中国农村土地纠纷的若干问题探究

　　【内容摘要】在当代中国，农村土地正进行着一场潜移默化的革命。与此同时，宅基地使用权、农村土地承包纠纷、土地征用等问题所引发的与土地有关的纠纷日益突显，且不断增长。而我国关于土地问题的研究，尚处于起步阶段，还有许多理论和实践的问题有待与进一步的思考和完善。目前，随着物权法的确立，土地制度越来越引起关注，本文将从三个方面对中国农村土地现状所存在的问题做一些简单地分析和总结，希冀以此为中国农村土地法律制度的完善提供一些新的思路。

　　【关键词】 宅基地使用权　土地承包纠纷　土地征用

　　一、引言

　　“中国的问题，大多出于农村，农村乱则天下乱，农村治则天下治。”我国是一个农业大国，13亿华夏儿女，9亿在农村，构建社会主义和谐社会，重点在农村，难点在农村。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，就是要构建和谐的农村，从而实现整个社会的和谐。[1]土地是人类赖以生存的重要资源，是一切生产和生活的源泉。建国以来，农村土地经历了从土地改革到人民公社化运动再到联产承包责任制三个阶段。我们一直在探索着符合中国国情的土地法律制度，这其中有成功也有失败。在经济快速发展的今天 ， 被中国农民视为命根子的土地正进行着一场潜移默化的革命。因土地所引发的纠纷大量涌现，已经成为一个不容忽视的新问题。

　　二、宅基地使用权纠纷

　　农村建设用地是农村土地的重要组成部分，是农民建造住宅的重要的物质保障，也是农村发展非农业经济以及兴办乡村公共设施和兴办公益事业的物质要素。其中，与农民自身利益联系最为密切的当属宅基地，无怪乎人们将计生、提留和宅基地看作是农村工作的三台戏。目前，城郊农村的规划正在或者已经纳入城市的规划之中，城乡之间的差距在日益的缩小已经是一个不争的事实，农村村庄的规划和房屋的建设正经历一场潜移默化的革命，与此同时，也随之引发了大量的宅基地纠纷，危害了社会主义和谐社会的构建。

　　依照我国法律的规定，村民宅基地使用权申请取得，必须经过合法的批准手续。一般需向村民委员会提出申请，报乡镇人民政府审核，由区县人民政府批准。但是，现在农村基本上是按照村里的土政策。一般村民只是向村里口头说一下，然后再缴钱，下来就是等通知了。至于最后能否批下来，那就不一定了。

　　村里发生的宅基地纠纷主要是因为村干部本身的问题。村里的干部往往在上任之前要花费大量的钱财，所以一上任，就只顾一己之利，只管收取村民上缴的宅基地使用费，对于是否符合条件却不做调查，谁缴钱多谁先得地，有时在同一宅基地上答复多人多次，有的干部利用手中的权力想方设法给自己的亲戚朋友留条件好的宅基地，于是多建乱建成风，造成了邻里之间的矛盾，有时甚至两家为此少不了一场恶斗。

　　另外，对于农村村民未经批准或采取欺诈手段骗取批准，非法占地建住宅的，依照法律可以由县级以上的人民政府土地行政主管部门责令退还，限期拆除新建房屋。但在现实中，一般能盖房的在事前都私下和村干部打好了招呼，即使土地管理部门来人查处，因为农民建房几乎都要花完手头上所有的积蓄，有的甚至还要向亲戚朋友们去借，辛辛苦苦建好的房子不可能让你说拆就拆，他们会跟你拼命。对此，有关行政主管部门往往睁一只眼闭一只眼，即使来检查了，只不过是走走过程罢了。因此，针对此类违法行为的查处力度很不到位。

　　由此我们可以看出：宅基地使用权依申请取得的在实践中不规范操作是引发多建房乱建房的现象的主要原因，由此也产生大量的矛盾。我国《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中，涉及占用农地的，依照该法第四十四条的规定办理审批手续。但是，一些村官个人素质不高，为了一己之利置法律规定于不顾，而且相关部门执法不严，敷衍了事，从而使得这些规定在一些地区并未得到真正的落实，导致大量纠纷不断地涌现。

