精神病院4攻略第七章:探矿权招拍挂十年得失大辨析

编者按 探矿权招拍挂一直是近年来的热门话题。去年底和今年上半年国土资源部发布的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》和《关于构建地质找矿新机制的若干意见》，对探矿权有偿取得中的招拍挂方式进行了更为严格的规范，要求对国家出资勘查形成的异常区和矿产地，主要以竞争方式出让探矿权；要求细化和规范矿业权出让方式，坚持并不断完善矿业权招标、拍卖、挂牌出让管理制度。事实上，从1996年《矿产资源法》明确规定探矿权采矿权实施有偿取得制度后，为推进探矿权有偿取得和健全完善探矿权有偿取得制度，国土资源部在2000年、2003年2006年先后颁布了三个有关矿业权招拍挂方面的文件，至此，以招拍挂为主要方式有偿出让探矿权已有近十年的实践。本文意在剖析十年中的得失，以资业内人士参考。

招拍挂十年实践毋庸置疑的积极作用

  　　十年的实践证明，实行探矿权有偿取得是发挥市场机制功能、遵循地质工作自然规律、实现地质找矿重大突破、统筹地质勘查与矿业开发、繁荣采矿权市场、促进地质勘查和矿业开发科学发展、建立国家矿产资源保障体系的首要举措，在推进地质找矿改革发展中产生了积极的作用。
    一是坚持不破不立。传统的无偿取得探矿权的制度已经被打破，探矿权市场出让的格局已确立，为建立和完善探矿权有偿取得制度积累了难能可贵的经验。
     二是促进了矿业的强劲发展。在申请探矿权的热潮中，坚持公开、公平的原则，一定程度上遏制了探矿权管理混乱的现象，初步发挥和尝试了探矿权市场配置各生产要素的基础性作用，提高了配置效率，一定程度上减少了探矿权申请登记的 “人情风”和腐败行为。
    三是维护了国家作为地质勘查出资人的大量地勘费投入和几代地勘人的智力投入的合法权益。
    四是打破了国有地勘单位一统天下的局面。初步形成了以国有地勘单位为主体、多种所有制经济地勘单位共同发展的经济格局，有力提高了地勘单位市场竞争能力。
    五是从根本上改变了由国家统揽地质勘查费用的局面，促进了地质勘查投资多元化。统计显示，目前在全国地质勘查资金投入总量中，中央财政投入占12%，地方财政投入占27%，社会资金投入占61%。
    在社会主义市场经济条件下，健全和完善探矿权有偿取得制度，规范推进探矿权市场建设，这是一个当今没有前人经验借鉴的全新课题，既要大胆研究国外市场经济国家的有益经验，又要突出自身特色。“为了学游泳，必须钻到水中”。因此，在推进探矿权有偿取得的市场建设中，“花点学费和走点弯路”也是正常的，即所谓的“吃一堑长一智”，关键在于以清醒头脑，理出问题，破解问题。

