科学立法

开放分类：政治社会

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科学立法是一国法律体系是否完善的价值判断标准之一，那么，如何科学解读科学立法的内涵及相关问题就是理论界和法治实践不能回避的。正是基于此种现实需要，对科学立法科学性的构成要件、科学立法科学性的阻滞因素、科学立法科学性的实现路径等作了较为系统的探讨。认为科学立法科学性的主体要件是立法权的专属性、主观要件是立法过程的有准备性、客体要件是立法事态的法调整性、客观要件是立法行为的程序性；要实现科学立法，法律形式的相对吸纳化、立法逻辑的自下而上化、立法视野的全球化、立法案形成的专业化、立法效果的社会反馈化都是不可缺少的。

纠错 编辑摘要 目录

• 1 基本概念
• 2 科学内涵
• 3 科学界定
• 4 发展进程
• 5 构成要件

• 1 基本概念
• 2 科学内涵
• 3 科学界定
• 4 发展进程
• 5 构成要件
• 6 阻滞因素
• 7 实现路径
• 8 相关词条
• 9 参考资料

科学立法 - 基本概念

法学院学子走进上海市人大参与“立法”

所谓科学立法是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。此定义表明科学立法要符合它的内在条件，即与其规制的事项保持契合，立法要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。对科学立法科学性涵义的进一步细化可以采取肯定法和否定法两种不同的方法，由于肯定法在目前情况下还难以合理全面地概括其科学性之涵义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定：“贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。”这一规定非常明确地将科学立法作为完善中国法律体系的一个价值判断标准。那么，究竟应当如何解读科学立法就成为法治实践和理论界不能回避的问题。

科学立法 - 科学内涵

下面将采用否定的方法确定科学立法科学性之内涵，具体包括下列内容。

第一，科学立法的科学性是对经验立法的否定。法律与自然的和谐是立法必须予以注意的，而能够使立法与自然和谐的便是立法中的科学性。法律既是一种人文现象，又是一种自然现象，立法在非科学运行的情况下所倡导的是法律与人文现象的契合，而不倡导或者没有意识到法律与自然的和谐关系。一个立法行为如果仅仅考虑了立法

科学立法——人代会表决通过过程涉及的人文因素，那么，便有理由认为这样的立法属于经验立法。反之，当一种立法过程在考虑人文因素的同时给了自然因素以充分的注意，这样的立法叫做科学立法，至少其是科学立法的形态之一。科学立法是对经验立法的否定，就是说，立法如果依科学性而为之就应立足于法律制定中的自然意义，而非单单关注立法的人为环境和其他以人的因素为核心的非理性的东西。经验立法除了过分关注了立法中的人文因素外，还在于其以人们对法律涉及事物的先前认识为唯一的、绝对的依据，考虑的是人们在调适某一事态中的历史进路，而不是这一事态本身所具有的由自然因素决定的情势。经验立法不单单在立法的选项上从经验出发，更重要的是其在设计具体的调适规则时也以经验为基点。经验立法之不可成立和弊害在许多经典作家的著作中就已经提到，如卢梭指出过去的法律是不能约束现在的。科学立法否定经验立法使立法能够与其规制的自然因素和谐，使立法能够在发展理念的支配下进行选项和设计规则。吴邦国主持全国人大常委会立法工作会议

第二，科学立法的科学性是对工程立法的否定。人们关于法律制定的逻辑过程就有两种不同的论点，一种论点是对欧文论断的肯定，即一个国家的立法行为可以作为一个社会工程来看待，所谓社会工程是指在特定时间内将立法作为国家治理过程中的集中性行为，通过这种集中行为使一国在较短时间内形成一个法律的格局，至少在某一个法域中使法律规范的制定行为相对规范化，甚至通过一次的立法会议或者立法行为形成一个法律。事实上，在一些国家的发展历史中此种风暴形式的立法状况是存在过的，例如，前苏联在建国初期就在一次会议上通过了十多部法律。另一种论点与欧文的论点相反，认为立法不能够采取机械化、大规模化的方式，应当根据事态本身是否需要法律调整以及人们对事态与法律关系认识的深刻程度而进行，若某个范围的事态需要相关法律予以调整就制定之，但当人们对这个事态与其调控规则的关系认识还不够深刻时则不应立即制定相应法律。这两种关于立法的论点现在仍然存在着，前者就是所说的工程立法，因为此论点主张法律的制定过程就如同完成某个建筑工程一样，可以在确定的时间内既成规模又一步到位。那么，科学立法则与立法论中的工程立法是不相容的。质而言之，科学立法不将立法作为工程来看待，主张立法要根据事态的需要和对事态与法之关系的认识进路系统渐进地进行。

