pra信令协议:建国前中国共产党军人抚恤优待及退役安置政策研究

【内容提要】作为国家社会保障制度的重要组成部分，军人抚恤优待及退役安置政策对于国防和军队现代化建设有着相当重要的意义。本文对1927年人民军队建立至1949年新中国成立前的中国共产党军人抚恤优待及退役安置政策，进行了梳理和分析，探讨总结了建国前党的这一政策在实施过程中的经验。

   抚恤优待及退役安置政策既是国家军事制度的重要组成部分，也是政府一项特殊的社会保障。自1927年人民军队建立以来，中国共产党就不断探索完善军人抚恤优待及退役安置政策的内容、形式和方法，努力保障革命军人及其家庭在服役及退役后的生活安排，创造出了颇具特色的军人抚恤优待及退役安置模式，为建国后我国军人抚恤优待及退役安置制度的形成奠定了坚实的基础。

    一、工农红军时期抚恤优待及退役安置政策的初创

     1927年人民军队的诞生，开创了我国兵役制度及政府(党)、人民与军队关系的新纪元。毛泽东、朱德等老一辈革命家在创立红军之初，就非常重视红军战士的抚恤、优待及退役安置工作。1928年，“兵士应当得到土地或工作，改良兵士的生活和待遇”等目标被正式写入中共六大通过的《政治议决案》（注：《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社，1989年，第326页。）。1929年鄂西苏区政府颁布的《优待红军家属及抚恤伤亡实施条例》、1930年闽西苏区政府颁布的《优待红军士兵条例》以及1931年9月鄂豫皖特区政府颁布的《红军战士伤亡抚恤条例》，成为党的历史上最早出现的三个关于红军战士抚恤、优待及退役安置政策的规定。这三个条例虽然简短，但已把对红军战士及其家属优待抚恤的理念和措施表达得相当明确。

     抚恤、优待及退役安置政策体现了人民政府对军队的关心、支持和帮助，而在政策的具体建构过程中，则需要政权力量的支撑。为此，中华苏维埃共和国临时中央政府先后颁布了《中国工农红军优待条例》、《红军抚恤条例》、《优待城市红军家属办法》、《优待红军家属耕田队条例》、《优待红军家属礼拜六条例》等规定（注：有关文件可参阅《苏维埃中国》，中国现代史资料编辑委员会根据苏联外国工人出版社有关资料翻印，1957年）。从这些规定看，苏区政府对红军战士的抚恤、优待和退役安置政策主要包括如下内容：

(一)对红军战士及其家属的优待。

(1)土地分配。家在苏区的红军战士，本人与其家属均须与当地贫苦农民一样平分土地、房屋、山林、水池等；家在白区的红军战士或新由白区过来的，则可在苏区内分得公田；对于退伍的红军战士，“准由红军公田内分配土地、给他耕种，如有在苏区安家的，其家属仍分得土地”（注：《苏维埃中国》，中国现代史资料编辑委员会根据苏联外国工人出版社有关资料翻印，1957年，第109页）。

(2)劳动力优待。红军战士在服役期间，如家里无人耕种，可由苏维埃政府派人帮助，并安排灌溉、收获等。

(3)税赋及费用优待。家中有红军战士的，可免交一切捐税；住国家房屋的免交租金；本人及其家属享受国家商店5％的价格优惠；红军子弟入学读书免交一切费用等。

(4)优待城市红军家属。对城市居民和商人加征5％的营业税和房租，或由在业工人交纳四个星期六的工资以优待城市红军家属。

(5)确定优待红军家属日。规定每个星期六或星期日为优待红军家属日，在这一天，从后方的中央党政机关到基层的乡支部、乡政府，每个党团员和工作人员，都要参加帮耕帮种、砍柴挑水等优待红军家属活动。

(二)对伤亡将士进行抚恤和褒扬。

(1)死亡抚恤。发放死亡人员抚恤金，其数量“根据地方政府拥护红军委员会之报告，抚恤委员会之调查决定”（注：转引自周士禹、李本公主编《优抚保障》(中国社会出版社，1996年)，第7页。）。

