成很好的人口聚集；
第二，地方税收环节存在断裂，地方政府吸纳人口的动力有待强化。国外很多国家采取的是“消费偏好型发展模式”，对消费环节征税，人口增加意味着政府财源的增加，对地方政府吸引人口迁入该区形成了良好的正向激励，而我国采用的是“生产偏好型发展模式”，征税以生产环节为主，因此，人口增加对地方政府而言，通常意味着公共服务供给和财政压力增大，地方政府对于流动人口具有一种“本能”的排斥力；
第三，举家迁移环节存在断裂，社会福利分配体系有待完善。由于现行制度上的障碍，劳动力迁移通常只能以个体而不是家庭为主，所以新增劳动力对住房以及其他服务的需求往往无法得到有效释放，既不能拉动当地的消费，又使得流动人口的社会融合受阻。
显然，目前我国人口管理的基本理念，仍是把人口作为一个经济发展和社会稳定的单一要素来进行单向控制，而非系统调控，再加上客观国情国力和政治经济体制约束性条件的存在，以致我国流动人口管理体制并没有严格按照人口要素有利于经济社会发展、有利于人民福祉的标准来构建。因此，如果我国不能及时弥补缪尔达尔循环体系中存在的三种“过程断裂”，那么我国就很难在人口流动中实现经济发展和社会融合的双赢局面。基于这样的考虑，接下来我们将进一步有针对性地对我国部分城市流动人口管理体制的探索创新以及欧盟社会融合的实践经验进行系统研究，深入探讨如何在确保人口与经济的循环体系畅通的前提下，掌握流动人口信息，实现在政治、经济、就业、教育以及社会保障等多个领域的社会融合。 图1 缪尔达尔“循环积累因果关系理论”在中国人口流动领域中的应用[3]
注：图中虚线代表我国绕开人口福利系统“抄近路”的发展方式，而实线则代表发达国家人口与经济系统中的良性循环。
 四、融合之践：国内流动人口管理体制改革之探索实践
 新形势下，人口服务管理问题已成为中国现代化进程中如何落实“以人为本”、科学发展观的重大难题。没有常住人口人口素质的提高，没有流动人口社会融合的推进，就不可能实现全面建设小康社会以及基本公共服务均等化的宏伟目标。然而，现实中的人口服务管理事关多方，目前统筹协调的体制尚未建立，因此，问题不少，难度不小。如何统筹解决人口服务管理与城市发展转型的问题，无锡的“大人口机构统筹型”管理新体制、嘉兴的“专业机构协调型”管理体制给我们提供了他们的实践经验。这两种不同的改革思路，分别解决了不同的流动人口服务管理问题。1、以无锡为代表的“大人口机构统筹型” 管理体制探索
（1）无锡模式的改革设置
2006年，无锡市已达到“江苏省全面建设小康社会”指标，迈进到“巩固全面小康成果、争取率先实现基本现代化”的重要时期。进入新时期，产业结构和人口素质两大瓶颈束缚了无锡市现代化的推进，因此，无锡市委市政府出于对未来经济发展的考虑，决定对流动人口管理体制进行改革。改革的核心内容在于对人口服务管理的职能和信息进行整合：
第一，职能整合。无锡市强化市人口和计划生育委员会承担的人口管理服务行政职能，在无锡市人口和计划生育委员会增挂“无锡市人口管理服务委员会”牌子，增设内设机构，从现有承担人口管理服务职能的相关部门划转相应编制和人员。主要做法包括三个方面：首先是强化职能。根据市人口和计划生育委员会现有的职能配置、机构设置情况，加强市人口和计划生育委员会人口管理和服务职能，将市委政法委、市民政局、市劳动和社会保障局、市公安局承担的上述有关人口管理服务方面相关信息的采集和管理职能进行划转；其次是增设内设机构。为了保证市人口和计划生育委员会（市人口管理服务委员会）人口管理服务职能的正常履行，增设相应的内设机构。