教师职业认同感:中国政府间财政转移支付

制度的现状、问题与完善
国务院发展研究中心课题组
原载《经济要参》2005年第28期
「内容提要」本文对中国政府间财政转移支付制度建立的背景、过程和制度运行的现状进行了描述。目前财政转移支付制度的主要问题是还未能解决财政公共服务的纵向和横向的不平衡。造成问题的主要原因是，在中央政府转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的一般性转移支付数量规模过小；地方政府的行政层次和预算级次过多等。完善政府间财政转移支付制度需要着眼于完整而全面的制度设计，进一步明晰各级政府应该承担的公共事务的责任；强化一般性转移支付，弱化税收返还，缩小和改革专项转移支付办法；以及修改与完善相关法律制度。
从严格并狭义上讲，中国政府间财政转移支付制度的建立是从1994年实行“分税制”开始的，因此这个制度的历史是短暂的。在此以前的政府间财政体制中，也存在着上级政府对下级政府的补助，但是笔者认为并不属于严格意义上、国际通行做法的转移支付制度。
一、中国政府间财政转移支付制度建立的背景
中国政府间财政关系的历史演变经历了十几种主要体制的变革，基本上是沿着中央集权向分权化改革的总体方向推进的。但是过度的分权也会导致中央政府实现其必要职能能力的削弱，因此寻求适当集权与分权的体制是中国政府间财政关系1994年以来继续变革和完善的主要动因。
从中国财政转移支付制度来看，它是政府间财政管理体制的组成部分。中国经济体制改革以前，政府间的财政补助虽然以不同的形式存在，但是作为真正意义上的财政转移支付制度，是在1994年“分税制”改革中出现的，它是“分税制”体制的重要组成部分，具有了特定的制度特点。
中国1994年政府间财政关系调整和转移支付制度建立的背景：一是改革开放以后，地区之间的经济发展差距和财政供给差距总体上呈现扩大的态势；二是政府间财政体制呈现过度分权的特征。
从建国初期至今，政府间财政关系的变化大体可以概括为四个阶段：第一阶段，建国初期和第一个五年计划期间，政府间财政关系基本上实行的是集权体制，其中1950年实行的是高度集权的“统收统支”体制。第二个阶段，从1958年～1979年期间实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三个阶段，从1980年～1993年，在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐渐下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。第四个阶段，从1994年至今，实行和不断完善“分税制”体制。这一体制的初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央（或联邦）政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。与“分灶吃饭”的包干体制相比，是向适当集权的方向改进。
但是，由于各种原因（将在第二和第三个问题中分析说明），这一体制正处于改革的过程中，离预定的初衷尚有一段距离，同时又暴露出了一些新的问题。
二、中国政府间财政转移支付制度的建立与现状
（一）1994年分税制改革的特点和成效
1994年的分税制改革，奠定了适应社会主义市场经济体制的政府间财政关系的基本框架。由于难以打破地方政府原有的利益格局等原因，1994年的改革没能对此前各个地区的财政支出基数进行调整，同时建立起科学、规范的政府间财政转移支付制度。而是选择采取“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共服务水平均等化为目标的地区间财力再分配，以求逐步建立起科学、规范的财政转移支付制度。这种渐进性改革取得了一定的成效，主要做法和收效如下。
通过各种措施逐步扩大中央财政收入的增量，中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高。
实施政府间财政转移支付的渐进性改革，重要的条件是不断扩大中央财政收入的增量。1994年至1997年这部分增量的扩大比较缓慢。1998年以后至今，中央财政收入每年的增长速度大多都超过地方财政收入的增长速度，中央财政收入的增量明显扩大。
采取的主要措施有四个方面：一是强化税收征收管理，运用“金税工程”的高新技术手段，将流失的税收征收上来。实施强化税收征管措施后，作为中央财政收入主要来源的增值税、消费税，保持了强劲增长。海关打击走私，使中央财政的关税收入和代征增值税和消费税大幅度增长。二是将恢复开征的税种直接作为中央财政收入，如1999年恢复开征的利息所得税直接作为了中央收入。三是调整某些共享税种的中央与地方分享比例，提高中央分享份额，如证券交易税。四是在2002年实施了所得税分享改革，企业所得税由按照企业隶属关系划分中央与地方收入改为中央和地方共享税，个人所得税由地方税收改为中央和地方共享税。