　　三、土地承包经营权纠纷的成因及对策

　　随着农村承包经营范围的不断扩大，土地承包过程中所存在的问题也日趋突出，这制约了农村经济结构的正常调整，影响了农村经济的发展和农村的社会稳定。

　　造成这些纠纷的原因是多方面的：（１）有些乡镇政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，越权处理承包合同的现象时有发生，对经济林、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害农民的土地利益。（2）有的乡镇政府缺乏市场调研，也未因地制宜，主观地用行政命令强迫农民进行模式经营，或者改变土地用途，打击了农民的生产积极性。（3）部分村社干部存在素质问题，在具体工作中难以正确地执行国家的法律和政策，甚至有违反法律政策发包土地现象出现，很容易引发纠纷。（4）一些地方在本村妇女出嫁或者离婚后，该妇女并未取得新的土地承包权，原土地承包合同也未到期，即单方终止合同，收回其原来承包的土地，使该妇女因为出嫁或者离婚丧失了土地承包权。（5）农民承包方未按约履行合同造成纠纷，有的承包户以低价承包，又擅自以高价转包，从中坐收渔利；有的不遵守合同约定，故意拖欠承包费；有的承包户不主动交承包费，村委也不进行催收；有的村委班子更换，集体事务无人管理，造成承包户未能及时交纳承包费；有的承包户擅自改变土地用途，违反合同约定破坏土地和林业资源，损害集体的利益。（6）人多地少的现实问题难以得到平衡。大多数地方人均耕地原本就少，加之城镇化、工业化的快

　　速发展，基础建设需要征用大量土地，致使人地关系“雪上加霜”，再加上土地补偿或土地置换不到位，从而导致人地矛盾十分突出。

　　正如最高人民法院副院长黄松有所说：“依法保护农民的土地承包经营权，对促进农村经济的发展、维护农村社会稳定以及构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。” 那么，怎样才能从根本上有效解决农村土地承包纠纷呢？

　　（1）以完善规范二轮承包为旗帜，适时对农村土地进行调整规范，全面规范农村土地承包经营权。稳定和巩固的土地承包关系是保障农民权益、维护农村稳定的基础。二轮承包政策执行不到位，操作不规范，导致农村土地承包关系混乱错杂，是土地承包纠纷的根源。加之近年来人口、耕地数量都发生了变化，土地计量标准不够统一等，造成新的土地承包纠纷。因此，必须高举完善、规范二轮承包的大旗，下决心对混乱错杂的土地承包关系进行全面清查、理顺。为了从根本上解决土地纠纷，夯实农村经济发展的基石，维护农村稳定，保护农民利益。应正视农村土地承包现状，对各地二轮承包时没落实的问题重新排查摸底，分类处理，充分考虑二轮承包和农村人口、耕地数量变化情况，出台统一的政策，界定承包对象和土地，统一计量标准，核发新的《农村土地承包经营权证》，进一步明确土地承包经营权，建立规范的农村土地承包关系。这样既可以有效地解决现有的土地承包纠纷，也为今后土地承包纠纷的解决奠定坚实基础。

　　（2）多渠道、多途径转移农民，真正变“农民”为“市民”，缓解人地矛盾，减轻土地压力。出现土地承包纠纷的根本原因是人多地少。因此，解决土地承包纠纷的长远措施应着眼于减少农民，减轻农村土地的人口承载力，缓解土地压力。一是进一步引导、鼓励各地发展农村二、三产业，加快建设城镇步伐，建设就业门路广、人居条件好、吸纳能力强的襄阳城区，就近转移农民。二是大力发展打工经济，多渠道、多途径输出农民，远距离转移农民。三是积极向农业的深度开发、广度开发进军，发展劳动密集型农业，比如蔬菜、花卉等产业就地转移农民。四是探索“股田制”的做法，引导农民以土地入股形式，将承包权与经营权分离开，使外出务工经商的“农民”（已不是传统意义的种地养家农民）既可以获得打工收入，又可以获得承包权所带来的收益，双向受益，同时也可以提高土地适度规模经营、集约经营，一举多得。五是加快户籍改革步伐，让离地进镇、进城农民能够真正落根，变农民为城镇居民，不再倒灌回流，减轻土地压力。