根据职能配置，市人口和计划生育委员会（市人口管理服务委员会）增设综合协调处、信息管理处两个内设机构，综合协调处主要负责综合协调与人口管理服务相关的各部门的工作；信息管理处主要负责指导和管理人口信息网络平台的正常运转，指导人口信息的采集、管理和使用，对全市人口信息进行统计加工、预测分析等工作；有关日常管理和人口发展规划、人口管理服务相关政策法规的研究和拟订等可分别由市人口和计划生育委员会现有内设机构办公室、发展规划处和政策法规处承担，并相应增加编制和人员；最后是划转编制。根据市人口和计划生育委员会（市人口管理服务委员会）人口管理服务行政职能强化和内设机构增设的需要，市人口和计划生育委员会（市人口管理服务委员会）增加编制10名，全部由相关部门职能划转而划出。具体为：从市委政法委划出行政编制4名（其中从市委政法委外来人口管理服务处划出行政编制4名）、从市民政局划出行政编制1名、从市劳动和社会保障局划出行政编制1名（其中从市劳动和社会保障局综合处划出行政编制1名）、从市公安局机关划出地方编制4名。根据“以职能定机构、以机构定编制、以编制配人员”的原则，职能划出部门的职能配置、内设机构和人员编制根据划转情况，由机构编制管理部门作相应调整。市委政法委外来人口管理服务处予以撤销；市公安局户政管理处、市劳动和社会保障局综合处职能相应调整；市民政局职能作相应调整。编制划转中所涉人员原则上随编制进入市人口和计划生育委员会（市人口管理服务委员会）工作。第二，信息整合。无锡市建立了“社区化集中采集”、“数字化统一管理”、“按权限分类查询”、由市人口计生部门统筹协调的人口综合信息服务网络。此网络纵向连接各市（县）、区、街道（镇）和社区（村），横向连通公安、民政、劳动和社会保障、人口计生、税收、房管等相关部门。在信息采集的起点环节上，由各社区事务工作站（村社区服务中心）的工作人员采集各类人口综合信息，并上传至市人口综合信息管理系统，各相关职能部门可按权限进行信息的分类查询；在信息平台的综合管理上，由市人口计生委负责人口综合信息采集的技术指导、数据库和信息系统的管理运行，做好人口综合信息的实时监控、综合分析和人口政策研究等工作。
（2）无锡模式的贡献：以实现基本现代化为目标，实现人口服务管理的职能整合和信息整合
在传统的人口管理体制中，部门职能之间存在交叉，在碰到问题时，难免出现“有利大家上、有责大家让”的局面，“统筹人口发展规划与战略”以及“人口综合信息管理”两项职能在政府职能中常常处于虚置或缺位状态，而“人口服务管理的统筹协调”职能通常被放在党委系统的政法委，其工作重心在治安管理上，难以形成改善人口公共服务的工作合力，属于职能错位。无锡模式改革的靶点很明确：“将缺位的职能补位，将错位的职能归位”。以人口计生部门负责人口服务管理工作，更能体现以人为本、突出服务的新理念，符合建设服务型政府、推进基本公共服务均等化的要求，有利于人口计生委的职能向提升人口素质、优化人口服务转变。因此，以这样的标准来衡量，人口计生部门可谓现有条件下较优的资源调度者，实现了“一个部门对整个人口要素的宏观调控和服务管理的统筹协调”。此外，无锡的实践还进一步证明：统筹解决人口问题，不仅需要“部门联动”，而且还需要建立一种趋于制度化的“利益联动”。无锡通过“信息的共同采集、分权限共享”，让各个部门在信息使用上获得了便利与共享，推动了各个部门的实际工作，建立起了独立于部门领导变更的制度化人口管理新体制。因此，这样的改革找到了发展的着力点，在信息共享中实现了部门间的共赢。