第三，科学立法的科学性是对政绩立法的否定。受卢梭理论的影响，古德诺在《政治与行政》一书中更是提出了立法是政治的组成部分的论点。当立法归入政治之中是符合政治学原理的，但是，若将立法放在法学之内考察，它已经不是一个简单的政治行为，至少在法学研究中若以纯粹政治的目光立法必然会使立法走向的另一面。历史上的一些执政者，当他取得绝对的国家统治权时，不管其是否喜好法治，都似乎愿意在法律制定中作文章，中国古代就有不少皇帝制定了当朝的大典，最具代表性的是明朝皇帝制定的永乐大典。法国拿破仑虽不是一个民主权利的捍卫者，但在他的亲自主持下法国制定了后来影响很大的法国民法典，即拿破仑法典。这样的立法情势称之为政绩立法，其在法律制定中所考虑的是立法事件本身、立法行为本身，而不是立法与社会进程的关系、立法与其所调整之社会事态的关系。由于政绩立法的目的、过程等都不是从法治本身产生法律，故而其亦必然是科学立法的对立物。进而，政绩立法不能够归入科学立法之中，而科学立法是对政绩立法的否定。

第四，科学立法的科学性是对封闭立法的否定。立法权是国家权力的一种，至于这种权力的归属诸多经典作家早就作了肯定的回答，马克思主义经典作家认为国家权力是统治权的一种，谁具有了统治地位谁就是这种权力的拥有者。在社会主义制度以前的社会形态中，统治权是占统治地位的阶级所拥有的权力，因此，立法权自然是由一部分人所享有的权力，但是，马克思认为这正是其法律剥削属性的体现。社会主义制度是由人民行使权力的制 度，立法权是归属于人民的权力，人民行使权力虽有多种途径，但权力的本质是人民性的。由此可以说，法律是社会意志和社会利益综合的结果，没有社会利益和社会意志的综合法律的产出就是有缺陷的。法律的人民性和社会化是立法权人民性和社会化的必然要求。事实上，任何社会中的法律它可能体现的是权力行使者的意志，但在它行使时都是存在于社会之中的，是社会进程的组成部分。既然是社会进程的组成部分，立法就应当是一个开放的系统，即立法过程是对全社会开放的，“立法权构成国家的主权，它通过法律来组织和调整一切。立法权是否由人民来行使？是的，法律一律由人民选出的代表来讨论和拟定，然后提交人民批准。”立法过程的人民性只有在开放立法的技术操作中才能完成。显然，可以顺理成章地将立法开放性归入科学性的范围内。与开放性相反的就是封闭立法，封闭立法是指将立法过程封闭在某种较小的政治团体之中，由它们确定立法的基本问题和基本事项，其与立法的科学性格格不入，因此，科学性立法是对封闭立法的否定。

第五，科学立法的科学性是对主观立法的否定。主观与客观是哲学上的一对范畴，作为哲学上的范畴两者都是一个中心概念，是分析哲学问题和人们认识问题的一个工具。主观的东西是指存在于人们意识中的那些心理因素，它可以是一个相对独立的事物，但在绝大多数情况下主观是见之于客观的。客观的东西则是指存在于人们的意识之外不以人的意志为转移的那些物理因素。因此，它是科学立法的构成部分。与之相对，主观立法则是指立法过程和立法行为出自于立法者单方面的主观认识，这种主观认识并没有法治实践中相对客观的素材。例如有些法律规范的制定是出自某人的个人感情，某些法律规范的制定是出自某位专家的不成熟提案。总之，立法过程和所需要立之法律在没有作到充分论证情况下而为之的都可以被认为是主观立法。在哲学上主观与客观是一个对立统一的现象，二者存在对立是因为二者是不同形态的东西，二者存在统一是因为主观是对客观的反映，而客观则是主观形成的前提条件。但在立法中，客观立法与主观立法却不存在这样的辨证关系，客观立法是一种归属于科学范畴的正式立法行为，而主观立法则是科学立法的对应面，正是在这个意义上说科学立法是对主观立法的否定。