探矿权一律招拍挂的症结

  　　是什么原因导致目前探矿权招拍挂出现那么多的症结呢？
     一是目前探矿权出让一律招拍挂尚无充分的法律法规依据。
　　  1996年修订的《矿产资源法》和1998年国务院出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》要求探矿权必须“依法分别申请，经批准取得”和“有偿取得”，坚持“申请在先”或“可以通过招标投标方式有偿取得”，并“采取择优原则确定中标人”等方式出让探矿权，并把按照申请在先的原则和逐年缴纳探矿权使用费出让探矿权，作为“国家实行探矿权有偿取得制度”的主要方式。这显然与招拍挂不能等同，更不能作为探矿权一律实施招拍挂的法律法规依据。
　　  此外，2003年国家颁布的《行政许可法》第五十三条规定“有限自然资源开发利用应当通过招标、拍卖等方式作出决定”，但其中的细化条款很明显规定本条款只涵盖采矿权而不能涵盖探矿权。因探矿权是通过勘查活动发现和探明矿产资源，由于地下矿产资源的隐蔽性、地质勘查的风险性、对成矿条件认识的渐进性，使发现矿产资源的几率很低。而勘查活动与开发利用矿产资源完全是有其内在必然联系的两回事，因此《行政许可法》中“有限自然资源开发利用应当通过招标、拍卖等方式作出决定”的相关条款页不能作为探矿权招拍挂出让的依据。
　　  二是探矿权一律招拍挂背离了地质工作自然规律。
    探矿权招拍挂是遵循市场经济的供求决定价格，以价格拉动经济发展的市场经济规律，充分发挥价格这只看不见手的作用，这很明显背离了地质工作自然规律。地质工作过程是实地地质勘查和科学研究融为一体的统一过程，是通过实践、认识、再实践、再认识，不断地对各种地质现象进行观察研究，是将实践取得的资料经过系统思考，加以去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里综合研究，力求正确地反映和认识其实质的过程。由于要观察认识的内容是大量的、庞杂的，而且是探索性很强的，因此，对这些内容的认识是逐步的、不断的、循序渐进的，由感性认识上升到理性认识，找出成矿地质条件，弄清矿床成因和变化趋势，最后形成对地质客观体的概念，科学掌握勘探矿床的地质特征，这就是对地质客观体的认识规律。
    很明显，一个是供求决定价格的市场经济规律，一个是对地质客观体渐进认识的自然规律，是完全不同的。
　　  三是探矿权一律招拍挂与地质勘查工作自身特性相悖。
    首先，探矿权一律招拍挂是坚持不看其他条件，仅以公开叫价方式出让探矿权，价高者竞得。很明显，这与地质勘查工作自身特性相悖，地质勘查工作是专业性、技术性、探索性和风险性很强的调查研究型产业，是一般人难以涉足的特殊行业，其主要特性是科学与技术一体化、调查与研究一体化、野外工作与室内工作一体化、宏观思维与微观认识一体化、多学科综合、多工种集成。主要是综合运用地质理论、地球物理、地球化学、遥感技术、探矿工程、实验测试等理论和技术，在基础性地质工作的基础上，按照预查、普查、详查和勘探工作阶段，经过编写和审批地质设计，进行野外工作和整理地质资料，经过室内测试和综合研究，做好可行性评价等实际步骤，最后编写和提交可供矿山建设设计作为依据的地质报告。地质勘查的自身特性决定了地质勘查工作者的作用是创造地质找矿成果的决定性的因素，是地质勘查工作的真正主体，而不是投资人。当然，没有一定的货币资本也不能创造地质勘查成果，只有二者有机结合才能创造地质找矿成果。
    其次，探矿权一律招拍挂，名为招拍挂，实际上招标投标已被冲稀，是以拍卖为主，挂牌实质上也是拍卖。当今市场上流行的拍卖挂牌交易方式，主要是为销售“已经存在的”，其价值、功能、构成等信息了解比较完全的商品，如古董、精制的工艺品、二手家具、土地等；招标则不尽同，主要是对其信息了解不那么完全和对未来有很大不确定性的“未来完成的工程”和“未来提供的服务”，而不是销售的已有确定性的商品，招标除了比较价格外，还必须参查投标者的实施能力和工作信誉。由此看来，探矿权目前一律招拍挂实为以拍卖为主、价高者竞得的做法，是很不适应地质勘查工作自身特性的，而通过招标投标，择优选定中标人，则是既有法律、法规依据，又符合地质勘查自身特性的。
    综合上述，目前采用的一律招拍挂出让探矿权，是与地质勘查工作自身特征相悖的。
　　  四是探矿权一律招拍挂导致价格偏离了探矿权的价值规律。