（3）从无锡模式看“大人口机构统筹型”管理体制的主要特点从以上无锡人口管理体制改革探索中，我们可以发现，“大人口机构统筹型”管理体制是政府基于建立服务型政府的理念以及客观环境约束，结合本地实际情况对流动人口管理服务体制所做出的一种尝试。这种尝试一方面力图实现人口自由的迁移流动，促进本地经济社会发展，另一方面，力图改善流动人口和本地居民的福利。从流动人口管理体制中的“成员——规则——机制”角度来看，“大人口机构统筹型”管理体制的“成员”与治安管理拓展型管理体制相同，包括管理者和执行者，主要涉及与流动人口相关的公安、人口计生和劳动保障等部门，但二者不同之处在于：“大人口机构统筹型”管理体制是在原有政府架构总体上不动的情况下，强调“大人口”观，由发改委或人口计生委牵头，进行相关部门之间的协调，加强对流动人口管理和服务的统筹。这种管理模式摆脱了过去防范式的管理理念，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，符合社会化管理服务的发展方向。“大人口机构统筹型”管理体制“规则”也是通过相关的法律法规来保障，但主要是针对流动人口问题而制定的规章制度，缺乏部门协调之间的规章制度，因此，“大人口机构统筹型”管理体制力图通过高层协调会议达到部门之间协调的目的目前还缺乏强力的保障。此外，“大人口机构统筹型”管理体制仅是某些区域的试点，虽然比“治安管理拓展型”管理体制更符合建立服务型政府的要求，但是在具体的实践中还有诸多不完善的地方。例如，尽管“大人口机构统筹型”管理体制的成员有高层会议或领导小组来指导，但是这一高层会议或领导小组究竟如何组建？是否有效？也就是说，高层会议或领导小组组建的有效性，直接影响相关部门协调的效率。因此，这种管理体制还需要在实践中不断创新和改革，接受实践的检验。2、以嘉兴为代表的“专业机构协调型”管理体制
（1）嘉兴模式的改革设置
近年来，随着嘉兴改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，外地来嘉兴务工、经商、创业人员大量增加。为了更好地实施统一的服务管理，探索建立与经济社会经济发展水平相协调、与产业结构调整力度相匹配、与环境资源承载能力和公共财政供给能力相适应的流动人口管理制度，嘉兴市将务工、经商、创业地非嘉兴市户籍、有固定住所的人员统一称之为嘉兴新居民，并为之进行了新居民服务管理的体制改革，主要改革思路包括两点：第一，制定新居民政策，实践居住证制度改革。本着统一管理、注重服务、兼顾特点的原则，对嘉兴新居民全面实施居住证制度。根据新居民来市工作时间长短、技术技能等具体情况和基本条件，实行临时居住证、居住证和技术员工居住证分类登记管理，统筹兼顾新老居民利益，推动新老居民和谐融合。第二，成立独立的常设机构，主抓流动人口信息采集工作。2007年9月，全国首个地级市新居民服务管理机构——嘉兴市新居民事务局正式挂牌成立，为市政府直属的监督管理类事业单位，具体负责全市新居民服务管理工作的组织、协调、指导和综合管理，同时承担嘉兴市新居民服务管理和居住证制度改革工作领导小组办公室的日常工作，实行两块牌子、一套班子。此后，各县（市、区）、镇（街道）均按照场所、编制、人员、经费“四落实”的原则，相应成立了新居民事务局（所），各村、社区、规模以上企业建立工作站。各地按照500：1的要求配备建立专职协管员队伍，隶属新居民事务局（所）统一管理，从而在嘉兴市范围内建立了既相对独立又专门承担流动人口服务管理工作的机构及组织网络。新居民事务局中心工作之一就是负责全市新居民信息管理系统和居住证登记管理平台建设，协调、整合相关职能部门的信息资源，全面掌握新居民基础信息和服务管理工作动态，实施信息的综合管理，提高信息共享服务水平。（2）嘉兴模式的贡献：以经济转型升级为导向，探索居住证制度改革，实现专业化的服务管理