　　（3）因势利导，引导、规范农村土地使用权依法、有序、合理、有偿流转，从源头上避免新的土地承包纠纷。随着农村富余劳动力的转移，农村经济的发展，土地流转将越来越普遍。但由于流转缺乏统一规范的操作程序，往往引发新的矛盾。应制定统一规范的土地流转政策和措施，鼓励农民在自愿、有偿、依法的前提下，采取转包、转让、互换、租赁、反租倒包等形式进行土地使用权流转，并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范，坚决制止和纠正违背农民意愿，强迫农民流转土地的做法，并防止出现因操作不规范而侵犯农民权益的现象发生。同时，要建立、健全土地承包合同和土地流转合同的立卷、归档制度，以备查用。

　　（4）切实加强对解决农村土地承包纠纷工作的领导，实行领导包保、分级负责、归口管理和责任追究制。各级要建立工作目标责任制，采取领导包镇、镇干部包村的办法，层层明确任务，落实责任，努力把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态。明确分级负责、属地管理责任制。农户与农户之间引发的纠纷主要由村组负责调处；农户与村组引发的纠纷，主要由镇出面协调；农户与镇及以上引发的纠纷，由县、乡两级政府共同调处。同时，信访、农经部门要通力协作，全力做好信访的接待和纠纷调处工作，消除对立情绪，解决实际问题。对于少数地方违背土地承包政策，群众多次上访，问题未能得到有效解决的，要派专班调查，属因违反法律、政策和处理不当引发的多次重复上访和恶性案件的，严肃追究包点领导和相关人员的责任，做到任务明确，责任到人。

　　（5）尊重群众首创精神，落实村民自治，加强基层基础工作，增强基层调解调处纠纷的能力。农民的问题农民自己最有发言权。农村土地属农民集体所有，村组按绝大多数农民的意愿，在国家法律许可的框架内，对耕地进行适当调整，属于村民自治的范畴。从实践来看，不少村组为调解土地承包纠纷而进行的探索虽然与政策不尽相符，但得到了绝大多数群众的拥护和支持，也取得了很好的效果。因此，应尊重群众的首创精神，将村民自治真正落到实处，鼓励基层村组在征得绝大多数群众同意和国家法律许可的情况下，自我调解调处土地承包纠纷。同时，应加强基层组织建设，增强村两委班子的凝聚力、战斗力，增强其自我调解调处纠纷的能力。

　　（6）建立健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。当前相当一部分农民仍把把土地当作养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其他就业渠道，仍然不愿放弃土地承包权。因此，应尽快建立健全农村医疗保障体系、农民最低生活保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，从而减少土地承包纠纷的发生。

　　四、土地征用纠纷

　　土地征用是调整私人所有权与财产社会利用矛盾的最强有力公法手段，是国家为公共需要或公共用途行使其最高土地所有权（终极所有权），强制取得私人土地并给予补偿，取消其所有权，另外支配使用的一种措施。在美国法制上称之为最高土地权，即指最高统治者在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目的的权力，故又称土地征用为征用权。[2]在我国实行的是土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家土地的所有权由国务院行使，集体土地农民不享有所有权，只享有土地使用权。这样以来，土地征用的对象便包括了国有土地和集体土地，本文主要是对集体土地被征用的问题作一些探讨。

　　我们不能否认，随着经济的高速发展，城市化进程的迅猛推进，城乡差距日益缩小。农村集体土地随之大量被征用，特别是紧靠中心城市的周边地区，最容易受到城市化“辐射效应”的影响，不可避免地造成了土地征用现象的日益增多。对于世代依赖土地为生的农民而言，一旦失去土地，他们的生存即面临着潜在的威胁。土地征用已经成为一个不容我们忽视的新问题。

　　1、有关土地征用的补偿范围和标准

　　《中华人民共和国土地管理法》对土地征用补偿的范围和标准作了明确的规定，征用土地的补偿费包括（1）土地补偿费；（2）安置补助费；（3）土地附着物及其青苗补偿费。其中，土地补偿费的标准为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍；征用土地的安置补助费标准，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地数，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍。被征用的土地上的附着物极其青苗的补偿标准，由省，自治区，直辖市规定。其中，安置补助费最高不得超过被征用土地前三年的平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。此外，征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关的规定缴纳新菜地开发基金。