科学立法 - 科学界定

科学立法的科学性可以有三个分析进路，第一个分析进路是从最广泛的意义上揭示科学性的内涵，这个意义上的科学性包括立法过程中所有相对合理的要素，如柏拉图指出：不应该

新时代对立法提出新要求说，立法者制定法规时仅仅着眼于部分的美德，这偏偏又是最微不足道的部分。应该说，他的目的是注重美德的整体，而且他要制定他那个时代的法律的各分类标题，这跟现代法律起草人所采用的标题是极不相同的。每个现代法律起草人创造了他认为他所需要的范畴，并把这些范畴加到他的法典里；第二个分析进路是在次广泛的意义上揭示科学性的内涵，这个意义上的科学性包括立法必须依客观规律而进行的所有相关内在和外在条件，但所考虑的是立法中法属性的部分，而不考虑立法中有关德性的部分。显然，柏拉图关于立法中必须遵循所有善德的理念不能被归入科学性之中，因为，善德是与法律并列的东西，甚至不能成为法律中的一个外在要素；第三个分析进路是在狭隘的意义上揭示科学性的内涵，所谓狭隘的意义是指将立法作为一个事物来看给它确定相关的特性，如果科学性是一个特性的话，那么，与科学性并列的其他特性则应当被排除在科学性之外。

科学立法 - 发展进程

科学立法命题的提出在中国立法理论中应当是一次革命，即便在21世纪初期，还没有完全提出科学立法的基本命题，因为2000年在制定《立法法》时仅仅提到“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任。”显然，此时只是提出权利义务设定中的科学性，而没有肯定立法所有环节中的科学性，更没有将科学性作为中国立法的一个价值判断。2006年3月全国人大提出立法科学性的命题大概有

全国人大进行立法调研两个理由，第一个理由是自2000年《中华人民共和国立法法》颁布以后中国在立法的制度化和公开化等方面有明显提高，某些方面甚至达到了较高的法律理想，但是，就立法的科学性而言，中国的立法还存在一定的 差距，即是说，2006年的这一价值判断的提出是在对立法法施行以后中国立法状况的总结，通过这样的总结发现立法在科学性方面还有需要强化之处。第二个理由是，中国关于法律制定的价值追求越来越高，以前所追求的是立法的形式合理性，或者形式合理性的追求高于实质合理性，而通过《中华人民共和国立法法》施行以后六年来的总结经验，在达到了形式合理性以后，便必须向实质合理性这一最高目标要效益，并最终达到形式合理性与实质合理性的绝对理想状态。《十一五纲要》将立法民主性和立法科学性作为两个并列的标准予以确定。毫不客气地讲，中国立法在科学性方面还只是一个价值判断和追求的理想目标。换言之，就中国目前的立法而论，在科学立法的科学性方面还存在诸多阻滞因素，正如2006年《全国人民代表大会常务委员会报告》中所指出的：“代表议案和建议的办理质量有待提高，代表活动的组织工作有待改进。提高立法质量和增强监督实效还有大量工作要做，一些重要的法律亟待制定，一些现行的法律亟需修改，法规和司法解释备案审查工作需要加强。要高度重视这些问题，采取更加有效的措施，认真加以解决”。

科学立法 - 构成要件

第一，科学立法科学性的主体要件是立法权的专属性。立法一元主义和立法多元主义向来就是一个存在巨大争议的问题。所谓立法一元主义是指立法权的行使和立法所产出的法律形式上强调主体的单一性和形式的单一性。其要求在一个政治实体中造法主体的权力只能归属于“一”，而不能归属于“二”，如果归属于“二”或者“二”以上，这个政治实体就不是一个能够有效整合的统一的实体，而是一个不符合政治实体标准的分散结构。

公民个人可提立法建议在一个政治实体中行使立法权的机关应当具有唯一性。所谓多元主义是指在立法权的行使和法律形式中，立法权应当在 不同机构中进行分配，而法律形式也不仅仅以单一机构制定的单一法律文件为唯一形式。多元主义有诸多变种，一些多元主义可以用相对多元主义的概念进行称谓，相对多元主义虽然强调法律形式的多元性，但其将诸种法统一于国家政权体系之内，即除了立法机关有权制定法律之外，其他机关如行政机关、司法机关亦有一定的立法权。另一些多元主义则可以用绝对多元主义进行称谓，绝对多元主义比相对多元主义走得更远，其认为在现代社会中，除了国家立法机关有权制定法律外，其他国家机关亦能制定适合于本机关职权行使的规则。除了这些机关都可以制定有关法律规则外，非国家机关亦有制定行为规则的权力，科学立法科学性的立法主体要件中应当强调立法权的专属性。所谓立法权的专属性是指立法权是一种统一的国家权力，应当归属于一个统一的、一体化的国家机构之下，其他机关即使有制定某些规则的权力，但不能认为其具有立法权。当然，这里是就实在法而论之的，“每项实在法都由一位主权者或一个由人们组成的享有主权的机构制定，并且是为一个独立的政治社会中某一成员或许多成员而制定。在此，独立政治社会中制定法律的个人或机构享有最高权力；换句话说，它由君主或主权者制定，为他们所支配的国家中的某人或某些人而制定”。