嘉兴模式中的新居民事务局，类似于美国机构设置中的移民局，这在一定程度上是符合现实和理论需求的。嘉兴模式正在试图通过机构设置上的改革，突破地方利益化和部门利益化，改变因政府部门林立而导致的审批部门、审批程序、审批环节过多的现状；试图通过居住证制度的改革，实现人口的合理流动，推动经济结构的转型升级。这种机构改革将执行新居民事务从部门中适度分离，设立专司执行的部门，有利于实现决策权和执行权的相互监督和制约，有利于为流动人口提供专业化的服务与管理。就理论而言，在全市范围内建立一个相对独立、专门承担流动人口工作的机构和组织网络，不仅能够充分发挥该机构的统筹协调作用，而且还可以增强部门间的沟通联系，不断加大协作力度，有利于流动人口综合服务管理的局面逐步形成。不仅如此，从主观理念上来说，“专业机构协调型”管理体制试图通过建立专门的机构，达到部门之间的协调沟通的目的，是和谐理念的一种具体实现。然而，从现实上来说，由于流动人口问题的复杂性，流动人口与正常居民一样涉及现实生活的方方面面，因此，“专业机构协调型”管理体制通过成立一个专门部门有针对性地解决流动人口问题也是现阶段的一种尝试，也得在时间中接受实践的检验。（3）从嘉兴模式看“专业机构协调型”管理体制的特点
从以上嘉兴流动人口管理体制的改革探索中，我们可以发现，“专业机构协调型”管理服务体制的“成员”是由统一的管理服务体系组成，涉及人口计生、公安、劳动、卫生、教育等部门。其“规则”是通过建立以处理流动人口问题为核心的独立管理和服务部门来实现。由于通过成立单独的流动人口服务管理部门来加强流动人口的服务和管理，因此，形成一条良好的沟通协调渠道成为可能，良好的沟通协调运行机制便于形成。然而，“专业机构协调型”管理体制在实践中也遇到了困难和挑战。虽然成立了专门服务管理机构部门，但是实际上这一部门只是一种针对流动人口的协调机构，那么，如何真正发挥专业型特点，切实做到部门之间、政策之间的协调和沟通还需要进一步研究和探索。总而言之，基于无锡模式和嘉兴模式两个案例的改革探索，我们可以做一个判断，“大人口机构统筹型” 管理体制和“专业机构协调型”管理体制都有一个改革的共性，那就是：在构建人口与经济良性循环的基础上，通过对人口管理职能和人口信息的整合，实现对流动人口的服务管理。两种新体制在很大程度上克服了流动人口服务管理工作中“管理主体不清、工作效率不高、人口信息不明、基层队伍不足”的难题，有力证明了以科学发展观为指导，以基本公共服务均等化为先导的人口服务管理新体制有利于促进经济社会发展与人的全面发展的统一。[1]
 五、融合之鉴：欧盟移民社会融合之经验借鉴
 在全面建设小康社会的新时期，要完善我国流动人口的融合政策，既要从中国国情出发，走中国特色人口管理道路，又要有全球视野，其中，欧盟的社会融合经验值得我们吸收和借鉴。从欧共体成立之初开始，欧盟一直致力于清除欧盟区域人口流动障碍，促进欧盟区域移民的社会融合，也成为缪尔达尔循环积累理论中较为成功的典范。因此，欧盟在移民管理和社会融合上积累的丰富经验值得我国借鉴和学习，其主要经验可总结成以下两点内容：
1、政策目标：实行全面的社会融合政策
欧盟移民社会融合政策的核心原则就是反对歧视，要求成员国给予移民国民待遇，实现全面彻底的社会融合政策。根据《欧洲联盟条约》，欧盟成员国的人口在欧盟区域内享有比较全面的权利：
（1）拥有自由流动权和自由居住权。移民只需出示规定证件即可获得居住证，居住证的办理不以找到工作为前提，而且居住证的发放和更换均是免费的；居住证应当至少五年有效，并可以自动延长期限，而对于已达退休年龄人员或其他丧失工作能力的人员，可以在任何成员国获得永久居住权。
（2）拥有平等就业权。在对待各成员国国民时，欧盟成员国应当遵循“禁止歧视”的原则，禁止在人员自由流动的时候设定包括国籍在内的任何形式的歧视性限制。