上述措施的效果是明显的。自1998年以后，作为反映中央财力增长的相对指标——中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高，中央财政向地方财政的返还和补助（包括税收返还、专项补助和一般性转移支付等形式）数量也逐年增加（详见表1）。

资料来源：《2003年财政年鉴》和公开发表的财政部长的年度预决算报告。
（二）适应“分税制”的转移支付制度的建立
为了建立规范的转移支付制度，1995年财政部开始制定和实施过渡期转移支付办法，该办法是在借鉴国外经验的基础上，充分考虑中国国情制定的。过渡期转移支付制度包括一般性转移支付和民族优惠政策转移支付两部分。一般性转移支付额根据各地区标准支出、财力、收入努力不足额以及一般性转移支付系数计算确定；民族政策优惠转移支付是对民族地区在享受一般性转移支付后额外实施的照顾性转移支付。1996年以后，每年财政部都要对这个过渡期转移支付制度做一些修改和补充，使其不断完善。2002年过渡期转移支付办法改为一般性转移支付。其基本做法是：参考国际经验，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，将其作为财政转移支付的分配依据。一般性转移支付的数量逐年增加，由1995年的21亿元增加到2002年的279亿元。
另外，为了配合工资政策调整、农村税费制度改革、西部大开发战略以及生态保护，中央财政安排了对部分地方政府的转移支付，这些转移支付与一般性转移支付一起，被称为中央财政对地方财政的财力转移支付，国际上通常称为均衡性转移支付。这部分转移支付的规模2002年为1340亿元。
为配合中央宏观政策的实施，设立了专项转移支付，用于对地方基础设施建设、天然林保护工程、贫困地区义务教育工程等专项拨款。这部分转移支付规模由1993年的360亿元增加到2002年2400亿元。
（三）推进省以下财政管理体制的调整和完善
1994年分税制改革以后，省以下财政管理体制主要由省级政府根据分税制财政管理体制的要求和本地区的情况来确定。近年来由于县乡基层政府财政困难、矛盾突出，2002年国务院转发财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，要求各地方政府结合所得税收入分享改革，调整和完善省以下财政管理体制，总的来说，调整后的地区内财力分配不平衡的状况有所缓解。
上述措施的综合结果是，中央财政以达到地区间公共服务横向均衡为目的转移支付规模和力度逐步扩大，适合中国国情的科学、规范的政府间转移支付制度的雏形基本形成，并逐步扩展和完善。
三、中国政府间财政体制和转移支付制度存在的主要问题及原因分析
（一）现行政府间财政体制和转移支付制度尚没能够解决政府间财政的纵向不平衡
首先，政府间纵向的不平衡表现在：中央财政收入扣除向地方财政的财力转移以后，实际可支配财力只占全部财政收入（不包括债务收入）的16％，省以下地方财政实际可支配财力占84％。那种认为中央财政财力宽裕，地方财政困难的说法存在偏颇。
省以下地方各级政府的财力状况也存在不平衡，县乡基层财政困难是突出的表现。从省以下各级政府的财力状况看，地级市政府集中了较大的财力。
（二）现行政府间财政体制和转移支付制度也还没能够解决地区间财政横向不平衡问题
1994年以后，尤其是实施西部大开发以来，12个省市区经济发展速度都超过了自己历史最好水平，但是从东西部（注：东部地区：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；西部地区：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；中部地区：山西、吉林、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南、江西。）地区之间的差距来看，最近的研究表明，其差距扩大不仅没有停止，反而呈现继续扩大的趋势。其理由：一是东西部地区的GDP 增长率差距呈逐年扩大趋势（详见表2），由2.54个百分点扩大到6.81个百分点、8.26个百分点、8.39个百分点。二是人均GDP 增速差距拉大，西部人均GDP 从1998年的498美元增加到2002年的663美元，增长33％；而同期东部人均GDP 由1998年的1212美元增加到2002年的1704美元，增长41％，东部增长高于西部8个百分点。三是从西部与东部人均GDP 差距比值看，以西部为1，1998年的差距比值是1∶2.43，2002年扩大到1∶2.57.

