宝蓝金源国际中心:中国农村土地制度改革——在广东岭南大讲坛、华南师范大学、肇庆等地的演讲

中国农村土地制度改革——在广东岭南大讲坛、华南师范大学、肇庆等地的演讲

岭南大讲坛·学术论坛第三十四期

主    题：中国农村土地制度改革

主 讲 人：胡星斗（北京理工大学教授）

    【主持人：】各位听众朋友，今天岭南大讲坛·学术论坛第34期在华南师范大学举行，今天的主题是“中国农村土地制度改革”，前一段时间我们中央召开了十七届三中全会，其中一个很重大的举措就是提出了中国农村土地制度改革的新政策，省委宣传部和省社科联就考虑给同学们选一位专家来解读中国农村土地制度改革，究竟选谁呢？我们经过了很认真的思考，北京理工大学的胡星斗老师从九十年代初就开始研究中国问题学，我们只要打开网页搜索胡星斗老师的信息，有十万条之多，他的文章、他的视频、有关他的信息，那可以说是铺天盖地。胡老师非常敬业，从去年年初开始我就跟胡老师保持着联络，他有新的见解就会给我的邮箱发文章，很多都是我们社会的热点、难点，有些问题还不为大家所注意，有些问题也是大家共同关注的，我每次给他打电话，打座机，几乎他每次都在，证明他总是在书房中研究问题，除了上课，要么就是在课堂上不能接手机，要么就是在座机旁。虽然我今天也是第一次见到胡老师，但是胡老师这两年已经给了我一个非常敬业的很深印象。胡老师非常年轻，四十多岁，硕果累累，我不浪费时间了，将时间交给胡老师。掌声欢迎。

    【胡星斗：】刚才主持人有很多溢美之词。周末非常抱歉，让这么多老师和同学到这儿来听我的讲座，大家一听肯定就知道我是南方人，普通话不太标准，跟广东人讲普通话差不多。我是江西人，跟广东也算是邻居了，所以普通话差不多。在这里面对着同学们，我就想起了我的大学时代，那是三十年前了，跟大家一样，如果有人做报告，非常虔诚的瞪大眼睛，求知若渴，当然我的眼睛太小，应该说瞪小眼睛（笑），总之是非常认真。

    我那个时候总在想一个问题，当时是提出实现四个现代化，就是说中国为什么会落后？未来中国怎样才能够实现四个现代化？我总是在想这样的一个问题。所以到现在还有同学，当然是我的同学，开我的玩笑，说那个时候经常像是面对着星空，若有所思，好像想像着解决什么问题，有一点像我们的温家宝总理，他说仰望星空。当然我们只是理论上做一些思考，所以后来就有了我的中国问题学。

    我认为在中国最有价值的就是了解我们这个国家的特点、我们这个国家的国情、我们这个国家的问题，这些问题可能有的是黑暗面，有的不一定是黑暗面，只是长期以来形成的某种国情，我们要了解它。然后还要提出对策、提出解决问题的办法，所以我长期以来坚持两条，第一条问题性，第二条建设性，一定要有对策、建议，怎么解决。长期以来，我研究腐败问题，反腐败，还有上访问题，这些都是非常棘手的问题。当然很多方面我研究的还不够深入，说实在话真的是比较杂，非常有愧，有些方面也就没有深入的去探讨。

    我认为这次土地制度改革是中央政府向改革开放三十年的一个献礼，也就是说今年是改革开放三十周年，12月18日是三十周年，十一届三中全会12月18日召开，三十周年了，改革开放是决定中国命运的一件极大的事情，所以我提出要建立改革开放纪念碑，我和朋友提出要设立改革开放纪念日，为什么我有这样的一些想法呢？就是改革开放太来之不易了。目前的中国又遭遇到了一股否定改革开放的浪潮，当然这个浪潮的来源也是可以理解的，是由于部分的工人、农民的利益受到损害，弱势群体的权益受到损害。