　　尽管国家以法律的形式对土地征用补偿的标准和范围作了详细的规定，单就发放率一项而言，各个地方并没有严格去执行。绝大多数村民对于相关的法律法规不熟悉，对于有关土地征用的补偿范围和具体标准更是无从知晓。因此在建设社会主义新农村的同时，应当加强农村普法的力度，让每个村民了解有关的法律法规，监督政府依法行政。

　　2、不规范的土地征用程序

　　一定意义上讲，依法办事就是依程序办事。程序使法律获得生命，无程序即无法律。[3]现代社会仍需要权力维持法律的权威，同时又必须对权力加以严密控制以防止权力滥用，控权的正当手段之一就是使权力行使的公开化、高度的民众参与、高度的程序化，这就离不开法律程序。[4]法的程序不仅促进正义，安全，秩序等外在实体价值目标的实现，而且它本身就蕴涵着符合正义要求的内在优秀品质。是一种具有独立价值的实体。因此，正当的法的程序被看作是现代法的基石。现有的土地征用程序极不规范，缺乏透明度和群众的监督，即使这些不规范的程序，在实践中也没有得到最基本的实施和贯彻，而且难逃被扭曲的命运。

　　现有的土地征用程序的实施和贯彻普遍存在以下现象：

　　（1）被征用的土地长时间闲置浪费。十分珍惜，合理利用和切实保护耕地是我国土地管理法的基本原则，也是我国的基本国策。但地方政府在征地的过程中往往只关注自己的利益，而对于被征用的土地的“命运”就不再那么过多的去关注，大量的土地被闲置浪费。

　　为什么会造成如此严重的土地被闲置浪费的现象呢？是因为我们的立法有缺陷吗？答案是否定的。我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》均对此作了具体的规定。在闲置土地的处理上采取了(1) 让原权利人继续耕种，（2）交纳闲置费，（3）由县级人民政府无偿收回土地使用权等措施。那么，这其中的原因又是什么呢？因为土地增值分配主要为县乡镇所得，地方政府为官一任，千方百计从农民手中低价征来建设用地，利用农业用地的补偿金额和工业商业用地市场价格存在的巨大落差，获取巨大的经济利益。因此能出让则尽快出让，往往缺少对土地利用的总体规划，以及对相关企业资质的考察。而一些实力雄厚的企业和私营老板，看到了土地升值的潜力，往往想方设法变相圈地，实际投资是假，变相转手炒作是真，导致一些工程难以及时开工，而且一拖再拖，从而使大量土地闲置浪费。

　　（2）土地征用极不透明和公开，缺乏群众的监督和参与。根据我国法律的规定，集体所有的土地，必须依法先征为国有，其土地使用权才能出让。土地使用权的出让方只能是代表政府的土地管理局，因此，村集体是无权出让本村集体土地的。这样一来，政府既是土地所有者的代表，又是征用土地的使用者和管理者，土地管理部门在重大决策上听从于政府，政府部门集多种职能于一身而本身又缺乏有效的监督，致使政府部门产生大量违法征地行为。因为土地征用往往带来巨额的征地款的分配，以致在一些农村，竟出现了重金买“村副”的现象。那么，在整个征地过程中，农民们又是扮演了一个怎样的角色呢？他们除了知道发放在手中的所谓的补偿费以外，对其他的便一无所知。在整个土地征用过程中，一般只是由村干部在期间协调，广大村民并没有参与到其中，除了领钱，别的什么都不知道，有关土地征用和补偿安置的情况也未向村民公开。

　　五、结语

　　农村土地法律制度的改革和完善，关系到整个社会的经济建设，关系到广大农民的切身利益，关系到改革、发展、稳定的大局。因此我们要按照《宪法》和有关法律的规定，抓住时间，大胆实践，尽早制定出完善的、具有中国特色的农村土地法律制度。

　　注释：

　　[1] 张顺强 、罗宝珊：《制定法与民间规范的耦合》，中国法院网。
　　[2] 林乐、贾生华：《有关土地征用的理论基础、法律程序和补偿机制的推介》，《上海土地》2005年第二期。
　　[3] 周永坤：《法理学-全球视野》，法律出版社，第418页。
　　[4] 周永坤：《法理学-全球视野》，法律出版社，第421页。