刮发票那里用什么好刮:宪政与国民素质——兼述评清末民初的宪政实践（二） - 仲之春 - 雅典学园法律博客

二

我国清末民初民主宪政的尝试都没有取得成功，这也往往被当作是我们国民素质太低不适合实行民主的一个“有力”的借口。其实，清末民初民主宪政实践失败的原因是十分复杂的，它与统治者的不愿意让步有着十分直接的关系，与参与政治博弈的各支力量不愿接受民主政治的游戏规则、没有掌握好斗争的策略也密不可分，甚至还与一些政治家的素质、眼光乃至性格也有一定的关系，如果把它都归咎于国民素质太低，未免把复杂的问题简单化了。

1900年在八国联国面前遭到惨败，首都北京再次被列强军队占领，慈禧仓惶逃亡后，才痛感非学习西方无以救亡图存。1901年1月29日，朝廷发出学习西方变法的“上谕”，迈开了十年新政的第一步。1906年9月1日，终于宣示：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”清政府1901年4月21日下令设立“督办政务处”，1905年11月又在其下设立考察政治馆，并于1907年改为宪政编查馆，为筹划预备立宪做了许多切实的工作。清政府的新政是在内外交困、旧的统治模式很难再延续下去的背景下进行的，其直接目的是为了缓和国内外矛盾，继续维护满清政府的统治，具有很大的局限性，但它大体上也还是朝着宪政的方向走的，采取了一系列的改革措施，也取得了一定的实际成果。但这条路为什么最后还是没有走通呢？

首先在于改革自身的局限性和不彻底性。清政府颁布的第一个宪法文件《钦定宪法大纲》中就规定：“用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议员不得干预。”“君上调遣全国军队……凡一切军事，皆非议员所得干预。”“宣战、讲和、订立条约……国交之事，由君上亲裁，不付议院议决。”“皇室经费，应由君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。”这就用宪法的形式规定了皇权的至上性，只是在这个前提下做到“庶政公开”，建立起咨议机构，说穿了就是做到“开明专制”而已，这与权力受到限制的真正立宪隔了实质性的一层。“这当然同统治者不肯轻易放弃手中的权力有关。不可轻视的是其中也包含着认识错误。这些认识错误又与选错老师有关。对比大清帝国的《钦定宪法大纲》和日本的《明治宪法》，其中就有不少共同点。说得准确一点，清朝的《钦定宪法大纲》有很多抄自《明治宪法》，而比后者更为落后。日本的宪法和法律是以德为师的，而那时的德国宪法和法律遗存的专制因素甚浓。当时的大清帝国是以日为师的，日本学者直接参与了中国法律和宪法的制定。”②

宪政就是要结束专制统治，使政府的权力受到限制，使人民的权利得到保障，但对于习惯了权力不受限制的专制集团而言，要他们主动地结束自己的专制权力、真正地走上宪政道路又是十分困难的。清末出使各国考察政治的大臣载泽在呈慈禧太后的密折中有这样一段话：“旬日以来，夙夜筹虑，以为宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官。若非公忠谋国之臣，化私心，破成见，则必有多为之说，以荧惑圣听者。盖宪法既立，在外各督抚，以内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心，非所爱于朝廷也，保一己之私利而已，护一己之私利而已。”③掌权者之所以要对宪政进行种种的抵制，并非他们不知道实行宪政是利国利民的，而在于他们不想失去自己的既得利益，在于他们要“保一己之私利”。但对于已处于危机中的统治集团而言，他们只顾一自己之私利，拒绝进行真正的宪政改革，最多也只能做到苟延残喘，从长远来看也是没有出路的。综合这些分析，我们可以得出这样的结论：政治是一种利益的博弈，既得集团要从根本上、长远上维护自己的利益，就不能实行赢家通吃，就必须学会让步；同时在宪政改革中也要给旧的利益集团留下空间，部分地保留他们的既得利益，只能这样才能换取他们的让步，才有利于民主和法治秩序的建立，从而实现社会的和平转型，否则就会使社会失去通过和平方式实现社会转型、建立起民主和法治秩序的机会，很容易走上以暴易暴的道路。

由于政府把立宪事宜提了议事日程，从1904年开始，大臣上书和民众呼吁立宪便开始此起彼伏，互相呼应。政府派大员到国外考察，实行三权分立、地方自治的宪政体制等等建议，已一一见诸奏章。1906年以后，在立宪派策动和朝廷预备立宪的上谕下达后，各界人士纷纷组织各种立宪团体。1907年以后，请开国会的群众性请愿活动接连不断。1909年10月14日，各省谘议局第一次会议开幕，11月18日各省谘议局代表便在上海开会，讨论请开国会事宜。1910至1911年由各省谘议局和谘议局联合会领导的四次请开国会运动，把请愿活动推向高潮。这些请愿活动直接表达了民意，特别是商人和知识阶层的意愿。请愿者要求立即召开国会，实行宪政。19名督抚也于1910年10月25日联名致电军机处，要求“立即组织责任内阁”、“明年开设国会”。

