金融办何去何从

　　此轮金融人事调整逐渐到位后，一再延期的全国金融工作会议有望在2012年1月召开。多位金融界的官员和银行高管透露，地方金融监管及地方金融办改革是决策层较为关注的问题。

　　知情人士向财新《新世纪》透露，国务院有关高层11月19日在湖北省宜昌市召开部分省市地方金融工作座谈会时，当时几乎变成了金融办专场。

　　出席上述会议的包括“一行三会”（央行、银监会、证监会、保监会）的领导以及地方政府相关金融监管部门。与会者向财新《新世纪》记者透露，除了解各地金融业发展现状，有关高层重点听取了来自湖北、重庆、四川、贵州、云南和武汉、宜昌等地方金融办负责人的汇报，包括当地金融办职能、组织架构、人员组成和工作开展情况。

　　财新《新世纪》记者从多个渠道获悉，第四次全国金融工作会议正在紧锣密鼓准备之中。从相关部门已经在准备的有关会议资料看，“探索地方金融管理模式”是此次的重要课题之一。

　　有银行高管表示，高层现在很关注金融系统性风险。今年以来，民间金融的蓬勃发展和问题此起彼伏。温州、鄂尔多斯等多地民间借贷市场利率高息化、全民化现象严重，考验着地方经济的发展和地方金融稳定。而在近年农信社、担保公司、小额贷款公司等金融机构的监管权下放到地方政府后，建立清晰的中央、地方分层金融监管体系框架，已成为不可回避的现实。如何建立更加有效的地方金融监管体系，料将是下一步改革的重点之一。

　　有关高层在前述会议上强调，地方政府金融管理部门要不断探索，正确处理促发展与防风险的关系，发挥好服务和协调作用。

　　地方金融办在推动金融支持地方经济发展过程中起到重要作用，但也造成不少问题。

　　据某国有银行发达地区分行行长介绍，当地金融办的主要职能是协调省内金融机构多放款，支援地方建设。一位大行公司部负责人则坦承，有些省市的地方金融办，要求银行每日通报贷款进度，令当地的分支机构相当为难。

　　“国有银行改革的方向之一，是摆脱地方政府对商业银行日常经营行为的干预，但现在有些地方金融办又充当了地方政府干预银行经营的前沿阵地。”分析人士认为，由于各地金融办的职能和定位不清晰，在发展过程中出现了偏差，走入了误区。

地方金融监管利弊

　　有熟悉金融改革的业内资深人士表示，国务院前总理朱镕基在任时，金融改革的主要目标是不让地方政府干预金融。比如1998年底央行打破行政区划设立九家大区行，实行垂直管理，初衷就在此。但此举也使得地方政府没了抓手，在“一行三会”的垂直监管模式确立的同期，金融办自2002年应运而生。

　　“主要任务是协调，并想方设法地参与地方金融的管理。”北京金融服务局一位负责人告诉财新《新世纪》记者。2009年底，已有26个省级政府、222个城市相继成立金融办，这一趋势并延伸到一些区县市政府。

　　有业内人士称，有关高层对地方金融办的职能和使命，有一定保留看法。比如，认为在当前的国情下，国家对金融事务的管理应以中央集权为主，实行垂直管理，避免地方政府的过度干预。金融办如要扩权，无疑会涉及地方政府从中央分权，需要仔细权衡利弊。

　　目前，“一行三会”的垂直监管只能延伸到县级，证监部门只到省级。受访银监会和央行人士均坦承，已经出现“一行三会”监管很难覆盖的领域，如民间金融、小贷公司、担保公司等，监管权均已下放到地方政府，监管半径相对较短。

　　但是，一旦赋予地方金融监管职责，是否会强化地方政府干预的倾向？“以金融稳定的名义干预，会更加名正言顺，但地方上很容易过界，这是过去让中央政府一直防范的心病。”有央行人士称。

　　上述人士的担心有着现实依据。自温州爆发企业老板“跑路”潮后，今年10月，温州市政府派25个工作组分别进驻25家当地银行，包括当地的工农中建交五大行，至今仍未从当地银行撤出。

　　据浙江当地一位大行人士透露，除了彼时温州市政府要求银行不抽资、不压贷，目前温州市政府甚至要求当地银行，企业贷款到期不能不续贷；不经温州市政府审批，银行不能将逾期贷款列为不良贷款。

　　银监部门有关人士向财新《新世纪》记者证实了这一做法，“这岂不是又回到上世纪80年代了：政府直接指挥银行。”

　　世界银行东亚太平洋金融发展局首席金融专家王君指出，地方政府直接或间接地掌控大量的金融机构和金融资产，以及非正规金融活动的蓬勃发展，客观上需要有地方的金融监管框架。他认为，虽然各地都成立了金融办，但由于没有在法律上赋予其相应的权力，定位和职能不清，全国的地方政府都面临着理顺两个职能的问题：一是所有者职能；二是监管职能。