    在我们这样的一个时代，就更需要中央出来表态继续改革开放，除了12月18日肯定要召开纪念大会，会出来表态之外，具体的支持改革开放的动作那就是这一次十七届三中全会出台的关于土地制度改革的主张，这就是以实际的政策、措施来表明中央继续改革的决心。

    新中国成立之后走了一段弯路，到了78年中国又重新对外开放，中国又开始走上了市场经济、民主社会、法治国家这么一条道路。这条道路其实我们曾经也走过，当然那个时候是很不完善的，清朝末年新政，也有一点市场经济的味道，国民党时期特别是28年到37年，也有市场经济的味道，但是1978年这一次，中国才算是坚定的走上了对外开放的道路，而且现在已经持续了30年时间，真正是不可逆转。前两次市场经济最后都被破坏了、都被逆转了，清朝末年的洋务运动、新政等等都有一点类似于市场经济，国民党时期的市场经济等，后来都失败了、都逆转了，但是这次是中国进入近代以来，一百多年以来，第一次能够坚定的沿着开放的道路走下去。这一次中央提出的土地改革，实际上是对社会上某些反改革思潮的回击，表明中央要继续推动改革。

    目前大家都知道，发生了全球性的金融危机和经济滞胀，对中国经济的影响非常大。中国虽然在金融方面还没有像美国那么开放，所以中国在次贷方面，或者是金融衍生品方面，还没有出现什么很大的问题，因为中国本身就没有什么金融衍生品，但是随着金融危机向实体经济的扩张，特别是到明年，全球性的金融危机对中国的经济发展将会造成巨大的影响，因此中国现在面临一个问题，怎样来保持中国经济的高速增长。当然这个快速增长有一点像是骑虎难下，有人论证中国的经济增长必须保持8%，否则社会很难稳定，也就是说经济增长可能与我们的社会稳定，甚至是所谓的政府合法性联系在一块了，因为政府的合法性就是建立在经济快速增长、给人民生活带来好处这个基础上，所以中国经济不能低于8%的增长。当然对这一点，我可能是有所怀疑。

    目前我们都说GDP 要 8%的增长，国内生产总值是西方人的一套计算办法，对中国人来说过高GDP增长速度其实意义不像想像的那么大，尽管有意义，但是不像想像的那么大。在西方GDP和它的经济增长质量、财政收入、企业利润基本上都是同步增长的，而中国不是，中国有可能GDP增长很多，但是企业没有利润、没有经济效益，很多是政绩工程,GDP的数字很高，但没有什么经济效益。而且近一些年，整个世界计算生产总值也从过去的计算GNP转为计算GDP，我觉得这好象也是在蒙我们这些发展中国家，整个世界不用GNP（国民生产总值）了，现在基本上没有人用了，大家都用GDP（国内生产总值），但是我觉得很大程度上这种计算方法是蒙了像中国这样的发展中国家。中国的GDP有可能很高，但是GNP可能很低，因为在中国存在着大量的外资，GDP就是说国土上生产总值的总和，不管是中国人创造的，还是外国人创造的，连外国人创造的一块计算，而我们外国人创造的占了很大一部分。我们是出口依赖的经济，出口中60%是外资在出口，高新技术更高，百分之八九十都是外资在出口。我们国家的经济对进出口的依赖度高达百分之七八十，也就是进出口贸易占GDP的比例高达百分之七八十，而进出口大部分又是外资进出口，这样计算中国的GDP很高，每年GDP增长很多，但是实际上很多都是外国人的，如果要计算GNP，可能就要减掉一半了，不是现在20多万亿人民币，可能就剩下十几万亿人民币了，所以GDP在很大程度上是哄人的，但是我们还是要保持很高的GDP增长。