面对这全国开展的如火如荼的立宪运动，面对这社会各界普遍要求的汹涌而来的民意潮流，清政府无疑处在了一个重大的历史关口：是顺应民意及时地进行宪政改革，还是对改革进行拖延、敷衍了事？真正的宪政改革将使他们失去专制的权力，却可以保住他们的部分既得利益，保留“虚君”的地位；而拒绝进行宪政改革虽然可以一时继续维护他们的专制权力，却将因此而丧失人心，最后为人民所抛弃。“自上而下的改革，通常需要有雄才大略并掌握实权的改革家当机立断，力排众议。可是，当时的皇族和摄政王都是一些庸众，他们没有改革家的气魄和胸怀。面对汹涌的群众性的请愿浪潮，他们只作出缩短三年，提前于1913年召开国会的决定，便以为万事大吉了。请愿团体，他们下令解散。学生举着‘立宪救国’的标语上街请愿，他们强行驱赶，强迫复课。更荒唐的是，打着官制改革的旗号，他们竟然推出一个‘皇族内阁’！正常的对话渠道被堵塞，激进主义向民众招手。”④

有名无实的宪政改革和官制改革欺骗了国人，使社会各界对颟顸无能的清政府失去了信心，不但更加坚定了革命派推翻满清政权的立场，而且还把原本相对温和的立宪派推向了革命阵营一边。正当革命形势风起云涌之际，清政府又宣布把已经由地方商办的铁路收归国有，引发了国人的强烈不满。这又成了辛亥革命革命的导火线，几个月以后就爆发了武昌起义。1911年10月30日，步历代皇帝的后尘，隆裕太后下“罪己诏”；开党禁；答应组织完全内阁，不以亲贵充国务大臣。11月3日，眼看革命烽火无法扑灭，对宪政做了多年研究的清政府，公布了第二个宪法文件：《十九信条》。这个宪法文件废除了《钦定宪法大纲》的不合理条款，代之于民主宪政制度应有的条文。但这一切已经来得太迟了，此时清政府已经完全失去了民心，军事上也已经兵败如山倒了。由此可见，当社会形势的发展逼着统治集团要进行政治上的改革，专制统治已经不能维持不下去时，他们与其被动进行改革，不如主动进行改革，结束自己的专制统治，开启民主宪政之门。这虽然会使他们失去部分的既得利益，却可以换来社会的和平转型，并使自己也有体面下台的机会。而如果这个时候他们还是锱铢必较于自己的既得利益，不愿意进行改革，或者有名无实、换汤不换药地搞个虚假的改革，最终必将点燃革命的熊熊烈火，连体面下台的机会也没有了。

清政府垮台，中华民国建立后，历史翻开了新的一页。由于革命党人与以袁世凯为代表的清末革新势力力量对比太悬殊了，民国政府成立后不久就不得不把总统职位交给袁世凯。“但又没有互信基础，对袁世凯不放心，老是想怎么样仍然把实权控制在自己手上。于是，本来《临时约法》规定的是总统制，匆匆忙忙改成内阁制。议会权力过度扩张，议会可以罢免总统、总理和各部的总长，总统却没有解散议会的权力。第一次国会选举，国民党控制国会，多数议员没有国家管理经验，而党争意识太强，行政管理受到严重制肘。行政对议会无力反制。”⑤民主宪政制度要有效地运行起来，就离不开不同的政党对共同的游戏规则的认同和接受。政治规则必须一视同仁，不能根据哪一个党派的需要而制定，而且规则一经建立就必须保持基本的稳定，不能朝令夕改。否则，就不会有公平而又稳定的政治规则，就不会有不同的党派对政治规则的共同尊重，就不会有民主宪政制度的真正建立。