(2)伤残抚恤。对因伤病无法继续服役而回家休养的红军战士，“则给予终身抚恤金，其数目以当地之生活程度而定”（注：转引自周士禹、李本公主编《优抚保障》，第7页）。此外，苏维埃政府还制定了褒扬红军战士革命事迹的规定。对于战争中牺牲的，“如无家属的，由军委会制定金质奖章，陈列在革命博物馆，以旌其革命历史”（注：转引自周士禹、李本公主编《优抚保障》，第8页）。同时要求各级红军机关和政府相应部门要将战士死亡的时间、地点、战役名称、功绩等汇集公布，并设纪念碑，广泛宣传其英勇事迹，收集其遗物并陈列于革命博物馆。

 (三)对退役红军战士的安置。

(1)因病因伤退役。这类红军战士可以到苏维埃政府设立的残废院休养治疗。“凡因战争在红军服务中而残废者，入院休养，一切生活费用，由国家供给”（注：《苏维埃中国》，中国现代史资料编辑委员会根据苏联外国工人出版社有关资料翻印，第110页）。如不愿到残废院去生活，则由各县苏维埃政府根据有关规定按年发给终身抚恤费。

(2)因服役年限退役。对于服役满5年且年龄在45岁以上的，可退职休养，由国家补助其终身生活，如本人不愿退伍而继续服役的，则给予特别优待。

(四)开展广泛的拥军支前。

一方面通过政治宣传和政策优待，动员苏区广大人民参加红军；另一方面，动员群众踊跃捐献粮、钱、物及各种慰问品。1933年12月，为了粉碎敌人的“围剿”，湘赣省优待红军委员会开展了“三个铜板运动”，“以给红军战士以充分的物质安慰”为目的，在全省范围内发动每个群众至少拿出三个铜板，以筹资购买慰问品。同时还组织运输队、担架队、洗衣队等，做好红军的后勤保障工作。

   为确保上述各项政策的落实，苏维埃政府还加强了有关机构建设。政府方面，临时中央政府在中央人民委员会中设立内务人民委员部，1932年改称内务人民委员会，1934年改称内务部，“红军优待条例之执行，发动群众并分配劳动力帮助红军耕种土地，解决红军家属的其它困难问题”（注：转引自段凤东、杨根来主编《民政简史》(中国社会出版社，1996年)，第104页）。军队方面，从1931年11月起，中央革命军事委员会设立军委抚恤优待委员会，后改称军委抚恤委员会总会；同时，在中央军区及军一级军事委员会中设立抚恤委员会，负责烈士褒扬及其家属的优待抚恤工作。

   苏维埃政府在十分艰苦的条件下，坚决贯彻执行有关红军战士抚恤、优待及退役安置的规定，对于工农红军建设起到了相当重要的作用。但由于受战争环境及经济条件的限制，整体效果有限，尚未形成系统的政策规范。

    二、抗日战争时期抚恤优待及退役安置政策的发展

   抗日战争爆发后，中国共产党相继建立了一批抗日民主根据地。这一时期，党对人民军队的抚恤、优待及退役安置政策进入一个全面发展的新时期，不仅丰富完善了工农红军时期的抚恤、优待及退役安置政策，而且使它们得到了较为全面的贯彻实施。总的看来，这一时期的抚恤、优待及退役安置政策呈现出如下几个主要特点：

(一)法规体系更加系统、完善。

(1)制定了有关纲领性文件。中共中央于1937年8月发表的《抗日救国十大纲领》，提出了“改良抗日军人的待遇”的政治主张（注：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年，第329页）。各根据地政府依据《纲领》制定的具体实施意见均涉及到了优待、抚恤和退役安置的内容。如《陕甘宁边区施政纲领》规定要“优待抗日军人家属”；《华北人民政府施政方针》强调要“继续动员华北的人力、物力，更有计划地，有效地支援前线”等。

(2)制定了相关法规政策。陕甘宁边区政府先后出台了《关于残废牺牲老病等抚恤的规定》、《抗日军人优待条例》、《陕甘宁边区抚恤暂行办法》、《陕甘宁边区抗日军人退伍及安置暂行办法》、《优待抗日军人家属条例》、《陕甘宁边区抚恤优待条例》等法规政策。晋察冀边区出台了《晋察冀边区荣誉军人抚恤办法》、《晋察冀边区优待抗日将士遗属抚恤办法》、《晋察冀边区北岳区民兵伤亡抚恤条例》等法规。