    价值规律是商业性地质工作的基本规律。探矿权通过其价值规律自发调节其市场价格，以发挥价值规律的效率机制和均衡机制作用，从而推动地勘工作的人力资本、技术装备、管理能力、货币资本和勘查区块等生产要素合理配置，提高地勘技术效率和经济效率，促进地质找矿重大突破。归结起来一句话，地质勘查工作发展应从探矿权理性的市场价格波动出发，找出地质勘查在其预查、普查、详查、勘探及勘探工作结束等各阶段的探矿权价值的变化规律。“价格一切变动都可以根据价值来加以说明，而且归根到底都以价值为依归”。地质勘查生产属于特定行业，有着自身独特的价值规律。目前，探矿权出让市场一律招拍挂的做法，公开叫价，非理性竞争，价高者竞得，明显偏离了探矿权价值规律。
    其一，明显偏离了当前通用的探矿权价值成本途径、收益途径和市场途径等不同的评估方法，使目前探矿权出让的市场价格既起不到提高地质勘查效率之功能，也起不到对各相关生产要素均衡配置和有效调节的作用，以资金实力强而竞得者，因探矿权的天价而感到“胜者的苦恼”，地勘单位因经济实力弱无力竞得，而“耕者无其田”，意见颇大。
    其二,很明显偏离了经济学十大原理之一的“理性人考虑边际量”的基本原理和有关价格确定的基本理论。经济学原理把市场结构划分为四个类型，即完全竞争、垄断、垄断竞争和寡头等四类市场结构，根据探矿权的自身特性，探矿权出让市场无疑是垄断市场，而探矿权转让市场无疑是垄断竞争市场。根据垄断市场基本理论，其需求曲线是一条向右下方倾斜直线；边际收益曲线是一条位于需求曲线之下的向右下方倾斜直线；边际成本曲线是右上方的倾斜直线。当边际收益=边际成本时，（即边际收益曲线与边际成本曲线的交点），求出利润最大化产量，再找出与需求曲线交点，此时相对应Y轴的坐标点，既为该产品的合理价格，显然，这种计算方法是有一定科学依据的，而不是拍脑袋的。根据垄断竞争市场理论，既与垄断市场一样，每个企业有一条向右下方倾斜的需求曲线，价格大于边际成本；又与完全竞争一样，价格等于平均总成本，平均总成本曲线是U字形曲线，价格等于平均总成本，即需求曲线与平均总成本曲线相切，切点为垄断竞争企业的产品合理的市场价格，显然这同样是有一定科学理论依据，不是任意叫价的。因此，对反映探矿权价值的、理性的市场价格的确定，不妨应认真研究、借鉴或参照一下经济学原理的有关基本理论。
    五是目前探矿权一律招拍挂的理由是对探矿权价款的错误解读。
    探矿权招拍挂价款是矿产资源所有者的权益，还是出资人和地勘人的货币资本和智力资本不断投入的权益？当然是后者的权益。这一点在《矿产资源勘查区块登记管理办法》阐述得十分清楚明白，第十三条明确规定“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认后的国家出资勘查形成的探矿权价款。”这里有三个要点应准确理解：一是指的是“国家出资勘查形成的探矿权价款”，这也就是说是资本投入而产生的效益；二是指的是“已经探明”的，“探明”是指在地质勘查工作程度达到详查阶段以上甚至是勘探阶段结束后形成的探矿权，这一用语是很严格的、特指的专业用语，这既不是指预查、普查风险勘查可能发现阶段的探矿权，更不是指空白地草根探矿权；三是指的是已达到“矿产地区块的探矿权”，探矿权能达到“矿产地”，也是相当严格的，是有特定内涵的，根据《固体矿产地质勘查规范总则》（GB/T13908—2002）规定，预查提出的是可供普查的矿化潜力较大地区，普查是对已知矿化区作出初步评价，对有详查价值地段圈出评查区范围，详查是对其是否具有工作价值的评价，圈出勘探区范围，这都远远达不到“矿产地”的程度，而只有在勘探阶段结束后，经过可行性评价，才能为矿山建设确定矿山生产规范和矿山总体布置，才能称为名副其实的“矿产地”。因此，《矿产资源勘查区块登记管理办法》既对探矿权价款性质作了准确定位，是矿产资源勘查出资人的权益，又对达到什么地质勘查阶段探矿权，方应缴纳探矿权价款都提出了明确要求。这与从地租理论观点解读探矿权价款性质定位是完全一致的，探矿权价款是在勘查区块登记规定的有效期内，人力资本和物化资本不断投入而产生的超额利润，是在矿产资源所有权上设立的探矿权的收益，而不是矿产资源所有权的收益，这是十分明显级差地租Ⅱ的典型表现形式，而不是绝对地租。这同样说明缴纳探矿权价款，是维护出资人和地勘人资本不断投入的权益，而不是维护矿产资源所有者权益。
    由于对探矿权价款的错误解读，不仅使地方政府不适当谋取探矿权价款收益，而且也助长了市、县基层政府以探矿权的寻租行为，有的当地政府或要求在探矿权所在地高额注册公司，或要求缴纳高额环保金，或要求缴纳高额安全生产抵押金，或要求高额缴纳青苗补偿费和环境冶理费及草原植被恢复保证金；有的当地政府对登记探矿权要较大比例的干股；有的任意提高甚至十倍以上的探矿权最低投入等。这些做法不仅使有勘查能力而经济实力暂时较弱的国有地勘单位获取新探矿权举步维艰，而且维护已有的探矿权也是难上加难，这在很大程度上干扰了地质勘查市场秩序，制约了地质勘查工作科学和谐的发展。

