大乐透预测最准确的人:推进信息公开，建设法治政府

推进信息公开，建设法治政府

——对话中国人民大学法学院莫于川教授

（采访对象简介：莫于川，中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长。参与了《全面推进依法行政实施纲要》、《政府信息公开条例》起草工作，主编了《〈中华人民共和国政府信息公开条例〉释义》和《〈政府信息公开条例〉实施指南》等。）

改革开放的30年，也是我国法治进步的30年。“文革”结束以后，从恢复重建司法制度开始，我国的法治建设进入了全新的阶段。在依法治国的方略下，“推进行政公开、透明，让权力在阳光下运行”这一理念，在党和政府的各类文件中出现的频率越来越高，并逐渐深入人心。今年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》，正是政府信息公开法治化的最新成果。经由阳光政府走向法治政府，也成为了进一步深化改革的重要路径。

日前，中国人民大学法学院教授、宪政与行政法治研究中心执行主任、《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）起草专家组成员莫于川接受记者专访，畅谈30年政府信息公开的发展历程。

30年来，信息公开、阳光政府的现代法治观念越来越受到重视，这方面的进步值得充分肯定

记者：今年是改革开放30周年。30年来，全国各地在信息公开的实践和立法上进了哪些探索？

莫于川：多年来，许多机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了积极探索，一度兴起了“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”的热潮。各地创造了许多新做法，既保障政务公开的健康发展，又推动了行政管理创新和政府自身能力建设。比如，许多地方创办了各具特色的行政服务中心，简化了工作程序，提高了办事效率。再如，河北邯郸市推进行政权力公开透明运行的试点工作，将行政机关和行政首长的职权进行逐一清理并向社会公示，取得了积极成效。另外，一些地方充分利用网络资源，建设政府门户网站并不断改版完善，突出政务公开和窗口服务，加强了与社会公众的交流互动，例如天津、成都、扬州等许多地方都做得很有特点。各地在这方面取得的成果，可以说已经不逊色于西方发达国家的做法，它们是行政改革创新的星星之火。

我国政府信息公开立法走的是地方先行，积累经验后在全国推行的路径，这也符合我国宪法第三条第四款确立的充分发挥地方主动性、积极性的原则。2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于次年1月1日起施行，这是我国第一部系统地规范政府信息公开行为的地方政府规章。时隔一年，《上海市政府信息公开规定》出台。据我了解，在《条例》出台前，全国31个省、自治区、直辖市都建立了不同形式的政务公开制度，中央有36个部委制定了政务公开的规范性文件。这些规章制度的建立，为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开行为，增强行政透明度，监督政府机关严格依法行政，提供了法律依据。

记者：所有变革都是从观念开始的。这些年来政府信息公开的观念发生了怎样的变化？为什么会有这样的变化？

莫于川：人们的观念就是人们的眼镜，戴什么眼镜就看见什么世界。在1978年以前，我国实行计划经济体制，奉行行政神秘主义，主要依靠政策行政。实行改革开放以来，开始注重个人权利和国家权力的平衡，通过不断的体制、机制和方法创新，逐步建立和发展现代市场经济，逐步推动行政公开，全面推进依法行政。30年来，信息公开、阳光政府的现代法治观念越来越受到重视，这方面的进步值得充分肯定。

这样的变化从根本上说，是由于现代市场经济是一种民主经济形态，多数人的权利、利益和愿望能够得到充分表达，同时尊重少数人的选择和权利。因此，与经济和社会发展密切相关的行政管理和服务体系，也需要积极进行改革和完善，发挥出有效引导和保障经济与社会健康快速发展的功能。

信息公开首先是政治民主化的要求。公开是民主的核心理念，也是法治的必备要素，政府信息公开就是对公众负责。公众参与到公共管理过程中来，通过掌握政府信息，对政府作出评价，来帮助政府更有效地进行运作。政府信息公开是人民主权这一宪法原则在行政领域的具体体现,它对于人们节省收集信息的成本，促进经济发展，监督政府行为，确保行政公正，特别是防止腐败，能起到重要作用。这样的观念，日益成为人们的共识。