　　“由于边界不清，地方政府在摸索中很容易和中央政府的权责发生冲突。”王君认为。

　　多位地方金融办负责人向财新《新世纪》记者指出，在中国区域差异巨大情况下，地方政府对本地金融机构的经营和风险更为熟悉，建立地方政府主导的分层金融监管体系框架，已成不可回避的现实。

　　“但中央政府对地方金融监管也不能放权太多，只宜放在省级政府，也不可同级管理。比如，对乡镇的金融管理可放在地市级，像温州市政府肯定牺牲银行保护当地企业，因为地方政府、地方企业是一致利益。”一位中部地区的金融办主任向财新《新世纪》记者表示。

地方金融国资委试水

　　在中国金融管理体制中，“地方金融管理体制的建设最为缓慢，至今也没有建立一个有效的地方金融管理体系。”一位资深金融专家认为。

　　上海是首个通过金融办强化政府对金融国资管理的地区，实现“管人、管事、管资产”，被业内认为是地方金融国资委的雏形。财新《新世纪》记者获悉，目前，成都、河南等地也相继把当地的金融国资纳入地方金融办的管理范畴。

　　在今年年初由国务院提出的“十二五”规划纲要中，已提出要“强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”，并首次明确表示要“完善地方政府金融管理体制”。

　　目前，多数地方政府的金融监管工作由隶属于地方政府的金融办负责，协调“一行三会”和全国性金融机构在当地的分支机构开展工作，推动地方金融创新、维护地方金融秩序。

　　一位大行沿海地区分行的负责人表示，地方金融办给外界的印象，有统领地方上的“一行三会”之架势，是一个“高高在上”的机构。

　　随着地方政府对金融产业的重视，自2009年北京市金融办和上海市金融办率先扩权以来，已有多个省市的金融办升级扩权，机构和人员编制都在扩张，地方金融办已渐渐成为规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、地方金融产业布局的掌控人。

　　2009年3月，北京金融办升级为北京市金融工作局（下称北京金融局），职能包括参与研究制订政府重大项目融资方案；协调金融机构综合运用各种金融工具和平台；为首都经济建设尤其是重点工程、主导产业、重要区域和中小企业发展提供融资支持服务。

　　在今年北京市政府推动保障房建设融资，推动城乡一体化建设重点村改造过程中，北京金融局和当地一部（央行营业管理部）三局（银监局、证监局、保监局）共同设计融资模式，在和“一行三会”沟通中发挥了举足轻重的作用。比如，在北京金融局牵头下，北京国管中心、北京保障房建设投资中心等九家发行企业拟在银行间债券市场推出全国首单保障房专项私募债，拟发行总额为500亿元。

　　上海市金融办成立于2002年，为全国最早成立的地方金融办，彼时上海市对其的定位仅为上海建设国际金融中心设置的服务性机构，并不在政府序列。

　　2009年8月，上海金融办开始实施机构改革，金融办的职责由过去的管理、协调、服务、推广等四项职责扩展为13项。与之前的职责定位相比，此次机构改革赋予了上海市金融办更多的实权，主要体现为“两增一扩”。“两增”包括由上海市国资委授权金融办对市属金融国资进行日常监管；新设了地方金融管理处，管理不属于“一行三会”直接监管、但是与金融服务有关的新兴机构，比如小贷公司、担保公司、私募股权基金等。“一扩”则指的是金融办要注重运用金融市场资源促进地方经济社会发展，包括加强与区县、各个委办之间的合作，以及加大对产业经济的支持等。

　　金融办扩权扩编之后，与之合署办公的上海市金融工委仍保留。后者属党委序列，主管党务，并按照党管干部的原则，负责权限在地方政府的金融机构高管任免。目前上海金融办与金融工委编制已增加到100多人。上海希望通过金融办的专业化管理，结合市管金融企业董事会试点工作，来改变过去人事、业务、资产管理脱节的现象。

　　“上海金融办模式应该是一个可以参考的发展方向，这样便于金融资本和产业资本的分开管理，这是两个游戏规则和监管逻辑完全不一样的产业。”重庆市金融办主任罗广向财新《新世纪》记者表示。重庆的金融国资，目前仍由重庆国资委管理。

　　“上海金融办这种做法有一定优势，金融办加金融工委，相当于把管人、管事、管资产统一起来。”天津市金融办副主任刘宁告诉财新《新世纪》记者。

　　刘宁介绍，目前，天津金融国资管理体制尚未改革到位，仍沿袭财政部门作为主管单位的做法，这也是大部分地方的做法。“上海、北京金融资产规模大，而天津金融资产量不到1.6万亿元，其中地方金融资产约占20%，各地情况不同，很难有一个模式，但国家应有一个总体部署，并根据实际情况，允许地方有自己的特色。”他表示。

　　不过，也有声音反对这种类似地方金融国资委的做法。“相当于又培养了一个‘地主’，反而可能又成了改革的阻力。”有业内人士说。

　　多位地方金融办人士表示，“目前大多数金融办仍主要负责协调工作，是否会把地方金融国资所有人的职责纳入金融办，取决于地方主要领导人的想法，因为地方是长官负责制，这一举措需要整合地方部门利益，也是得罪人的事。”