（3）移民及其子女可以在欧盟成员国内享有受教育权。不仅劳动者可以享受职业培训，而且劳动者子女有权在居住国接受基础教育、学徒学习和职业培训的课程，即便作为劳动者的父母已经返回了本国，而孩子们由于教育系统的不相容性被迫停留在移入国并且在那里完成学业，他们接受教育援助（助学金和类似的扶助措施）的权利依照该规定也应得到保护。此外，任何欧盟成员国公民都可以在东道成员国与其本国国民同等的条件下接受普通教育，而不需要证明该教育中包含职业因素。
（4）享受社会保障权利。一个成员国的劳动者到另一个成员国工作，即享有该成员国劳动者拥有的全部社会保障待遇，他们在一个成员国累积的就业保险和退休金，在另一个成员国可以继续累加和拥有；累加计算按受益人曾工作过的全部就业时间（无论受益人居住在哪个成员国），受益人所在的成员国都应向其支付法律规定的福利金。
（5）具有各种政治权利。欧洲公民可以在所居住的成员国内投票和作为候选人参与地方性选举和欧洲议会选举，和该成员国的公民在同等条件下享有选举权和被选举权；在没有本国外交代表的第三国领土内，可以得到其他任何成员国的外交或领事有关方面的保护；可以就在欧盟共同体行动领域内的事务或直接影响其自身的事务向欧洲议会提出个别或联合其他公民的申述，可以向欧洲议会所任命、调查官员舞弊情况的调查官提出申述。
（6）享受家庭团聚权。在欧盟，劳动者的家庭直接成员享有在东道成员国内定居以及该国对其国民所提供的一切待遇，即使他们不是劳动者，也不是欧盟的公民。
由此可见，欧盟移民融合政策涉及移民的政治、经济、就业、教育和家庭团聚以及社会保障等方方面面，是相当全面而且彻底的融合政策。
   2、政策手段：采取有效的融合政策管理和协调机制
为了实现全面彻底的移民融合政策，欧盟采取了有效的融合政策管理和协调机制来确保政策目标的实现。由于欧盟成员国彼此之间经济结构不同，经济、社会发展不平衡，劳动生产率不一，就业机会、生活水平等方面存在很大差距，在客观上为欧盟移民的社会融合带来了困难。然而，面对如此复杂、艰难、矛盾的局面，欧盟在反歧视原则下，通过开放式协调方案，采取循序渐进、逐步推进的策略，有效地解决了移民的社会融合中遇到的各种问题，促进了欧盟人员的自由流动和经济发展，加快了欧洲的一体化进程。
2000年里斯本峰会后，欧盟就开始采取开放式协调方案（the Open Method of Coordination）来推动整个欧盟的一体化进程。开放式协调方案是除了欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会、欧洲法院四大机构之外，欧盟政策协调和执行的重要法宝包括五个方面的内容：（1）制定共同目标。欧共体或欧盟分别于1999年和2004年提出了坦佩尔方案（1999-2004年）和海牙方案（2004-2009年）来推动移民的社会融合进程；（2）开发一套共同的测量指标来监控成员国工作。欧盟于2004年提出了欧洲公民资格和融合指数（European Civic Citizenship and Inclusion Index）用来监测流动人口社会融合状况。该指数包含劳动力市场融合、长期居住、家庭团聚、入籍和反歧视五个方面共99个指标[2]，2007年被修改为移民整合指数（Migrant Integration Policy Index）（见表1），不仅将政治参与纳入了移民整合指数，并将移民整合指标增加到140个政策指标，而且政策考察范围扩大到欧盟的25个成员国[3]；（3）成员国必须定时向欧盟汇报全国性行动战略报告；（4）欧盟每年发布成员国的政策执行情况的联合报告，给出欧盟平均指标，并提供成员国比较出色的实践；（5） 在欧盟层面成立专项工作协调委员会。2004年10月欧盟成立欧盟外部边界协调管理机构，专门对欧盟人口流动以及移民进行管理。
 表1  欧盟移民融合政策指数（2007年）
主线
 维度
 意义
 