(3)制定了具体的实施办法。为保证上述法规政策落到实处，各根据地政府还制定了一系列具体的配套实施办法。如陕甘宁边区制定的《优待抗属代耕工作细则》、《优待抗属购物办法》、《物资局发动全边区公营商店优待抗属购物折扣办法》，晋察冀边区制定的《修正抗战伤亡军人暂行抚恤办法》、《办理伤亡军人抚恤注意事项》等。

(二)政策内容更加丰富、全面。

与工农红军时期相比，这一时期的抚恤、优待及退役安置政策从形式上看出现了不同的分类，先后出台了有关优待、抚恤和复员安置的单独的政策规定；从内容上看，不仅规定得更为具体、详细，可操作性增强，而且注意根据实际情况的变化不断更新内容和标准。一些地方出台的优待政策不仅界定了抗日军人及其家属的名称含义，规定了优待原则、内容及程序，而且提出了分类优待的理念，区别了“有资产自力经营且可以维持普通生活标准以上的抗属”、“有土地而劳动力不足维持普通生活者”、“土地较少全无劳动，无法谋生者”以及“无资产、无土地、无劳动力，或尽其力尚不足以维持生活者”等不同情况。（注：《陕甘宁边区政府为颁布优待抗日军人家属条例的命令》，延安地区民政局编《陕甘宁边区民政工作资料选编》，陕西人民出版社，1992年，第244～247页。） 陕甘宁边区以中央内务部名义规定的四种残废等级、相应的抚恤标准以及军人抚恤的基本程序和方法，成为抗战时期陕甘宁边区抚恤军人的法规性文件，对其他抗日根据地产生了广泛的影响（注：《陕甘宁边区抚恤暂行办法》，延安地区民政局编《陕甘宁边区民政工作资料选编》，第210～212页。）。

(三)出台了专门的军人退役安置办法。

关于军人退出现役，工农红军时期由于涉及人数较少，没有专门的规定。陕甘宁边区政府于1942年颁布的《抗日军人退伍及安置暂行办法》，成为中国共产党历史上较早出现的一份关于军人退役的政策性文件。这个办法的主要内容是：

(1)退役条件。军人在三种情况下可以退役：一是身体残废，二是患慢性病，三是年满45岁，精力衰弱的。

(2)批准机关。属于部队系统的，由团级以上审批，属于地方系统的，由县级以上审批。

(3)办理机关。边区抚恤委员会为退伍主办机关，经审查合格的，发给退伍证，准予退伍。

(4)安置办法。一是农业安置，采取划定区域、分配土地的安置办法。在土地分配上，限定每人3垧至5垧(垧为土地面积单位，各地不同，东北地区1垧等于1公顷或15亩，西北地区1垧等于3亩或5亩。——笔者注)。二是非农安置，不愿务农愿意经商的，发给资本金500元至1000元；有技能的，可由政府介绍到工厂或者商店；愿意参加集体劳动的，可安排到集体农场或手工业工厂工作。三是集体安置，地方政府选定适当区域设立退伍军人新村，集体安置生产。（注：《陕甘宁边区抗日军人退伍及安置暂行办法》，延安地区民政局编《陕甘宁边区民政工作资料选编》，第445～448页。）抗战结束后，其他根据地也相继对军人退役行为进行了规范，其内容与陕甘宁边区的规定大同小异。