第二，信息公开是宪法的精神和要求。我国宪法规定了公民有批评、建议、申诉、控告和检举的权利，国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督。由此人们发见、引申出来了知情权这一概念，而行使知情权的前提就是政府信息公开。只有掌握了政府信息，对情况有判断，人们才能对政府决策、行政有恰当判断，才能予以准确、有效的监督。

第三，信息公开是打造阳光政府、建设法治政府的要求。2004年颁行的《全面推进依法行政实施纲要》是指导我国行政法制建设的纲领性文件，《纲要》正式提出建设法治政府的基本目标和具体步骤，对政府信息公开法制建设提出了具体要求，具有重大的理论与实践意义。

《纲要》把“提高行政管理透明度”确立为全面推进依法行政的指导思想的内容之一；并将“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成”，“政府提供的信息全面、准确、及时”，“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”确立为建设法治政府的具体目标。《条例》正是对于《纲要》确立的打造阳光政府、建设法治政府这一宏大目标的立法保障，打造阳光政府成为建设法治政府的必由之路。

记者：应该说各地的探索取得了很大成绩。根据您的观察，这其中又存在哪些不足？为什么要制定一部全国适用的行政法规？

莫于川：几年前中央电视台曾报道过一个典型事例。在某省一个县粮食局的行政执法中，竟然仍以“文革”期间革命委员会出台“红头文件”作为行政收费依据，造成乱收费，加重了农民负担。其中的关键是，该“红头文件”并未向社会公开，不仅当地农民不知道，就连粮食局的一般执法人员也不知晓。尽管推行政务公开已经多年，但这类事例在现实生活中不时发生、影响恶劣，也是易生腐败的重要因素。因此，行政管理和行政法治改革必然提出政府信息公开的要求。

尽管政府信息公开实践取得了不小的成绩，但由于政府信息公开工作难度大、成本高、周期长，不易受到政府机关和行政首长给予持续性的、足够的关注。特别是一些地方政府在指导与人民群众利益密切相关的公共企事业单位按照信息公开的要求提供信息服务方面，可以说还远不到位。还有一点是，过去在广泛推行政务公开的同时，主要依靠上级指示和政策推动，有关立法却相对滞后，影响到政务公开实践成果的巩固，这也要求加快政府信息公开立法的步伐。

我国政府机关在抗震救灾中及时、主动、准确地公开信息，受到了国内外舆论好评，其中的经验值得认真总结

记者：我了解到，政府信息公开立法工作是从1997年开始的。10年来有哪些专家学者参与了具体工作？《条例》的出台经历了哪些曲折？

莫于川：先后参加此项工作的机构和专家很多，十年磨一剑。最后形成的《条例》草案可以说是集思广益、长期努力的成果。其中，中国社科院法学所的周汉华教授、张明杰教授、王万华博士后等专家较早开展有关课题研究。当时为了避免先入为主的认识局限性，组织起草工作的国务院信息化办公室还特意把起草专家组成员作了更换，吸收了一大批年轻有为的专家学者加入其中，如北京大学的沈岿教授、王锡锌教授，清华大学的余凌云教授、程洁教授，中国政法大学的高家伟教授，国家行政学院的杨伟东教授等等，他们都作出了积极贡献。

我还记得，为了避免地方利益、部门利益的负面影响，起草工作机构多次邀请应松年、姜明安、马怀德等著名行政法学家开展咨询活动。例如，《条例》草案面向社会征求意见后，主持起草工作机构就组织专家集中讨论、逐条把关，反复斟酌，增强了草案的科学性和民主性。

再如，关于政府信息公开的范围、主动公开和依申请公开的时限、政府信息公开工作主管部门如何确定，都曾在专家组内发生长时间的激烈争论，经过反复权衡才形成共识。最后通过的文本，采用列举与概括相结合的方式规定了信息公开的范围，特别是按行政机关的类型层次分别列举规定了主动公开的范围，这是符合我国实际且便于操作的制度设计；规定了目前世界上普遍规定的主动公开时限（20个工作日）和世界上最短的依申请公开时限（15个工作日），这非常有利于行政相对人，也给行政机关增加了很大的工作压力；选择了比较灵活的确定主管部门的机制，也即主要由信息资源多、协调能力强的政府办公厅（室）作为主管部门，同时各地也可根据实际需要决定由其他机构作为主管部门；还设专章规定了考核评议、监督检查、年度报告、举报调查、行政复议、行政诉讼、责任追究等11项监督保障制度来确保各项创新举措得以落实；等等。这些制度创新和规范要求，符合国际惯例和法治发展方向并切合本国实际，据我参加国际会议所知，不少国外专家学者也予以充分肯定，并对《条例》的认真贯彻实施予以高度关注和期待。