探矿权招拍挂
遭三方面误读

  　　探矿权招拍曾一度被看作是矿产资源市场化配置的最佳选择，但一些地方把所有探矿权包括风险性很大的探矿权，一律采取招拍挂方式出让，这与国家鼓励风险勘查的精神不符。事实上，探矿权招拍挂在三个方面遭到了误读。
　　  ——在缺乏必要理论支持和他人经验借鉴的前提下，发展到“一律”招拍挂，问题先发生在“一律”上。
    这主要是由于没有从宏观上考虑探矿权的特殊性，没能很好地把握探矿权要素市场与土地使用权要素市场之间的根本区别；没有从微观上清醒认识探矿权与采矿权的本质区别，前者提供知识产品，力求对地质客观体有正确认识，而后者要开发矿产品，属于最完整的用益物权。因此，目前简单搬用土地使用权和将要开发的矿产地出让的管理办法，千篇一律地简单化地以招拍挂方式出让探矿权，给矿产勘查、开发和矿业权管理带来混乱，造成了炒作探矿权、矿产品价格不正常提升等不良现象，甚至刺激和鼓励了部分政府过多直接干预探矿权出让或变相经营探矿权等行为。
　　  ——在探矿权招拍挂实践中，招标投标实际上形同虚设，招拍挂成了以拍卖为主，问题发生在“价高者竞得”上。
    这样做的结果是把资本与技术隔离起来，认为有资金就可找矿，这实际上否定了在地质找矿中起关键作用的是地勘队伍的能动作用和责任感。因此，尽管国有地勘单位地质勘查综合实力雄厚，有近60年的地质勘查丰富经验和管理能力，并拥有大量可再开发的地质勘查资料，但由于由于资金受限而不能竞得探矿权，使探矿权资产多数流向了一些不懂地质也不干地质的社会资本。“耕者无其田”，使国有地勘单位被边缘化了。
　　  ——缺乏中央政府部门对探矿权出让强有力的宏观调控，问题发生在监管不力上。
    国土资源部2000年颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》和2006年出台的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，明确规定对“第一类矿产的勘查，在矿产勘查的工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先，即先申请者先依法登记的方式出让探矿权”；还根据不同类型矿产，分别或以招拍挂方式、协议方式、招标方式出让探矿权。但多数地方政府没有认真贯彻，发展到从空白地起一律招拍挂，把招拍挂等同于探矿权市场化和有偿取得，把探矿权市场化和有偿取得又等同于招拍挂。这种简单化和绝对化的做法，显然与国家文件精神明显不符。