 (四)加大了政策的落实力度。

以陕甘宁边区为代表的抗日根据地讲究方法，注重实效，努力确保优待、抚恤及退役安置政策的落实。比如边区政府研究出台了详细的代耕工作实施规则，并以乡为单位组织代耕队，确保代耕政策落到实处。政府主席林伯渠和民政厅曾多次就代耕工作发出具体指示，如1941年3月，民政厅在给各县的指示信中要求各地克服优待工作中的不公平以及平均主义等错误倾向，督促代耕队按时种收、定期检查（注：《陕甘宁边区政府民政厅为优待抗属组织代耕工作给各县的指示信》，延安地区民政局编《陕甘宁边区民政工作资料选编》，第213～215页）。此外，边区政府还定期总结抚恤、优待及退役安置工作经验，查找不足，明确方向，以图改进。边区政府授权民政厅成立抚恤委员会，专司抚恤、优待及退役安置之责。据1941年11月的统计，边区政府共安排了约5000多人享受有关抚恤优待（注：周士禹、李本公主编《优抚保障》，第10页）。边区政府在财政极度困难的情况下，仍多次提高抚恤优待标准，确保军人退役后的生活得到妥善安置，努力落实毛泽东关于“要求优待抗日军人家属，使前线官兵安心作战；要求优待殉国战士的遗族，优待残废军人，帮助退伍军人解决生活和就业问题”（注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1064页）的指示精神。

三、解放战争时期抚恤优待及退役安置政策的完善

    抗战结束后，中国共产党曾一度计划安排大批军人退役，并对复员安置工作做了一定的部署，后因革命形势的发展而中止。而以陕甘宁边区为主的优待抚恤及退役安置政策的施行，随着解放区面积的扩大迅速向全国扩展，为人民军队的发展壮大和新中国的诞生起到了积极的促进作用。

   早在1945年4月，中国共产党在第七次全国代表大会上，就把“加强优待抗属，抚恤伤亡，安置残废军人及退伍军人的工作”（注：《中共中央文件选集》第15册，中共中央党校出版社，1991年，第113页）列入党的军事问题决议中，并给予了高度重视。在解放战争时期，各解放区相继修订或新制定了一些优待、抚恤方面的条例。如1946年嫩江省人民政府颁布的《嫩江省优待军人家属办法》，1947年5月东北行政委员会、东北民主联军总政治部联合发布的《东北解放区爱国自卫战争阵亡烈士抚恤暂行条例》，1948年陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区优待革命军人、烈士家属条例》(草案)、1949年5月颁布的《陕甘宁边区抚恤条例》、《陕甘宁边区抚恤工作细则》等。

   这一时期的优待、抚恤政策是抗日战争时期优待、抚恤政策的延续和发展，从内容上看，有所拓展和创新。如华北人民政府制定的相关政策涉及到土地分配、子女入学、疾病治疗等多个方面，并特别提出要通过贺工贺喜、送光荣匾、重要节日慰问、开会设军属席等形式努力提高军属的社会地位（注：赵翠生、潘红：《军人社会保障制度探微》，《武警学院学报》2001年第6期）。陕甘宁边区政府为解决军人子女入学问题，特别设立“延安保小一处，收容陕北区级烈、军、干属之学龄子女”，并要求分散在当地普通小学的军人子女，政府应区别不同情况给予一定的经济补助（注：《陕北行政区烈军干属子女入学办法草案》，陕西省档案馆、陕西省社科院编《陕甘宁边区政府文件选编》第14辑，档案出版社，1991年，第132页）。中共中央在制定土地政策时，也充分考虑到了军人优待问题，规定“革命军人家属在乡村以农业为生者，无论本人存亡，在分配土地时，应将本人计入家庭人口，分得和农民同样的土地财产”；“革命军人退伍时，如果不能回到其已留给土地财产的家庭，应当另行分给土地、财产，或助其获得其他生活方法”（注：《中共中央关于土地改革中各社会阶级的划分及其待遇的规定(草案)》，中央档案馆编《解放战争时期土地改革文件选辑》(1945—1949)，中共中央党校出版社，1981年，第216页）。除了由政府、社会及群众为军人家属及伤残军人提供的种种优待和抚恤外，各地还规定了修建烈士墓和其他纪念建筑，褒扬烈士光荣事迹，通过兴办荣军教养院和荣誉军人学校等形式，为伤残军人提供一个休养和接受优待的场所。据当时合江省17个县、市的统计，解放战争期间，共有3.7万多户军属，分得了186万多亩好地，3万多匹牲口，5300多间房子。另据黑龙江、松江、辽东、辽西、吉林等地90个县、市的统计，从1947年到1948年，每年给军属代耕的土地达34万亩。（注：崔乃夫主编《当代中国的民政》，当代中国出版社，1994年，第297页）从优待抚恤政策的落实上看，虽然政策规定的基本原则、操作方法、适用范围等没有大的变化，但更为细致和规范。陕甘宁边区政府曾多次修订物质优待范围、合理划定优待标准、统筹调剂优待能力，使各项优待抚恤政策得到了较好的落实。