1913年3月20日，当时国民党工作的实际主持人宋教仁在上海火车站被人暗杀。面对国民党力量在国会里的日益得势以及其对优势的滥用，袁世凯当局也有其苦衷，但他们却不该采用暗杀手段解决政治权力的角力，从而造成了民主共和的重大挫折。不过，当时司法独立的意识深入人心，不但各地商会、教育会等民间组织和各界领袖、各种报刊直截了当指摘袁世凯的罪恶，纷纷要求通过司法途径解决这一罪案，上海地方检察厅也发出传票，要求北京地方检察厅协助将犯罪嫌疑人国务总理赵秉钧及其秘书“解送”到上海审问，显现了在民主宪政体制下司法机构独立行使职权的威力。然而遗憾的是，解决这一罪案的正确途径没有被国民党方面接受，他们不顾舆情和力量对比，于7月12日竟然再次使用武力发动了“二次革命”。国民党发动的这种“造反”给了袁世凯的镇压提供了有力的依据，不到两个月国民党方面就全军覆没，孙中山不得不再次流亡海外。二次革命在民国史上是一个重要的转折，它不但使袁世凯方面更加得势，国民党方面更加失势，更为重要的是“开启了在民主共和的基本框架建立后，继续用武力解决政治纷争的恶劣先例”⑥。国民党方面为什么会出现这样重大的失误？袁伟时教授认为：“这不仅是个别领袖的认识错误问题，更深刻的根源在这一举动背后的制度缺陷和文化根源。民主共和制度建立后，哪怕很不完善，革命党也必须及早完成从革命组织向民主政党转变的历史任务，摒弃暴力思维，学会民主、法治，在改革和完善制度中寻求国家长治久安。这是观念和制度的深刻变革。这一变革过程包括政党本身的运作和领导方式的变革，完成政党本身的民主化。当时国民党多数领袖对反对这一孤注一掷的行动，但党本身没有民主化，多数人的意志不被尊重。”“民主共和的前提就是承认社会是多元的，要承认各方利益，通过民主程序和法治途径，进行决策和达成必要的妥协。当时较大部分的社会精英大体都懂得这些知识，愿意付诸行动。但是，作为激进势力的代表，国民党的某些领袖没有真正接受这些现代文明的规则。而另一端的袁世凯却是摇摆的，他的选择，取决于各种势力博弈中将他往哪一方向推。对国家发展和人民福祉最有利的是把各种势力都拉进民主、法治的制度轨道。”⑦

“革命军起，革命党消。”（章炳麟语）革命成功后，革命党就要向完成从革命政党向现代政党的转变，适应平等的政党政治游戏规则（在政治竞争中失利的政党要尊重选举的结果，要充当好在野党的角色，发挥好在野党的作用；获胜的政党也不能滥用执政党的优势，实行排除异己，以谋求对政权的垄断地位），在民主与法治的轨道内与其他政党进行政治上的竞争和博弈，当出现政治上的纷争时也要在民主与法治的轨道内解决问题。毁坏掉一个政治制度往往是很容易的，而要建立起一个政治制度却是很困难的。民主宪政制度刚刚建立时都是十分脆弱的，同时由于制度不够健全和完善，容易产生各种的政治乱象，这时候就要求各方对它要有足够的诚心和耐心，需要各方都要积极地去补这个台而不是去拆这个台，使制度不断得到健全和完善。如果有一方率先用武力来解决政治纷争，就会引起以暴易暴，就会葬送民主宪政的成果。民国成立后，孙中山当总统时实行总统制，而当政权转移到袁世凯手中时，国民党却要求实行内阁制，这就实行了双重标准。在1913年初的议会选举中，宋教仁领导的国民党获得了议会的压倒性多数席位，获得了组阁权。然而袁世凯方面却不肯认输，暗中派人刺杀了宋教仁。事件发生后国民党方面又不肯在民主和法治的轨道内解决问题，违背民心地发动了“二次革命”，从而给袁世凯以镇压的口实，并且进一步解散了国民党，不断地加强自身的专制权力，最后终于走向称帝。这些无疑都是不共同遵守政治游戏规则的表现，而且也正是这些因素直接导致了民初民主宪政实践的重大挫折。

综上所述，清末民初民主宪政实践的失败与国民素质的低下并没有多少的关系，至少并没有多少直接的关系。民主宪政首先需要的既得利益集团所作的让步，需要的是不同的政治力量的成熟，需要的是他们对民主宪政的共同诚意和信念。我们再看看一些刚刚从专制中走出来的国家，它们的经济还很落后，文化教育水平也还很低，但人们却十分积极踊跃地走上街头参加投票，我们就更有理由相信，是否实行民主宪政，除了时机是否成熟之外，还取决于当权者有没有忧患意识和历史眼光，取决于他们是否懂得进行让步和妥协。在社会大变革即将来临之际，如果他们踌躇了，或者锱铢必较于自己的既得利益，历史发展的机遇就会被一再延误，最后连他们的既得利益也会一起灰飞烟灭。“改革应该逐步积累，尽可能避免突变。但是，时机成熟了拖延不改，也会带来无法挽救的灾难。到二、三十年代情况比较好了，人才，知识，经验，各方面的准备都比较好了，国民党却还要搞他那一套‘训政’，讲老百姓水平低不能实行民主等鬼话，控制舆论，搞特务政治，独裁专制，结果带来无法遏止的腐败，引发更大规模的革命。回顾百年共和，创深痛巨，其中的教训值得中国人永远记取。”⑧

① 参见维基百科“宪政主义”条（2009-06-04）

②④ 袁伟时：《中国宪政：曲折而凄惨的开篇》，《经济观察报》（2007-03-05）

③ 《清末筹备立宪档案史料》，第173－176页

⑤⑥⑦⑧ 袁伟时：《回望百年共和路——答〈南方周末〉记者笑蜀》，《南方周末》（2006-11-16）