第二，科学立法科学性的主观要件是立法过程的有准备性。主观要件和主体要件是分不开的，进一步讲，主观要件受制于主体要件，因为没有确定的主体要件就无从进一步分析主观要件。当分析某一行为的主体要件时是就特定主体的主观要件而言的，离开了特定主体对主观要件进行分析便使主观要件失去了根本。同时，作为法律上的构成要件，每一个能够成为构成要件的东西都是可以单独进行分析的，每一个构成要件都有独立于其他要件的价值。科学立法科学性的主观要件是立法过程的有准备性。立法过程是由诸多环节构成的，首先包括立法权的启动问题，立法权作为国家权力的一种与其他国家权力一样处在不断的运行之中，每一次的运行都存在一个启动的基本环节，立法过程的有准备性首先要求立法权的启动是在一定的法律动议基础上形成的。其次包括立法权的运行问题，不可将一部法律案由确定到最终成为法律视为是立法权的运行，运行中的有准备性包括对法律案的论证。综合分析各不同的行为过程。立法过程的有准备性作为科学立法的构成要件是十分重要的，立法过程的有准备性具有非常高的法理价值，正因为如此，在科学立法中它基本上成为各国法律公认的一个主观要件。

第三，科学立法科学性的客体要件是立法事态的法调整性。在法律理论中，关于客体的概念似乎并没有一个定论，有的认为客体是法律所涉及的关系形式。不管主体的认识在法理学中如何不统一，但人们在分析法律行为的构成要件时一般都离不开使用客体这一工具。如行政法学界在分析行政违法的构成要件时都将客体作为基本要件之一。尤其在法律适用中人们都提醒法律适用者必须对立法行为的客体予以充分注意。立法作为一种国家行为其亦离不开一定的客体。不过，在立法概念中客体的分析似乎更为复杂一些。一方面，立法中的客体必须与立法行为本身联系起来，必须从立法行为的理论中诠释客体的构成。另一方面，立法中的客体是一种范畴相对较大的事物，而不像一般行政法关系中单一的物、单一的行为、单一的精神财富。还必须注意立法中的客体是一种关系形式，即是立法者制定的法律规范与该规制事态之间的关系形式，上列这三个基本方面表明立法客体 既是一个重要的分析工具，又是一个相对难以把握的概念。但不能否认的是立法行为的分析若离开客体概念就会陷入道不清、说不明的怪圈之中。从上列论点出发，科学立法科学性的客体要件便是立法事态中的法调整性。
　　
第四，科学立法科学性的客观要件是立法行为的程序性。立法权是通过立法行为来完成的，即是说立法行为是立法分析中一个不可缺少的概念。但在中国的法学理论中，行政行为和司法行为的概念理论是相对成熟的，而立法行为的概念似乎还没有成为法学分析中的一个基本手段，笔者注意到《中华人民共和国立法法》也没有使用立法行为这一概念，只是口语化地使用了“立法活动”这一术语。立法活动还不能与立法行为这一概念同日而语。在法学理论中，对法律构成要件的分析都少不了客观要件，而客观要件的第一要素或者基本要素便是行为。因此，立法构成要件中其客观要件便是立法行为。立法是一个动态的行为过程，这个动态的行为过程便是立法的客观要件。科学立法科学性之构成要件中，其客观要件应当是立法行为的程序性。宪法的制定从广义讲亦是一个立法问题，可见立法过程的程序性具有非常重要的价值，它不单单是一个操作问题而是使立法能够体现正义的一个价值判断问题。立法行为的程序性在中国法律文件中得到了充分的体现，其中诸多规定非常符合现代程序规则的基本理念。例如第21条规定：“法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，做出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定”。

