刘兰芳评书杨家将后传:26省市区公安厅（局）长进班子（下）

26省市区公安厅（局）长进班子（下）

杂谈

南都记者 陈宝成 实习生 张志婧 北京报道

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（小标题）政法委书记兼任公安厅（局）长最受争议

    在上述多种模式中，政法委书记兼任公安厅（局）长这一模式最受争议。

    从立法层面而言，根据地方政府组织法，公安（厅）局与财政、民政、税务、教育等职能部门并列、同属地方政府辖制。因此，公安厅（局）长不由党委常委或政府副职兼任，更加符合宪法和组织法的一般精神和要求。

    依据对待公权力“法无授权即禁止”的法理原则，党委常委与政法委书记均是党内职务，拥有党内职务的公民出任行政机关负责人，并无明确的宪法或法律依据；政府领导兼任所辖部门负责人，同样找不到明确的宪法或法律依据。

根据我国宪法和法律规定，公检法机关“办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。但在实践中，在政法委书记兼任公安厅（局）长的情况下，三家权力关系容易向公安倾斜，不仅为圈内人共识，也引起了“圈外人”的关注，其中不乏重量级人物。

2010年全国人大会议期间，全国人大常委、原中国人民银行副行长吴晓灵就曾指出：“被监督者是监督者的领导，这种扭曲的关系影响司法公正，政法委书记就不能身兼公安局长”，“我们的政法委书记往往都身兼公安局局长，公安局本来是检察院的监督对象，但被监督者是监督者的领导，这个体制特别不顺。”

吴晓灵表示，她曾经听到基层的法院和检察院的同志感叹工作很为难。“比如，领导开会决定了一个事。那这个领导包不包括政法委书记呢？如果包括，就得服从他的领导。但如果这个事情做得不对，从业务上来说，检察院和法院都可以对公安局做出的不当行为提出不同的意见。”

业界专家指出了问题的本质。陈春龙认为，这种模式反映出党权和司法权配置的体制问题，本质在于“是党管司法，还是党直接行使司法权”。他提出处理党的权力与国家权力的关系：“应回归到党务、政务和法务‘各归其位，各司其职’。”

    近年来，随着佘祥林、赵作海等冤案曝光，关于政法委“协调案件”、政法委书记兼任公安厅（局）长的争议不绝。

    据《中国青年报》报道，佘祥林案件的处理结果是“经过市、县两级政法委组织有关办案单位、办案人员协调，并有明确处理意见后”，由两级法院作出的判决。  

据《南方周末》报道，赵作海被刑拘后，公检法机关均共同认定该案“不具备审查起诉的条件”；后在清理超期羁押中，商丘市委政法委等集体研究决定“案件具备了起诉的条件”。

一个现象耐人寻味：据南都记者了解，佘祥林案所在的湖北省荆门市和京山县，现任两级党委政法委书记均兼任公安局长；赵作海案所在的河南省商丘市和柘城县，现任两级党委政法委书记均不兼任公安局长。

政法委协调案件备受争议，但具体如何运作，却鲜有报道。据陈春龙介绍，案件协调由政法委主导，公检法三家负责人与会，就某些久拖不决或有较大社会影响的案件交流看法，商量对策，并最终形成决定。各方一般会着眼于维护社会稳定、实现案结事了，不能久拖不决甚至引发不断上访。

最近几年被媒体曝光的多起冤错案件显示，被人诟病的政法委协调案件，多集中于县和地区一级。而据南都记者不完全统计，各级公安厅（局）长“进班子”比例，在省级约84%，在较大的市一级约86%，在县一级有的地方则高达100%。

对此，毛立新认为“是由案件的管辖权所决定的，多数一审案件在基层，重大案件的一审和其他案件的二审在地区。所以越是基层，公安厅（局）长‘进班子’比重越高。而中央政法委所协调的一般是跨省区案件，因此数量相对较少，主要还是承担宏观职能。”

毛立新的说法得到了陈春龙的认同。陈春龙认为，对各级政法委协调案件的作用要一分为二地看。作为佘祥林的同乡，陈春龙对该案进行了反复研究，并曾与佘面谈。他以此案为例向南都记者说：

“政法委协调案件并不能和有意制造冤假错案划等号，他们也想保一方平安，也怕承担办错案子的责任。它不负责具体办案，但又需要在特定时候做出决定，因此也有苦衷。”

他认为，政法委书记兼任公安厅（局）长，一旦协调案件，多意味着党直接行使司法权；这样做的出发点或许是好的，但结果却往往把事情办坏：“政法委协调的多是重大疑难案件，证据极其复杂，政法委难以一一过目，这种情况下由政法委做出决定，它也没有办法保证肯定正确，有点勉为其难。”

公安厅局长由政法委书记兼任的情况下，法检两家的意见在案件协调会上如何能保证被表达充分？

前述警界人士分析认为，在协调案件时，往往很难辨清楚，此时公安局长究竟是以党委常委、政法委书记身份还是单纯以公安局长身份参与：“此时公检法三家与其说是相互配合、相互制约，还不如说是相互配合更为适当，在同属一个实际上的直接上司的领导下，很难说相互制约监督。”