记者：《条例》刚刚颁布实施，就遇上了“5·12”汶川大地震。在抗震救灾的过程中，中国政府的公开透明赢得了全世界的敬意。您认为《条例》在其中发挥了怎样的作用？信息公开的好处是否得到了充分体现？

莫于川：我本人生于四川，曾在发生地震的一些地方工作过。据我所知，在抗震救灾中，那些需要社会公众广泛知晓或者参与的抗震救灾工作，政府机关都及时、主动、准确地公开信息，发挥了积极的信息引导和服务作用，保障了公众的知情权。这些信息公开工作既澄清了虚假信息，消除了不必要的恐慌情绪和盲目行动，又减少了无效劳动和资源耗费，提高了应对突发事件的工作效率，能够最大程度地发挥赈灾捐助财物的作用，保护和调动捐助人的积极性，而且还有助于增强民众对于政府机关的信任度，有助于引导成千上万赶赴灾区奉献爱心、提供服务的志愿者的行动选择。

我国政府机关在抗震救灾中及时、主动、准确地公开突发事件应对工作信息的做法，受到了国内外舆论好评，其中的经验值得认真总结。通过抗震救灾工作的实战经验，《条例》会受到各级政府机关的更大重视，今后能够得到较好的贯彻落实。

把民众的热切希望与政府的积极努力协调起来，稳健地推进行政公开法制建设，实现良性的发展进程

记者：从长期来看，您认为《条例》的实施对于推进依法行政、建设法治政府有什么意义？

莫于川：可以说，《条例》是30年来我国政府信息公开法制发展的最新成果，也是进一步深化改革的起点，认真实施《条例》将对政府管理创新和民主法治的发展产生重大而深远的影响。

《条例》的实施，一是使得行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据。行政公开以前单靠行政权力和政策推动，法律基础不强，一些应该公开的政府信息没有公开，造成政府和民众的信息不对称。二是为公民的知情权提供了法律保障。过去公民处于被动的地位，如果政府不公开有关信息，公民也无能为力。现在《条例》为公民的知情权、参与权、表达权、监督权提供了必要的法律保障。三是为构建阳光政府提供了重要基础。增加行政过程的透明度，有助于克服暗箱操作、滥用裁量权和行政不作为导致的腐败现象。阳光是最好的防腐剂，行政权力公开透明运行会大大地降低腐败行为发生的机率。

一句话，政府信息公开工作的法治化是建设法治政府和服务型政府的一项根本性、革命性举措，其重大而深远的意义将会日益显现出来，逐渐被人们真切和深刻地感受到。

记者：既然《条例》是进一步深化改革的起点，那么放眼未来，在推进信息公开、建设法治政府的道路上还有哪些工作要做？

莫于川：从行政神秘主义转向阳光政府理念是一场深刻的行政管理革命，牵一发而动全身，不可能一帆风顺。特别是在区域发展极不均衡、政府层级繁杂的我国，实现这一进程殊为不易。

《条例》施行之后的当下，紧要工作包括：一是加强机构和人员队伍建设，理顺工作职能和责任界限；二是各级政府应尽快清理政府信息以编制公开目录，加以公布并及时更新；三是加强网站建设，整合政府网站上的各种公开栏目并保障其发布、检索、申请等基本功能的实现；四是务必作出必要投入，将档案馆和公共图书馆辟为公开场所并配置必要设备；五是制定规范性文件以建立最基本的工作机制；六是对行政公务人员特别是信息公开工作人员进行专门培训；七是抓住典型案例进行剖析，总结经验，加大宣传力度，争取全社会对政府信息公开工作的理解、支持和参与，形成良好的外部环境。