探矿权出让管理的五种路径选择

    ——建议探矿权有偿出让形式必须依据现有法律法规，坚持依法行政。《矿产资源法》及其配套法规明确规定了按照申请在先的原则，以勘查年度逐步缴纳探矿权使用费出让探矿权，或通过招标投标，采取择优原则确定中标人的方式，有偿出让探矿权，应认真推行。对尚无法律、行政法规依据的拍卖挂牌出让探矿权，应采取慎之又慎的态度，特别是空白地的草根探矿权和详查（含详查）以下风险勘查探矿权不宜再坚持拍卖挂牌方式出让探矿权。勘探阶段和勘探阶段工作完成后的探矿权（经过可行性评价后，已转化为采矿权），如采用拍卖挂牌方式出让，政府应对其市场价格严格监管。虽然经济学原理是反对政府对市场价确定价格上限和下限的，但事物总是有矛盾的两个方面，即，根据经济学原理，政府有时可以改善市场结果，当市场结果不公正时，应当充分发挥政府的干预作用。特别是我国建立的社会主义市场经济是国家有较强干预的现代市场经济，因此，应充分发挥政府的宏观调控功能，回归探矿权市场价格反映其价值的理性轨道。
    ——坚持遵循自然规律科学管理探矿权。主要坚持国家统一管理，建立全国统一的探矿权出让市场，应区分不同类型矿种、不同勘查工作阶段、不同风险程度、不同勘查区域，并参照国际惯例（地勘人是矿产勘查主体；“先来先得，行政允许”的方式获得探矿权；股市是勘查资本的最主要来源等）、采用不同的出让方式，对每种出让方式都有确定条件和范围。并对全国所有探矿权实行全国统一配号，完善和丰富统一配号内容，建立和健全全国探矿权设置、出让、转让情况信息平台和监督平台。
　　  ——促勘查技术与勘查资本有机融合。探矿权不论采取什么出让形式，都应引进市场竞争机制，这种竞争应是理性的、公平的、有序的，确保探矿权流向技术能力强、技术方案好、资质信誉高、管理素质优和有资金保证的地勘单位，促进地勘单位与大型企业或社会投资人的联合，二者是合作关系，不是雇佣关系，都是探矿权人，发挥各自特长和积极性，以提高地质找矿效果。
    在这里应特别考虑的是，在探矿权出让中应充分考虑授予国有地勘单位，这是我国加强地质勘查工作的主要力量，建议国家在探矿权科学设置中，应把重点矿种、重点勘查区和远景勘查区的探矿权能以申请在先、或招标投标、或协议出让方式配置给国有地勘单位，以推进整装勘查和综合评价。
    在探矿权有偿出让中，其利益分配应充分考虑地勘单位的智力投入的补偿和价值，对过去国家出资形成矿产地的探矿权，是国有地勘单位投入了大量的技术和管理，形成的信息产品，其收益应作为国家资本金给国有地勘单位，形成国有地勘单位的法人财产权，这样做既是合乎法理，又是对国有地勘单位深化改革给予的政策和资金有力支持。
    ——建议地方政府准确解读探矿权价款，制定鼓励地质勘查的政策。
    综合前述，探矿权价款是其出资人的货币资本和地勘人的智力资本不断投入而产生收益，是探矿人获许的特许权、矿产发现权，和对矿产的空间位置、存在形态、品位、数量和开采条件的地质勘查成果权的价值表现形式。坚持缴纳探矿权价款是为了调动出资人和地勘人投入勘查的积极性，因此，地方政府应彻底转变以增加政府收入为目的征收探矿权价款的做法。这里应该充分明确的是要维护矿产资源所有者的权益，增加政府收入，就必须制定鼓励勘查、鼓励找矿、鼓励实现找矿重大突破的优惠政策，真正调动地勘人的积极性，而绝不能使勘查者望而却步，高价逼着内行退出。这是因为，矿产资源的资产价值对探矿权价值有明显的依从关系。毫无疑问，矿产资源是在漫长的地质作用下形成的，是地下固有的，但在没有投入必要资金的和专有的地质科学技术知识与方法手段去发现它和探明它之前，仅仅是一种假定意义上的自然属性的客观隐藏物，就转化不成矿产资源资产，维护矿产资源所有者权益就无的放矢。只有有了探矿权并能转化为采矿权，生产出矿产品并在销售之后，国家获得矿产资源补偿费，矿产资源国家所有的权益才能得真正实现，才能增加政府财政收入。因此，地方政府按照国家要求制定和实施鼓励地质勘查政策，维护好探矿权出资人与地勘人的合法权益，切切防止急功近利，为了眼前，丢掉长远。
    ——规范地方政府对探矿权出让管理，并加强国家强有力的宏观调整，以改善探矿权市场环境。
    主要是按照党的第十七届二次会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，“要加强政府职能转变。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。”地方政府要切实坚持依法行政、规范自身行为，主要是要准确贯彻矿产资源法律、行政法规，加强探矿权出让的管理，协调与探矿权有关的利益主体关系，注重改善探矿权市场环境和市场秩序，按温家宝总理指出的“执法部门不能参与经营与开采”的要求，务必要杜绝经营或变相经营探矿权。中央政府部门要进一步健全与完善矿产资源法律、法规，全面加强探矿权管理，加强调查研究，摸清情况，认真总结经验教训，切实加强对探矿权出让的宏观指导和监督工作，完善管理制度，规范推进探矿权市场建设。（作者系中矿联地勘协会原会长）