科学立法 - 阻滞因素

认真开展立法工作第一，立法概念对立法科学性的阻滞。立法的概念并不是一个纯粹的学理问题，而应当是一个法律制度问题，就是说在一国的宪法和相关法律中应当对立法下一个定义，不论学理上如何阐释立法，法律上的定义对于一国立法权和立法过程而言是十分必要的。综观发达国家的宪法和法律制度一般都有立法的定义，在这些国家的法律制度中关于立法的定义一般有下列方式，一是在法律条文中直接对立法作出界定，例如，《南非共和国宪法》第59—65条就有此规定。二是通过限定立法机构的方式界定立法的概念，例如《各国法律制度概况》一书在评价塞浦路斯法律制度时指出：“共和国立法权由众议院行使，众议院由50名议员组成，其中35名系由希腊族选出的希腊人担 任，15名系由土耳其族社区选出的土耳其人担任。它就一切事项行使权力，但《宪法》明文规定某些民族社区事务的立法权由民族院行使者，则不在此列。”通过对立法机构及其权力的限定基本上界定了立法的概念。中国宪法和相关法律制度没有明确界定立法，《中华人民共和国立法法》也没有立法的专门定义，仅在第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”这一规定实质上泛化了立法在学理上的定义。从该法的规定看，将国务院制定行政法规的行为、国务院部委制定规章的行为、地方较大的市的政府制定规章的行为等都视为是立法，这从《中华人民共和国立法法》的名称可以看出，这里存在非常严重的悖论，因为在一般情况下立法权具有专属性，它与行政权必须予以有效的区分，而依《立法法》的规定，相当一部分抽象行政行为已经不是行政行为，而是立法行为。立法概念上的模糊性是导致立法过程非科学性的一个重要原因。诚然，政府规章等具有规范公民权利义务的功能，但是，制定规章无论如何都不应当归入立法概念之下，无论从实质的角度还是从哲理的角度这样的归类都是错误的。
　　
第二，立法体制对立法科学性的阻滞。立法体制与立法效果有非常密切的关系，中国的立法体制与立法科学性的关系究竟如何呢？一方面，应当看到，《中华人民共和国宪法》确立了中国基本的立法体制，而2000年的《立法法》则进一步将立法体制的有关内容予以细化，基本上使中国建立起了以全国人民代表大会及其常务委员会为龙头的立法体制，结构上也基本上达到了合理化。另一方面，还应看到中国立法体制在诸多方面还是立法科学性的阻滞因素。立法体制除了存在机构设置以及机构之间的关联性之外，最主要的是有关权力分配的软件，“国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。”即是说，立法权的分配是立法体制中最具有实质意义的部分。中国虽然设计了立法体制，但在这个体制中最要紧的立法权分配却存在一些缺陷，例 如，全国人大及其常务委员会与国务院立法权的分配并不十分明确，《立法法》第56条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”此条是对国务院制定行政法规权力的确认，但这个条文中的诸多概念都不甚明确，何为“执行法律”、何为“行政管理职权”、何为“条件成熟”等，在这些概念不明确的情况下，国务院和全国人大及其常务委员会有关立法权的分配亦必然不清楚。还如，地方性法规和地方政府规章之间的界限亦不明确，便导致在地方立法中地方人大与地方政府立法权分配得不清楚，而这些问题归根到底会回归到体制问题中去，这是阻滞立法科学性的第二个因素。

第三，立法运作对立法科学性的阻滞。依人们通常的理解，立法体制设计以后，立法就会按照体制所要求的状态和逻辑运行。但是，不幸得很，立法的运作常常是地方立法体制之外的。一些非体制的因素对立法的运作有重大的影响，上面讲到的有关残疾人乘坐公交车的立法就有两种完全相反的主张，关于环境问题的立法也是一样的。看来立法受外在因素的制约和影响是一个普遍性的问题。然而，中国立法运作中外在因素的影响更加突出一些。中国长期以来在法律规范的制定中受政策的强烈影响，政策对中国立法的影响是有历史原因的，中国是在推翻旧政权以后建立的，建国后废除了旧政权的六法全书，将这些旧法统废除以后，实质上在社会生活的调控中法律基本上是一个空白。解放初期诸多社会关系的设定要么依靠政策、要么依靠军事委员会制定的具有军事化管理的规则。这样的社会关系调控方式对后来立法运作的影响非常之大，以致于在制定一些重要的法律规范时先必须从政策的角度进行论证并以政策作为立法思路。立法调控社会事态的方式与政策调控社会事态的方式是截然不同的，如果说立法所要求的是一种长效机制的话，那么，政策所要求的则是相对短期的行为。目前中国立法运作仍然存在这样的状况，即当某一问题受到政策的关注时它便有可能上升为法律。当某一问题本该得到法律规范的调整，但由于尚未引起政策的关注，那么，相应的法律规范便难以及时制定出来。立法运作还包括立法的具体操作过程，自《立法法》问世以来，中国相继制定了一系列调整立法行为的法律和法规，其基本上使立法运作有了可以遵循的规则，但这同样不能彻底纠正立法过程中的利益角逐。而利益角逐并不是科学立法的最高内涵。因此，中国立法运作同样是科学立法的一个阻滞因素。