    解放战争爆发前夕，军人的退役安置工作在陕甘宁边区、晋绥边区等地有所开展。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议审议通过了《陕甘宁边区复员方案》。方案本着“抗日战争已经结束，政治协商会议已获初步成功，在全国和平民主不被破坏的条件下，我们边区将进入一个建设的新时期”这样一个宗旨，拟定了部队系统“复员六千六百人，占原额的百分之三十三”的复员计划（注：《陕甘宁边区复员方案》，陕西省档案馆、陕西省社科院编《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版社，1991年，第45页）。具体的安置办法是：各部队和各地政府设立复员委员会，拟订复员计划；家住边区或复员在边区务农无土地者，由政府酌量拨给公地；政府发放贷款时，可以优先借贷；务农者三年内免缴农业税；经商者三年内免缴商业税等。经过半年多的工作，到1946年10月份，已安排5600余人(含政府工作人员)复员，占计划复员人数的48％，除老弱病残丧失劳动能力者外，大多数已安排就业（注：林伯渠《边区政府工作报告》，甘肃省社科院历史研究室编《陕甘宁革命根据地史料选辑》第3辑，甘肃人民出版社，1983年，第170页）。晋绥边区也依据1945年12月9日颁布的《晋绥边区安置复员军人暂行办法》和1946年3月8日颁布的《晋绥边区抗日军人及抗日工作人员还乡安置办法》开展了军人退役安置工作。国民党撕毁和平协定、向解放区展开全面进攻后，各解放区的军人退役安置工作相继中止。整个解放战争期间，由于战争形势需要，人民军队始终处于扩张状态，除老弱病残外，退役安置工作基本没有开展。

    四、建国前军人抚恤优待及退役安置政策实施的基本经验

    自1927年人民军队诞生到1949年新中国成立，中国共产党的军人抚恤、优待及退役安置政策是在战争环境中形成的。在我军创建初期及发展壮大过程中，党的政权或者偏居一隅，处于国家政权结构的非主流形态；或者强敌环伺、流动作战，在不稳定的社会环境中寻求生存和发展；再加上受经济条件、财政状况、控制区域伸缩等因素的限制，抚恤、优待及退役安置政策的构建和实施均遭遇了很多困难，呈现出保障功能有限、实施规则零散、制度化和规范化程度相对较弱的特点。比如，以代耕为主要内容的优待政策只能维持优待对象的基本生活水平；块状形态的根据地布局，难以形成统一的制度安排等。

    抚恤、优待及退役安置政策是保障军人及其家属基本生活权利和物质生活待遇的重要社会政策。建国前党的抚恤、优待及退役安置政策密切了军队与党和人民群众的血肉联系，为人民军队的发展壮大和新中国的建立提供了政策上的支持。军队全心全意为人民服务的宗旨，促使人民群众在战争环境异常艰苦、物质条件十分匮乏的条件下，努力维持着对革命军人的抚恤和优待。1933年，毛泽东在江西调查时就曾指出，扩红工作之所以搞得好，“主要原因是优待红军家属、慰问红军工作历来不错”（注：《毛泽东文集》第1卷，人民出版社，1993年，第329～330页）。抚恤、优待政策的贯彻实施，既解除了战士们的后顾之忧，又鼓舞了士气，使他们一心杀敌，提高了部队战斗力。正如抗战期间一位家住边区的战士给家里的信中所说的：“得知家庭生活如常，甚为高兴，我们在外活跃非常，打了很多胜仗，消灭了不少日寇”（注：《认真执行优抗条例》，《解放日报》1943年2月9日）。

    建国前党的抚恤、优待及退役安置政策在探索中发展，在调整中完善，尽管受战争环境的影响，未能形成全国统一的制度安排，但在具体实践中确立的基本原则、工作内容和实施程序，为建国后我国军人抚恤、优待及退役安置制度的形成与规范奠定了坚实的基础。认真分析总结这些历史经验，对于加深我们对建国后军人抚恤、优待及退役安置制度的认识有着积极的意义。这些经验大体可概括为四个方面：