资料来源：林凌：《东西部差距继续扩大》，2004年7月6日《中国经济时报》。
东西部地区基本公共服务供给差距从绝对量的分析上看在继续拉大。实施西部大开发战略以来，中央财政在基本公共服务供给方面对西部地区进行了大力扶持。2003年，西部地区的人均教育事业费支出、人均行政管理费支出和人均卫生经费支出分别为174.73元、129.31元和52.05元，分别是1999年的1.9倍、1.95倍和1.72倍。西部地区与中部地区相比，在基本公共服务供给方面的人均经费支出增长得更快。但是与此同时，通过对人均教育事业费支出、人均行政管理费支出和人均卫生经费支出的地区差异进行分析，可以看出，西部地区的基本公共服务供给支出远远小于东部地区，并且4年来与东部地区的差距有扩大趋势。
从西部地区与全国平均水平的比较看，除了人均行政管理费支出西部地区略高于全国平均水平外，西部地区的人均教育事业费支出和人均卫生经费支出仍低于全国平均水平，而且与东部地区的差距呈现出扩大的趋势。
1.教育事业支出
1999年，东、中、西部地区的人均教育事业费支出分别为165.35元、85.31元和91.85元，西部地区的人均教育事业费支出比中部地区高6.54元，比东部地区低73.5元。2003年，东、中、西部地区的人均教育事业费支出分别为306.22元、157.78元和174.73元，西部地区比中部地区高16.95元，但是与东部地区的差距由1999年的73.5元扩大至131.49元。西部地区与全国平均水平相比，1999年，西部地区人均教育事业费支出比全国平均水平低19.09元，到2003年，该差距扩大到34元。
2.行政经费
1999年，东、中、西部地区的人均行政管理费支出分别为79.01元、50.75元和66.36元，西部地区的人均行政管理费支出比中部地区高15.61元，比东部地区低12.65元。2003年，东、中、西部地区的人均行政管理费支出分别为168.26元、97.16元和129.31元，西部地区的人均行政管理费支出比中部地区高32.15元，但与东部地区的差距也大幅增加，比东部地区低38.95元。
西部地区与全国平均水平相比，1999年，西部地区人均行政管理费支出比全国平均水平高出3.02元，到2003年，西部地区的该项经费支出人均水平虽然仍高出全国平均人均水平1.03元，但高出幅度已大大下降。
3.基本医疗保障
1999年，东、中、西部地区的人均财政卫生经费支出分别平均为54.34元、23.86元和30.33元，西部地区的人均卫生经费支出比中部地区高6.47元，比东部地区低30.48元。各地人均卫生经费支出相差非常悬殊。2003年，东、中、西部地区的人均财政卫生经费支出分别为88.06元、40.15元和52.05元，西部地区的人均卫生经费支出比中部地区高11.5元，比东部地区低36.01元。西部地区与东部地区的人均财政卫生经费支出差距拉大5.53元。西部地区与全国平均水平相比，1999年，西部地区人均卫生经费支出比全国平均水平低4.53元，到2003年，西部地区的该项财政支出人均水平与全国平均水平差距进一步扩大，比全国平均水平低6.45元。
从相对量的分析上看，东、西部地区的人均教育事业费支出之比，由1999年的1.80∶1改变为2003年1.75∶1，差距有微弱的缩小；东、西部地区的人均卫生经费支出之比，由1999年的1.79∶1改变为2003年的1.69∶1，差距也呈缩小趋势。但是，东、西部地区的人均行政管理费支出之比，却由1999年的1.19∶1改变为2003年的1.30∶1，呈现的差距有所扩大。
总之，综合绝对量和相对量两个方面的分析，东、西部地区的政府公共服务供给的差距依然是比较大的，既使相对量分析显示东、西部地区的人均教育事业费和卫生经费支出的差距有所缩小，但是四年来的缩小数量年均仅为0.01～0.025.假设达到基本均衡水平1.1∶1的目标，按照年均0.025的速度缩小，至少需要23年以上。
（三）直接原因的分析
纵向不平衡的原因与政府的行政层次和预算级次过多有直接关系。1994年以来，中央财政向省以下地方政府的财力转移规模不断扩大。中央财政集中的收入主要用于对省以下地方政府的税收返还和转移支付，中央财政支出占全部财政支出的比重基本维持在30％左右，与1993年分税制以前的水平持平。据权威部门的资料反映，2003年除税收返还和体制性补助外，中央财政对省以下地方财政的转移支付总额高达4489亿元，是1995年的9.6倍，年均增长32.7％。1994～2003年省以下地方政府可支配的财力年均递增16.7％。显然，地方基层财政的困难，不是中央财政集中财力所导致的，而是由于地方政府层次和预算级次过多，中央财政的转移支付在地方政府各级次中划分和分解。资料显示，省以下政府财力将近1/3集中在地级市政府手中。省以下地方政府的财力分散，是造成基层财政资金拮据的重要原因。目前中央财政部已经认识到这一问题，一些省级政府也开始进行省直管县的改革，以缓解财政纵向不平衡矛盾。
（四）横向不平衡的原因分析
主要原因是，在中央政府集中的收入和转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的转移支付数量规模过小。中央对地方政府的税收返还数量是一般性转移支付数量的10倍以上，东部地区在全部税收返还数量中的比重占到50％以上，其中“增值税和消费税两税返还”占52.6％，“所得税基数返还”占70.82％。
尽管中央财政的一般性转移支付明显向中、西部地区倾斜，但是从中央财政向地方财政转移的全部财力（“两税”、“所得税基数”两项税收返还和一般性转移支付合计）中，经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势。