第四，立法解释机制对立法科学性的阻滞。法律解释是立法的组成部分，这是一个没有争议的问题。法律解释的原因是多方面的，例如，法律条文的内容需要在执行中重新确定，故而导致的解释；法律冲突使某些事件无法调整，究竟需要选择哪一个法律规范或条文，故而导致的解释。这两种需要解释的情况在中国法律文件中已经作了规定，例如，《中华人民共和国立法法》第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”第85条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特殊规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决”。然而，中国法律没有规定法律在适用中需要进行推理的解释问题，但这个问题是法律解释不能回避的，法律推理中的解释直接关系到法律条文与事的结合问题，从这个意义上讲，这个范畴的解释是最能体现立法科学性本质的。由于中国关于此一范畴的法律解释没有在立法文件中规定，这便成为立法科学性的阻滞因素之一。另外，中国法律解释在法治实践中权力过分分散也是一个突出问题。众所周知，中国的法律解释包括立法解释、行政解释、司法解释等。立法解释是无可非议的，但是，行政解释和司法解释却是一个必须引起关注的问题，因为，行政解释和司法解释若没有严格的条件限制，必然使行政权和司法权在一定范围内与立法权的界限没有理清，最终使立法的科学性大打折扣。中国地方立法中，有关法律规范的

立法听证会解释则更加混乱，诸多地方规定，某个地方立法文件中的执行机关同时是这个规范的解释机关，例如，湖北省人大常委会制定的《公路管理条例》明文规定，该条例实施中的问题由湖北省公路管理机关负责解释。法律解释是立法的有机组成部分，解释机制的不合理必然会使原本科学的立法变为科学立法的阻滞因素。
　　
第五，立法环境对立法科学性的阻滞。法律规范必须与两个方面的东西保持和谐，而这两个方面的东西也就成了立法环境。这两个范畴的东西是：首先，法律与自然物有关，“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，一切存在物都有它们的法。上帝有他的法；物质世界有它的法；高于人类的‘智灵们’有他们的法；兽类有它们的法；人类有他们的法。有人说，人们所看见的世界上的一切东西都是一种盲目的命运所产生出来的，这是极端荒谬的说法。因为如果说一个盲目的命运竟能产生‘智能的存在物’，还有比这更荒谬的么？由此可见，是有一个根本理性存在着的，法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系。”孟德斯鸠所讲的是法或者一个部门法赖以存在的客观事物，这是任何法律规范在制定时都首先面临的环境。其次，法律与人有关，“人，作为一个物理的存在物来说，尽他们的责任。”上面所指出法律中的客体是一种事实或关系，而作为关系其是通过人与人之间的交往形式得到体现的。这样，人也和自然物一样成为法律的环境之一。任何法律规范在制定时都离不开上列两个环境。然而，这些环境都是一个不定数的东西，自然物虽具有相对的稳定性，但亦处在变化之中。而人的因素更是一个不确定因素，其中民族的、文化的、地理的都是人这一立法中环境要素的可变环节，正如萨维尼所概括的：“在人类信史展开的最为远古的时代，可以看出，法律已然秉有自身确定的特性，其为一定民族所特有，如同其语言、行为方式和基本的社会组织体制。不仅如此，凡此现象并非各自孤立存在，它们实际乃为一个独特的民族所特有的根本不可分割的禀赋和取向，而向人们展现出一幅特立独行的景貌。将其联结一体的，乃是排除了一切偶然与任意其所由来的意图的这个民族的共同信念，对其内在必然性的共同意识。”上列两种方面的环境因素即是一个常数，也存在一个立法者认识的问题，若立法者能够将上列环境因素认识清楚，那么，依这样的认识制定的法律规范就是科学的，反之，若立法者没有将上列环境因素予以准确概括，那么，这个环境因素就成为科学立法的阻滞因素。遗憾的是人们对于这些因素的认识永远是难以达到彼岸的。

科学立法 - 实现路径

第一，法律形式的相对吸纳化。法律形式是立法面临的首要问题，所谓法律形式是指一国法律的渊源以及这个渊源所能够包容的法律规范形态。对人类社会法律进程有较大影响的有两个法系，即经常提到的大陆法系和英美法系。这两个法系的区别在诸多方面都有所表现，最大的区别在法律形式方面。大陆法系以成文法的形式为主，而英美法系则以不成文法形式为主，二者在法律形式上的这种区别使两大法系各自具备了相对的质的规定性。然