　　“在中央层面，金融国资所有者的功能是通过财政部和汇金执行的，相对应的，客观上也存在地方金融国资所有者职能；如果这一职能做实在地方金融办层面，未尝不可，但一定要将所有者职能和监管者职能分开。”王君认为。

监管边界何在

　　在前述湖北宜昌会议上，有关高层亦强调，依法打击非法集资、非法交易所等违法活动，维护金融秩序，守住防范系统性、区域性金融风险这条底线。对于各类金融风险的处置，要坚持“谁的孩子谁抱”的原则，明确责任，确保金融安全和社会稳定。

　　前述金融专家指出，中央政府强调“谁的孩子谁抱”，就相当于赋予地方政府维护地方金融稳定、促进金融供给的职责，却没有在法律上赋予其相应的权利，“无论地方政府是不是金融资产的所有者，都客观存在监管职责，比如对那些民营的小额贷款公司、担保公司、典当行等。”

　　“没有在法律地位上明确赋予地方金融办监管职责，权责并不对等，出了事让地方政府冲在前面，而地方往往由金融办牵头收拾残局，这并不利于调动地方政府的积极性。”一位地方金融办负责人表示。

　　多位地方金融办人士称，目前给地方金融监管带来最大压力的就是民间融资、非法集资。比如，浙江当地包括小额贷款公司、融资性担保、典当行等准金融机构共有900多家，“一行三会”的监管鞭长莫及，而这对地方政府的压力非常大，“在地方都是难事、急事，而且要动用公检法手段和工具，只能地方政府来执行。”

　　目前，非法集资由银监会牵头的部际联席会议负责，由银监会负责认定其非法集资的性质，属于国务院交办银监会的法定之外的事项。

　　“并不属于银监会的职责，这一机制并不顺畅，最后的执行仍要落实到地方。”银监会人士坦承。

　　由于没有一个统一清晰的地方金融监管框架，边界不清，中央和地方的权责冲突不可避免。“中国一放就乱，就是因为规则不统一。”一位金融办主任认为。

　　他指出，在实际操作中，一些领域中央监管部门很想管，但是地方感觉没必要管。比如，地方产业私募基金，“投资人不超过50个，每份募集的钱几百万元，有区域性、规模小的特点，地方备案足矣。”

　　浙江省金融办主任丁敏哲认为，现有金融体制有三个方面的问题：一是管理方式，目前的监管体系和监管模式没有考虑到地方差异化发展的金融需求，容易导致一刀切；二是管理内涵，分业管理体制难以做到全覆盖，存在着重复监管和监管盲区并存的现象，比如，银监部门负责监管农信社，但同时地方政府也委托省联社负责农信社的高管任命、业务监管等；三是目前地方只承担部分监管职责，并没有明确承担维稳和组织的责任。

探索分层监管

　　即便是正规金融序列，早在2007年，在银监会推动的新型农村金融机构（村镇银行、贷款公司和农村资金互助社）开展试点之后，银监会的基层监管力量已捉襟见肘。

　　目前，按照银监会的职责分工，地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构，但地方银监分局只覆盖到地市级，而绝大多数农村中小金融机构都设在县（市）以及乡（镇）和行政村，这些地方只设有监管办事处，目前每个办事处一般只有三到五个人，监管任务繁重。

　　“如果银监会管到‘毛细血管’，会累死；如小额信贷、担保公司等，越贴近基层，地方政府越熟悉，更适合地方监管。”一位地方金融办人士称。

　　对于监管资源不足的问题，花旗银行中国区首席经济学家沈明高建议：“银监会不妨尝试二级监管模式，改造地方金融办或省联社的力量监管地方小型金融机构，包括新型农村金融机构、典当行、担保公司等，类似于美国的联邦监管模式，这种分省监管模式还会促进监管竞争，既可增加监管力量，也可避免‘一刀切’的管理模式，以免落入‘一管就死，一放就乱’的窠臼。”

　　多位受访的地方金融办人士均表示，希望建立统分结合的分层次管理体制，有一个差别化的监管政策，根据各个地方文化差异、经济发展水平、信用状况，给予不同的监管策略，“中国区域差异巨大，一刀切的监管制度不可能适合所有的地方，反而会打乱地方原有平衡；可在统一监管规则下，由中央和地方分别实行监管的模式，在一些准金融领域或者地方中小金融机构的监管职责，适当下放给地方，相应的风险责任也落在地方，形成大统一、小分权的监管格局。”

　　他们亦认为，在中央和地方的管理权限划分上，目前较为恰当的模式体现在小额贷款公司和融资性担保领域。全国约4000家小额贷款公司的外部监管和风险处置安全由地方金融办负责，地方金融办在监管手段上亦探索了多种模式，包括电子化监控、账户监管等。融资性担保业务监管，是由国务院指定银监会牵头的部际联席会议负责，银监会内设有融资担保部，主要负责制定行业监管政策，指导地方政府对融资性担保业务进行监管和风险处置，其具体业务监管，有19个地方落实在金融办，10个地方落实在中小企业局。