    (一)抚恤、优待和退役安置是军人社会保障的重要组成部分，应根据不同时期的历史任务确定不同的工作重点。抚恤是为了保障因伤病残完全丧失或部分丧失劳动能力的军人的生活以及阵亡军人家属的基本生活，优待是指政府或社会对军人家庭日常生活的帮助和照顾，安置则是指对因各种原因退役的军人的生活及工作的安排。这三类政策的重点不同，对象却时有交叉，其目的都是为了保障军人及其家庭的基本生活待遇，无疑都是军人社会保障的一部分。在战争年代，军队对兵员的需求量大，尚无法建立起规范的轮替型服役退役制度，因此，抚恤、优待就成为军人社会保障的重点。一旦战事平息，军队对兵员的需求减弱，就需要安置一定的军人退出现役。这就是我党早期的军人抚恤、优待及退役安置政策以抚恤、优待为主，以安置为辅的根本原因。

    (二)设立专门的机构进行归口管理是军人抚恤、优待及退役安置政策贯彻实施的组织基础。机构和必备的人力资源是公共事业开展的基础。抚恤、优待及退役安置政策作为公共事业的一种，必须由公共部门组织实施。因此，在公共部门内设立专门的机构进行统一管理是必要的。早在工农红军时期，中央军委就设立了抚恤优待委员会，负责相关政策的制定和实施。抗战时期，为了整合各类资源，进行统一管理，陕甘宁边区政府把对军人的抚恤、优待及退役安置工作集中归口到民政厅，负责“关于烈、军、工属、荣退军人之优待抚恤及拥军事项”（注：甘肃省社科院历史研究室编《陕甘宁革命根据地史料选辑》第3辑，甘肃人民出版社，1983年，第353页）。这种安排，不仅保证了政策制定的连续性和可行性，而且有利于各项政策的贯彻实施。

 (三)抚恤、优待及退役安置政策的内容必须与经济社会发展相适应。抚恤、优待及退役安置政策的目的是为了保障相关人员的基本生活，因此，其内容也必须符合当地经济社会发展状况。从工农红军创立到抗日战争，中国共产党控制的区域以农业经济为主，在优待抚恤的内容上就只能以实物配给、代耕土地为主。相关项目及保障标准的多次调整也是基于同样原因。例如，由于受日军的围攻及国民党政府的挤压，1942年前后陕甘宁边区出现了严重的经济危机，恶化的社会经济状况无力承担军队的规模，安排一部分军人退役就成为不得已而为之的一项政策设计。解放战争时期，伴随着解放区范围的扩大，在分配土地时向军人及其家属倾斜就成为可能，从而使抚恤优待的内容有所改善。

    (四)抚恤、优待及退役安置政策的实施必须以程序化的制度规范为保证。如果说法律法规是规范社会行为的依据，那么程序性的规定就是法律法规能够落到实处的保证。无论是工农红军时期的苏维埃临时中央政府，还是抗日战争时期的陕甘宁边区政府，都非常重视军人抚恤、优待及退役安置工作的制度建设，先后出台了一系列规章制度，用于规范政府及社会各界对军人的抚恤、优待和退役安置行为。与工农红军时期相比，陕甘宁边区时期的政策更为细致，更具操作性，实施的效果也更好。与供给制为主体的分配制度相适应，抗战时期各根据地的抚恤优待工作大都以实物形式体现，这就要求制度的规定必须尽可能详细、明确、具体，便于理解和操作。如1949年7月，陕甘宁边区政府在一份文件中，把各种人员的抚恤标准及物质优待内容，从小米到猪肉都规定得非常仔细（注：参见《陕甘宁边区政府通知》(生字第57号)，陕西省档案馆、陕西省社科院合编《陕甘宁边区政府文件选编》第13辑(档案出版社，1991年)，第420～423页）。解放战争时期，党领导的各解放区人民政府在制定优待抚恤政策时，从基本原则、操作方法，到适用范围、程序步骤，都进行了细致的规范，这对于建国前党的军人抚恤、优抚及退役安置政策的顺利实施发挥了非常重要的作用。