地方立法关注民生而，随着人类法治技术的不断提高，两大法系的法律形式亦在相互感染和交叉。正如梅利曼所分析的：“立法机关制定的法律和司法机关作出的判例之间的区别，往往将人们引入歧途。 美国一个典型的州所具有的生效法规起码不少于一个典型的欧洲或拉丁美洲国家。如同大陆法系国家一样，法规在美国同样具有法律效力，差别仅在于它有赖于法官根据立法精神加以解释和适用。而且，美国的成文法规的权威高于司法判例，并可取代相抵触的司法判例（宪法性问题除外），但反之则不能。所以，法规数量的多少以及权威的大小，不是区分大陆法系和普通法系的有效标准。有无法典存在，也不是区分两大法系的依据。加利福尼亚州所有的法典比任何一个大陆法系国家还多，但它并不属于大陆法系。大陆法系的绝大多数国家固然有法典，但是在多数普通法系国家中，系统化的法典也充斥于各个法律部门。从外表上看，这些法典与欧洲或拉丁美洲国家的法典无异。另一方面，就大陆法系国家本身来说，也不一定都有法典。匈牙利和希腊早在民法典颁布前就属于大陆法系，但匈牙利直到成为社会主义国家以后才有了民法典，希腊首次颁布民法典则是第二次世界大战以后的事情。因此，法典形式并不能成为清楚地分辩大陆法系与普通法系的标志。”这只是对两大法系相互交织这一客观事实的描述。中国虽然没有明确指出属于大陆法系，但是，在中国的立法传统中都深深刻画着大陆法系的印痕。基本上不承认非正式法律渊源之外的行为规则是法律的渊源。这种将法律形式绝对化的状况是不利于立法科学性的。有学者就认为法律的形式经过了习惯法、成文法、公理等不同的发展阶段，而当代社会的法律形式则应当是所有能够正当调整人类社会关系并能被吸收到法律中来的所有行为规范的大融合。具体地讲，要实现科学立法就必须使法律形式能够相互吸纳。当然，法律形式的相互吸纳除了上述涵义外还包括其他方面。例如，调整公权利的法律典则与调整私权利的法律典则的吸纳，在此方面已经引起了人们的关注；例如，有关契约的规则技术被运用于行政法规则之中就是例证。法律之间的相互吸纳若从法哲学的角度分析则是法律调整社会关系的一个革命性变化。

第二，立法逻辑的自下而上化。立法的逻辑有自上而下和自下而上两个进路。也许，在一国的立法中两个进路是相互交织运行的，但是，一方面，这两种立法逻辑的命题是成立的，即从理论上对这两种立法逻辑作出概括并不是没有根据的。另一方面，一个国家在立法中总会从这两个立法逻辑中选择其中之一。在正常情况下，两种立法逻辑的存在并不是一个偶然的没有相应背景的孤立的产物，而是有着非常深刻的社会背景和哲学依据，“当教育尚未普及，知识惟偏于上层阶级之时，知文字者惟有贵绅，故其结果以难解之文章语句为高尚而尊之，以通俗平易之文章语句为浅近而贱之。专制时代之立法者，固无论矣，即至立宪时代之后，亦往往袭其遗风，凡诏敕，法令及其他公文，皆用古奥难解之辞以保持法令之威严。且事实上，人民又常尊敬能知其所不知之人，故对于用艰深文字发布之命令，常怀畏敬之念。有时立法者欲夸示其学识，而故意用古奥文字以草法令者，亦复不少。”可见，不同的文化背景会导致不同的立法逻辑。在文化尚不发达的情况下，选择的应当是自上而下的立法逻辑，而在文化较为发达的情况下则应当选择自下而上的立法逻辑。当然，最为主要的是政权体制的特性，在政权体制相对集中化的政治格局之下，选择的是自上而下的立法逻辑，而当政权相对民主的情况下则选择自下而上的立法逻辑。中国由于在国家结构形式上实行单一制，在中央和地方的分权上实行集中统一的权力行使制度，因此，中国立法逻辑长期以来应当说是以自上而下为主。中国重大的立法决策来自于国家政权体系之内，甚至于来自于国家政权体系中的相对高层。法律案的形成是由各个管理部门以法案的形式提出的，而社会公众的提案则相 对较少。法律文件的形成也基本上在政治体系之内，例如《行政法规制定程序条例》第7条规定：“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。”第8条规定：“国务院法制机构应当根据国家总体工作部署对部门报送的行政法规立项申请汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求：（一）适应改革、发展、稳定的需要；（二）有关的改革实践经验基本成熟；（三）所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。”科学立法科学性的实现路径之一便是选择自下而上的立法逻辑，就是说立法决策、立法案的形成首先从下层开始，最后再予以集中，这其中的道理是毋须再作论证的。