劳动力市场准入
 资格
 移民是否被排斥获得工作？
 
劳动力市场整合措施
 国家采取哪些措施帮助移民适应劳动力市场的需要？
 
就业安全
 移民是否会被轻易地丧失工作许可？
 
有关权利
 移民作为工人有哪些权利？
 
家庭团聚
 资格
 哪些移民能带来亲戚？带来哪些亲戚？
 
获得的条件
 移民与家庭团聚的权利是否根据需要、测试或课程来获得？
 
身份的安全
 国家是否保护移民与家庭团聚的权利？
 
有关权利
 家庭成员是否享受同样的权利？
 
长期居住
 资格
 移民多长时间可以获得长期居住权？
 
获得的条件
 获得长期居住身份是否需要限制性条件？
 
身份的安全
 移民是否可以轻易丧失长期居住身份？
 
有关权利
 获得长期居住身份的移民在生活的诸多领域是否和国民有平等的权利？
 
政治参与
 选举权
 非欧盟成员国移民是否有选举和被选举权？
 
政治自由
 移民能否自由参加政党或者组建他们自己的政治团体？
 
咨询团体
 政府是否有系统性的咨询移民选出来的代表？
 
政策执行
 政府是否积极地告诉移民他们所享有的政治权利？是否给予移民协会资金支持？
 
入籍
 资格
 移民多长时间可以入籍？他们的孩子是否一出生就可以入籍？
 
获得条件
 入籍是否需要限制性条件？
 
身份的安全
 入籍后的移民是否会轻易丧失国籍？哪些人可以享受终身入籍？
 
多国国籍
 入籍的移民及其孩子是否享受多国国籍？
 
反歧视
 定义和概念
 基于宗教信仰、种族和国籍的歧视是否受到惩罚？
 
适用领域
 反歧视法适用于生活的哪些领域？
 
实施
 受害者是否可以提起诉讼？
 
平等政策              平等机构和国家充当什么角色？
 资料来源: British Council et al，2007，Migrant Integration Policy Index，www.integrationindex.eu.
 总而言之，欧盟为了促进移民的社会融合，不仅制定了全面彻底的移民融合政策，而且还采取了有效的政策管理和协调机制，因此在移民的社会融合上取得了显著效果，既促进了欧盟经济的增长，又加强了欧洲公民的认同感。欧盟移民社会融合实践为我国新时期流动人口社会融合政策的完善提供了重要启发：首先，要全面实施彻底的流动人口社会融合政策，反对地方政府歧视流动人口的行为，消除人口流动障碍，并且为流动人口提供在居住、就业、社会保障、教育和政治参与等方面的法律保障；其次，要成立全国性的流动人口社会融合政策监管机构，采取有效的流动人口社会融合政策监管机制，包括制定流动人口社会融合的目标以及实施目标的时间表，开发适合中国国情的流动人口社会融合指数，每年发布全国各地流动人口社会融合政策执行情况的联合报告等若干内容。
 六、走向融合：新形势下流动人口融合政策之改革构想
 完善流动人口的社会融合是践行科学发展观和全面建设小康社会的必然要求。鉴于前面介绍的建国六十年流动人口管理经验教训以及国内外流迁人口的管理实践，在新形势下，我国应遵循以人为本、循序渐进和民生优先的原则，逐步完善流动人口融合政策。
1、完善流动人口融合政策的基本原则
在以人为本的流动人口管理理念指导下，循序渐进地推进流动人口融合政策，优先解决流动人口的民生问题，这是新形势下完善我国流动人口融合政策的客观要求。在进一步推动流动人口社会融合的过程中，应该遵循以下两点基本原则：
（1）坚持“以人为本，民生优先”的原则。逐步消除对流动人口的歧视，实现流动人口和本地人口公平对待，以流动人口的需求为导向，优先解决流动人口的子女教育、就业、医疗等基础性民生问题。
（2）坚持“循序渐进，稳步推进”的原则。结合我国国情，分阶段、有步骤、有重点地推进流动人口社会融合政策。
2、完善流动人口融合政策之改革构想
（1）以财政政策为杠杆，增强地方政府吸纳人口的根本动力，修复“财税环节”的断裂
依据缪尔达尔的循环积累因果关系理论，我国“财税环节”上的断裂源于政府部门吸纳人口的动力不足，即人口增加并不能导致地方财政的增加。针对我国“财政税收”环节存在的断裂，目前应重点抓好以下两项工作：第一，加快完善现行转移支付制度，改革现行财税体制。把人口流向作为确定财政转移支付方向以及征税的重要依据，确保人口流入地获得足够的财税资金，改善当地的基础设施和公共服务水平，增强产业集聚和吸纳人口的能力。第二，改革资源价格形成机制，形成环境补偿机制，确保人口流出地通过财政、价格、就业机会等方面的方法得到补偿，形成促进人口转移的内在动力。
（2）以产业、就业政策为核心，发挥政府绩效考核的导向性作用，修复“就业环节”的断裂
依据缪尔达尔的循环积累因果关系理论，我国“就业环节”上的断裂源于政府绩效考核导向的单一性。因此，为了修复此断裂，必须着力改革产业引导的绩效考核体系，人口流入地应增加吸纳人口就业的考核指标，强调政府部门在经济增长之外的社会责任，而人口流出地则应增加鼓励人口输出的考核指标，强调政府部门在对流动人口职业技能培训上的义务。