（五）深层次的制度原因及其他方面的原因
1.政府职能转变尚未到位。政府财政承担的经济事务仍然比较多，这使得政府的财力难以集中于公共服务事务，或用于公共服务事务的资金受到限制。
2.中央和地方各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。中、西部地区和农业为主的县乡财力往往难以满足其承担的公共事务的需要。
3.公共财政的建立刚刚起步，许多新的财政管理制度正在建立过程中。庞大的预算外资金和各种政府基金既没有全部纳入预算管理，也没有通过政府会计制度加以反映、管理和控制。在没有全面考虑预算外资金的情况下，政府间财政转移支付的数量计算可能会存在一定的误差。
4.政府间税权划分方面的改革尚没有实质性的推进，地方政府的税收管理权限过小，不利于地方政府因地制宜地解决收入不足的矛盾。对于是否赋予地方政府的发债权存在较大争议，认识不统一。
5.统计和会计数据的不真实，增加了建立规范的转移支付制度的技术难题。
6.政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰。由于采取的是渐进性改革，制定明确的制度目标似乎并不是很重要。当然大致的具有方向性的目标是有的，包括不断提高中央财政占全部财政收入的比重，以增加中央政府的宏观调控能力，以科学、公平、规范的方法逐步取代不规范的转移支付办法等。但是具体明确的目标并不清晰，包括政府间财政关系和转移支付制度的目标和功能是什么？各级政府的事权划分，中央财政收入占全部财政收入的集中度是多少为合适等。如果改革的具体目标是模糊的，起码会带来三方面的问题：一是政府间财政制度对各地经济发展的激励远远大于对地区协调发展的促进力；二是中央财政集中财力的上限不明确，持续地提高中央财力，有可能使地方政府应承担的责任随着中央集中财力，逐步地潜移默化地转移给中央政府，这样既不利于调动地方政府的理财积极性，又增加了中央政府的负担；三是由于目标的不清晰，在中央与地方的矛盾和摩擦加剧时，不可避免地会使政府间财政体制处于不稳定状况。
7.转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定，但是体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。这反映了当时在中央和地方财政支出体制上认识的不统一性和制度的不确定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。
四、中国政府间转移支付制度的完善
建立中国政府间科学规范的转移支付制度，目前与10年前相比有了更为有利的基础和条件，毕竟旧制度改革和新制度建立在艰难中已被大大推进。但是，目前确实面临着如下的两种选择：一种选择是转移支付制度的建立和完善仍只能坚持渐进性推进战略；另一种选择是，将转移支付制度的改革进行实质性的推进。为了使下一步的改革方向更为明确，并使已经确定的合理制度避免出现反复，需要着眼于完整而全面的制度设计、目标的明确和把握，以及法制的建立与实施。
1.完整而具体的制度设计
首先是政府间事权的划分，经过这些年的改革实践，可以说在这个问题上逐渐由不清晰到比较清晰，下一步需要加以总结、研究和明确，并在适当的时候用法律的形式固定下来，这是建立规范的转移支付制度的前提。
2.进一步完善分税制
在前一阶段的向中央财力集中的过程，事实上已打破了原有的分税制格局。随着经济和财源情况变化，税制的调整不可避免，原有的分税制也需要随之调整，如果能够有一套比较清晰的制度框架，就可以在调整中避免少走弯路。但是，与此同时必须考虑税权的适当下放和允许地方政府开辟新的财源问题。
3.进一步完善转移支付制度
转移支付制度主要包括三大块：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。根据目前的情况，下一步改革应强化一般性转移支付，弱化税收返还，缩小和改革专项转移支付办法。最终规范的转移支付制度应以一般转移支付和专项转移支付为主体，制度设计要解决这三块的比重和专项转移支付的办法。
上述三个方面联系密切，相互牵制，前两个方面是规范的转移支付制度的前提。有了完整的制度框架，可以避免政策之间的不协调，以及减少单项制度改革推进中的阻力和摩擦。
4.明确中央和地方财权、财力的集中与分散的量化目标
在一定的政策取向下，必须有“度”的控制，才能防止“矫枉过正”。思路性的建议是，中央财政占全部财政收入的55％是一个界限，同时为了调动地方政府的积极性和缓解地方财政收支矛盾的压力，应适当下放地方税收的管理权限。
5.应不失时机地推进转移支付制度和相关制度的法制化
高度重视《预算法》修改，1994年的《预算法》在一些方面已明显落后于目前财政预算改革和发展的实际，这样使法律的效能受到影响，而且使新建立的规范制度缺乏法律的保证。目前已经开始着手《预算法》的修改，应注意体制的改革、完善与法律修改的衔接与互动。
6.研究并制定政府行政级次和预算级次的改革方案
在总结省管县体制做法的经验基础上，探讨具有长期的、制度建设的改革方案和路径，为进一步改革和完善中国政府间财政关系和转移支付制度奠定基础。
“中日政府财政转移支付制度研究”课题组
课题组顾问：谢伏瞻
课题组组长：卢中原
课题组副组长：魏加宁孟春
执笔：倪红日
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文章来源：原载《经济要参》2005年第28期