可以说目前我国行政公开法制建设获得了重大的发展机遇，同时也面临严峻挑战，需要各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，也需要全社会的理解、支持和参与，为《条例》的顺利施行创造必要的工作基础和更好的社会条件，也为《条例》上升为法律做好准备。

记者：最近您在多个场合提出，希望全社会注意认识并实践《条例》中的信息服务原则和制度。为什么要强调服务原则？

莫于川：《条例》的服务原则特别具有中国特色和当代行政法治特色，它要求我们建立的政府信息公开制度不仅能够提高政府行为的透明度，展现阳光、廉洁的政府形象，而且能够通过提供政府信息促进行政相对人的发展，展现出服务型政府的形象，体现了我国建设服务型政府、法治政府的改革方向。这一点过去讲得不够，至今也得不到应有的重视。许多人甚至根本不知道政府信息公开机制还具有服务民众的重要功能和品格。

在当今信息社会，政府部门掌握的大量信息是非常宝贵的资源，对社会主体的发展能产生极大的促进作用。公开政府信息，让社会主体充分利用这些信息资源，以帮助其生存发展，是建设服务型政府的题中应有之义。《条例》对此作出了明确规定。其中第一条开宗明义地规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”这充分体现了当代政府服务职能的要求，是《条例》的一个亮点，也是我国政府信息公开法制现代性的表现，符合党的十七大报告关于建设服务型政府的要求。《条例》的其他许多条款也就如何高效地发挥政府信息公开的服务职能作出了便于操作的具体规定，还把那些与民众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，也即把社会公共服务信息纳入公开范畴，更有利于实现民众的知情权，体现以人为本的精神。

记者：《条例》实施以来，引起了全社会的广泛关注，也产生了很多争论和问题。一方面公众还是难以获得一些重要信息；另外，也确有一些地方政府由于信息资源管理能力不够，造成信息缺失或者空白，无法向公众提供。您认为应该如何解决这些问题？

莫于川：《条例》施行半年多，在实践中难免存在问题和不足，大家都要回头看、向前走。我觉得，目前出现的许多政府信息公开争议案件，从表面看是因为意见不一或故意规避，一些行政公务人员对于法定的公开范围和内容随自己喜好加以理解和解释，对群众真正关注的政务活动隐而不报，特别是对人、财、物等敏感信息尽量模糊化和规避处理，破坏了《条例》的权威性。但这背后的一个深层次原因，还是观念滞后和认识片面。一些行政公务人员不知晓政府信息公开已是一个世界潮流，而且也是我国行政法治发展的大趋势和重要领域，是新时期积极履行政府职能的基本要求。

据我观察，一些地方发生政府信息公开争议案件，其重要成因是政府信息公开工作基础不强，想解决问题却有心无力。和一个人一样，行政机关也有惰性，例如它没有对信息公开给予高度关注并作出足够投入，没有搭建好信息平台和渠道，没有编制好政府信息公开指南和公开目录并及时更新，没有建立健全政府信息整理归档和发布协调机制，没有及时完整地清理历史信息和即时信息，特别是尚未建立起一支适应工作要求的干部队伍，以及广大行政公务人员尚未普遍树立起依法公开政府信息的法治意识……如果一个行政机关还处于这样的状态，又要面对范围越来越广、种类越来越多、数量越来越大的政府信息公开的申请，其为回应申请而疲于奔命的局面不难想见。

现在一方面要注意保护公民行使知情权的积极性，善待他们申请公开政府信息的行为，因为他们申请公开和建议公开政府信息的行为能够促进依法行政，是推动法治政府建设的积极因素。另一方面还必须从实际出发考虑和解决问题，既要高度重视机构和队伍建设，切实改进和加强基础工作，同时给予政府机关逐渐加强信息公开工作必要的时间和应有的信任。这样，可把民众的热切希望与政府的积极努力协调起来，稳健地推进行政公开法制建设，实现良性的发展进程。

（说明：本文以《打造阳光政府是建设法治政府的必由之路——中国人民大学法学院教授莫于川谈30年政府信息公开历程》为题，部分内容发表于《光明日报》2008年12月22日第九版C1版“改革开放30年法治进步”专栏）