第三，立法视野的全球化。法律的本土化与全球化是中国在加入WTO之际引申出来的一个法律哲学问题，与其说它是一个法律问题还不如说它是一个法律制度中的价值选择问题，因为接受上列两个不同的命题对一国立法的进路乃至于法律规范体系的实效会产生根本性影响。即是说，若接受了法律本土化的命题，那么，在立法中将以历史传统、民族文化等为根本点。反之，若接受了法律全球化的命题，那么，在立法中将以人类社会的先进文化和先进的法律调控理念为根本点。关于法律本土化与全球化的争论至今还没有结束。也许，最为妥当地是将上列两个方面予以折中，使两个命题有同等重要的价值。但是，就中国的立法状况而论，应当接受法律全球化的命题，之所以这样说是因为中国的立法长期以来以本土化为根本，诸多立法完全是由本土元素决定的，其中的一些本土特性已经与世界法治发展的主流不太合拍，例如，中国行政法治中的劳动教养制度就曾遭到诸多质疑。针对中国本土化程度较高而全球化程度较低的现实，中国立法的视野应当全球化。一方面，人类文明一般有一些普遍的评价标准，而这样的标准是在长期历史进程中经过检验以后形成的。中国人大常委会中就有诸多技术性较强的立法委员会。立法视野的全球化在中国加入WTO以后显得十分重要，中国在《中国入世议定书》中就有这样的承诺：“中国地方当局在不透明的、随意的和岐视的基础上实施许多非关税措施。那些工作组成员要求中国承诺确保非关税措施只能由中央政府施行，或在中央政府明确的授权下由地方政府施行；不能执行或实施未经中央政府授权的行动。中国代表澄清道，只有中央政府才能颁布有关非关税措施的规定；这些措施只能由中央政府——或在中央政府授权下由地方政府——执行或实施。他还进一步指出，地方政府无权制订非关税措施。工作组注意到了这些承诺。”立法视野的全球化既表现在立法的整体格局上，也表现在一些具体的行为规则制定上。技术层面上讲，立法视野的全球化也是降低立法成本的重要途径。

第四，立法案形成的专业化。所谓立法的专业化是指立法是一门科学，应当由懂得这门科学的人进行，当这些人在进行立法活动时其受制于该法律所依据的专业事项。有学者认为，在现代法律规范的构成中，技术规则占的比重越来越大。一些行为规则起初是纯粹的技术规则，仅仅在技术层面上起作用。但是，后来这种规则的普遍化便由技术规则转变成了法律规则。用一个非常简单的事例就可以说明这一问题，例如，普通公路由于所包含的技术成分很少，其行车规则亦相对简单，但是，高速公路则不同了，由于高速公路本身包含着非常高的技术要素，因此，行车规则也就比普通公路复杂了许多倍。而这些规则并不是由公路的管理者首先设计的，只有高速公路的设计者才知道在高速公路上行使应遵行哪些规则。有学者甚至认为，法律并不是由政府创立的而是由科学家创立的，这一论断至少有部分的正确性。庞德认为：“只要通过理性的努力，法学家们便能塑造出一部作为最高立法智慧而由法官机械地运用的完美无缺的法典。在这种思想的影响下，人们往往蔑视历史和传统的法律材料。在他们看来，所有的要求都可由理性独立完成，似乎过去从未有过立法。唯一需要做的就是调动起国内最有力的理性，通过运用这一理性获取一部完美的法典，并使那些具有较弱理性的人臣服于法典的内容。”而就目前中国调整立法行为的法律文件讲，还没有明确提出立法专业化的概念，而这恰恰是科学立法科学性实现的不可缺少的路径之一。

第五，立法效果的社会反馈化。法律必须寓于民众之中。穗积陈重则从另一个侧面探讨了法律的民众性，即法律是民众文化的体现，即是说，一国的法律从社会文化之中产 生，又要回归于民众文化之中。一些发达国家为了使立法过程与民众保持最大限度的和谐，创立了复决权制度，该制度在不同的国家有不同的操作方式，但是，其根本点都在于使法律的产生和形成以至于生效都置于社会之中。具体地讲，一国法律在形成时是否完全由民众决定，是否通过全民公决的立法为之是一个可以作出选择的问题，即既可以通过全民公决为之，又可以不通过全民公决为之。但是，一旦法律形成以后其就必须通过公决权使它进入社会，可由全社会决定该法案是否通过。更为重要的是一旦一个法律制定出来其也必须通过社会反馈机制证明它的有效性与合理性。中国目前的立法社会化所强调的是法案形成过程中的社会化，《行政法规制定程序条例》第13条规定：“起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由。”这样的社会化固然是非常重要的，立法以后社会效果的社会反馈似乎更加重要一些。法律规法律规范与其他任何事物一样有一个实践——认识——再实践——再认识的不断完善的过程，只有通过这样的过程才能实现其科学化，只有立法决策的社会反馈化能够实现这一理想。