（3）以人口的职能整合和信息整合为抓手，消除人口流动的体制性障碍，修复“迁移环节”的断裂
依据缪尔达尔的循环积累因果关系理论，我国“迁移环节”上的断裂源于社会融合的制度性排斥。为了修复“迁移环节”的断裂，我们应该从以下两个方面着手逐步消除人口流动的制度性障碍。
首先，积极实践居住证制度，实现政府“被动管理”到对象“主动登记”的转变。“治安管理拓展型”管理体制中“以房管人”的工作思路为我国未来的人口管理指出了方向。但正如前面分析所述，在目前的情况下，我国很难在短时间内建立起与“以房管人”相配套的福利体系，对管理客体的约束性不强，因此，现阶段我们必须采取权宜之策，借鉴“专业机构协调型”管理体制中所使用的居住证制度，尝试在财政允许的前提条件下，把流动人口的需求进行分解，然后使之与不同阶段的居住证相挂钩。对于关系国计民生、最基础性的需求，在居住证的初期就给予，而关于福利性的需求，如低保、救助、政府保障性住房、户籍等，都可以在居住证的最高阶段再给予，以杜绝“福利旅游”现象的出现。这样，通过居住证制度的改革，抓住流动人口的需求要害，准确掌握流动人口信息，整合部门之间的人口服务管理职能，就能够逐步实现政府“被动管理”到对象的“主动登记”的转变，在政府决策和规划之时真正做到“情况明、数据准”。
第二，充分考虑政策供给的优先序问题，逐步解决流动人口的民生性需求。依据对欧盟社会融合的介绍，欧盟成员国的人口在欧盟区域内享有比较全面的权利，这为我国实现彻底的社会融合提出了更高的要求。然而在现阶段，我国的经济发展程度还不高，距离发达国家的经济发展水平还有一段不小的差距，因此，我们必须结合我国的实际情况，冷静地思考一下流动人口政策供给的优先序问题。从全国各地的调查情况来看，子女教育、就业、住房、养老和医疗都是流动人口最为关心的民生需求，但结合我国现阶段的国情国力，我们觉得在政策供给的优先序上，务必注意以下三大问题：
一是在这一系列的民生性需求中，“基础教育的需求”以及某项或某几项“基本医疗服务的需求”应该得到优先性的保证。把握住这两大需求，一方面抓住了流动人口需求的要害，有利于准确采集流动人口的信息，另一方面流动人口及其第二代的科学文化素质、身体素质需求得以满足，能够从总体上更好地保证我国未来人力资本存量和增量的稳定与提高，有利于不断增强我国在未来国际市场上的竞争力。
二是由于人口流动以就业和收入为中心，因此，政府部门应在国家宏观经济发展战略布局的指导下，积极构建全国统一性的劳动力市场，强化政府部门在劳动力信息市场上的指挥棒功能，为流动人口提供准确、可靠的劳动力需求信息，弥补多年来政府部门在引导人口流动上的功能缺位，从而满足流动人口的就业需求，促进流动人口在区域之间的合理分布，让流动人口共享改革开放的发展成果。
三是在做好以上两件政策供给的“大事”之后，国家可以逐步完善流动人口的社会保障制度，优先建立健全农民工的工伤保险、基本医疗保险和养老保险制度，并完善全国社会保险关系的转续制度，逐步消除人口流动障碍。
（4）以社会融合为目标，加强流动人口社会融合政策立法，设立全国流动人口社会融合监管机构
由于流动人口社会融合涉及国家城市化战略、区域经济发展战略以及基本公共服务均等化战略等诸多问题，因此，建议加强流动人口融合政策立法，出台促进流动人口社会融合的全国性管理办法[4]；赋予并充分发挥国家人口和计划生育委员会流动人口司对于流动人口社会融合政策制定、协调、执行和评估的职能，建立衡量流动人口社会融合状况的综合指数，并将该指数作为考核地方领导业绩的重要依据。
（5）以改革创新为动力，打破传统人口管理模式，统筹解决人口服务管理与经济发展转型的问题
 本文通过运用“成员——规则——机制”的框架，在分析建国六十年以来流动人口管理体制的特点后发现：长期以来，我国大体都是在实行以公安、政法委牵头的传统人口管理模式，而这些部门具有明确的执法权是这种模式得以存在的根基。然而，无锡模式中通过人口计生委统筹人口服务管理，嘉兴模式中通过新居民事务局协调人口相关事务，同样也取得了成效，而且这两种模式更能体现以人为本、突出服务的新理念，符合建设服务型政府、推进基本公共服务均等化的根本要求。因此，无锡和嘉兴模式的改革探索再次告诉我们：面对当前人口服务管理的新形势，政府部门必须树立“大人口观”，改革传统的人口管理体制，创建出一个与经济社会发展、城市转型要求相适应的专业化、社会化、网络化、高效化的新型人口服务管理体制，这样才能真正实现由人口管理向人口服务管理的转变。
总之，在全面建设小康社会的新时期，完善流动人口融合政策应该坚持以人为本的管理理念，保持与时俱进的时代精神，改革创新流动人口管理体制，消除人口流动障碍，着力提高流动人口融合水平，实现人口、资源、环境与经济和社会协调发展，为我国经济和社会发展创造良好的人口环境。
 
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