不过陈春龙指出，现实中如果公安厅局长由政法委书记兼任，在召开案件协调会时，一般会由公安厅（局）的常务副职代表公安部门与会，在协调会上政法委书记一般不会就案件表态，因为他的意见可能对法检起重要作用；法检两家意见的表达比较充分：法院说法院的，检察院说检察院的。

陈春龙说，一旦政法委书记归纳总结各方意见并拍板决定之后，在党内领导体制中，法检两家不得不尊重执行。

什么样的案件会进入政法委的协调范畴？陈春龙说，一般是重大疑难案件、影响社会稳定的敏感案件。

陈春龙认为，这种模式尽管在理论上不利于全面贯彻刑事诉讼法的规定，在实践中也难免出现问题，但仍然有其存在的合理性：

“在党务官员也属于公务员的现实下，这种模式有利于精简公务员编制；另外在现实中，法院判决后如当事人不服引发涉法涉诉信访，矛盾往往转向各级党委；作为各级党委职能部门的政法委，很多时候还真起作用，有利于维护稳定、化解社会矛盾。”

    不过南都记者发现，政法委“协调案件”，虽于法无据，但却有章可循。

    1995年9月19日，中央政法委《关于加强各级党委政法委员会工作的通知》明确，各级党委政法委的定位是“党领导政法工作的职能部门”，应当承担起“从宏观上统一组织领导政法工作”的责任，并明确了“大力支持和严格监督政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门在依法相互制约的同时密切配合，督促、推动大案要案的查处工作，研究、协调有争议的重大、疑难案件”的职责任务。

    “佘祥林案、赵作海案就是当地政法委协调决定的，这种沉痛教训应当认真汲取，从制度改革上防止重蹈覆辙。”中国法学会原诉讼法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授陈光中曾表示：“政法委协调案件，有时可能有利于服务大局，但也要警惕借协调案件之名直接干预案件，产生或加强地方保护主义。”

因此他曾建议：“地方政法委对具体的案件，尽量不要协调；除非是全国性、重大疑难、社会影响大的案件，可以由中央政法委协调。”

    “公安厅（局）长由同级政法委书记兼任的体制不合理，是我们共产党内司法体制改革必须解决的问题”。陈光中认为，政法委书记则负有协调公检法三家的职责；一旦公安厅 （局）长由同级政法委书记兼任，则政法委书记很难站在中立的立场上去协调。

陈光中强调：“政法委书记兼任公安厅（局）长的情况非改不可，无论早改、迟改，都必须要改。”  

与此同时，公检法三家在政法委内部的权力关系，还有另外一种模式值得关注。

据南都记者统计，在31个省、直辖市和自治区中，黑龙江、天津、湖南、海南四省、直辖市高院院长、检察院检察长均担任所在省市的政法委副书记。

其中黑龙江、天津两省市政法委书记由专人担任，公检法一把手分任政法委副书记；与此类似的还有海南省，稍有不同是公安厅长同时担任省长助理。

而在湖南，卸任公安厅长之前，李江是以省委政法委书记身份兼任该职。

这种政法委书记由专人担任、公检法三家一把手分任政法委副书记的模式，是否更有助于推动实现符合刑事诉讼规律的公检法三家关系？

毛立新认为，天津和黑龙江模式，平衡了公检法三家的人事安排，反映了我国刑事司法的特点，便于共产党对司法机关的领导：作为政法委的主要成员、骨干力量，公检法三家在这一模式下实现了“平起平坐”。

而陈春龙则认为，推动符合法治发展规律的公检法三家关系，最根本的是回到十三大报告上来，推行政治体制改革，实现党政分开、党要管党、政要管政，同时在司法界落实宪法和法律关于法院和检察院在整个国家体制中地位的规定。

全国省级公安厅（局）长“进班子”情况一览

地区

公安厅（局）长

“进班子”情况

北京

傅政华

市委常委

上海

张学兵

副市长

重庆

王立军

副市长

安徽

徐立全

省委常委、省委政法委书记

河北

张越

省委常委、省委政法委书记

河南

秦玉海

副省长

甘肃

罗笑虎

省委常委、省委政法委书记

宁夏

苏德良

自治区党委常委、党委政法委书记

辽宁

薛恒

副省长

黑龙江

孙永波

副省长

浙江

王辉忠

省委常委、省委政法委书记

江西

舒晓琴

省委常委、省委政法委书记

湖北

吴永文

省委常委、省委政法委书记

青海

何挺

副省长

西藏

李昭

自治区政府副主席

内蒙古

赵黎平

自治区政府副主席

广东

梁伟发

省委常委、省委政法委书记

广西

梁胜利

自治区政府副主席

云南

孟苏铁

省委常委、省委政法委书记

贵州

崔亚东

省委常委、省委政法委书记

吉林

李申学

省政协副主席

山东

吴鹏飞

省长助理

海南

贾东军

省长助理

江苏

孙文德

省政府党组成员

陕西

王锐

省政府党组成员

福建

牛纪刚

省政府党组成员