    因此我有一个建议，中国的国情和发达国家完全不一样，GDP没有多少的价值，今后国家统计局可不可以不要发布什么GDP的增长，就发布人均收入之类的增长速度，这个可能有一点意义，就体现在国民中，可以分成每年城市居民的人均收入的增长速度、农村居民的人均纯收入增长速度。当然在目前这样的情况下，我们暂时还是说GDP吧，中国要改变过于依赖外贸的状况，要启动内需。内需怎么启动呢？中国大概是从98年开始喊启动内需，但是十年也启动不了，而且还越启动越低。中国国内居民消费占GDP的比例，从过去的百分之四五十，现在下降到百分之三十五，中国居民消费总额占GDP的比例下降为去年2007年的35%，而发达国家这个比例一般都在百分之六七十，美国是70%，我们正好是美国的一半，这里是指占GDP的比例。

    要启动中国人的消费，关键是要启动农村的内需，因为中国农民是占主体，农民的收入还是太低。要启动农村的消费就要提高农民的收入，提高农民的收入，当然前几年中央做了几件好事，免除了农业税、农业特产税等，大多数的农民都已经免除了这些税。但是仅仅靠免税是完全不够的，而且免税的成果早就被农业生产资料的价格上涨所抵消了，所以中国农民总体上来说，仍然是处于种田亏本的状态，农业生产的成本太高、收益太低，粮食收购价格又是被政府控制的，是很低的，而农用生产资料的价格又是很高的。中国的农用生产资料价格一直很高，改革开放前就很高，改革开放前很高的原因是当时我们国家的战略就是要牺牲农业来保工业的发展，以农业的积累来促进工业特别是重工业的发展，故意形成一个很大的剪刀差，农民卖出粮食的价格很低，购买农用生产资料的价格很高，这就是所谓的剪刀差，这样就等于农民变相向国家多做出贡献。在改革开放之前，农用生产资料的价格就已经很高。

    改革开放之后也是一样的情况，很大的一个原因就是由于农用生产资料的生产特别是经营，很大程度上仍然是一种变相的垄断，表面上看起来是放开了，实际上是变相的垄断，造成了高价格。各个县、各个市都要求经销这个地方的化肥，价格都非常高。生产资料的价格居高不下，农民的增收就相当困难，实际上种地大多数农民仍然是亏本，那怎么才能够解决农村的问题呢？土地制度改革是一个关键。

还有，前两年中国提出了建设社会主义新农村，各地新农村的改革、新农村的建设也是如火如荼，热闹了一阵子。但是随之而后，可能到现在差不多掀起息鼓了。为什么呢？一个很重要的原因，新农村建设的主体应当是农民，而不是地方政府，过去我们新农村建设很大程度都是地方政府主导的，结果搞了一些政绩工程、形象工程，农民得到的实惠太少，因此现在就是要重新确立农民作为新农村建设的主人地位。农民怎么才能够成为新农村建设的主人？就是要通过土地这样的一个中间，他才能够成为主人，也就是说农民必须成为土地的主人，这样才能够成为农村的主人。成为土地的主人，最基本的就是要求这个土地能够流转、能够转让，能够成为农民的财富、资产，而不是农民的负担。过去土地很大程度上成为农民的负担，土地撂荒，或者是土地没有什么价值.

一方面农民必须拥有这些土地的完整的、全部的使用权，土地要能买卖、能出租、能入股，另外一个方面，还要求土地能够抵押、贷款，否则新农村建设也很难取得进步。农村现在是处于金融真空的状态，或者说是正规金融的真空状态，农民很难获得贷款。我们现在给农村贷款有信用合作社，但是信用合作社基本上仍然是政府办的，农民要想获得贷款非常难，要请客送礼等等，各个商业银行从农村基本上全都退出了，从县和县以下大部分都退出了，农业银行可能还有一点，邮政储蓄银行只吸收农民的资金，而不放贷，每一年大概六千亿农村的资金又流向的城市，农村是一个正规金融的真空。当然农村还有某些非正规金融、地下金融，乡亲之间的互相借贷、高利贷等等这个还有，但是正规的金融基本上完全是一个真空的状态。

    可能同学们就要问了，国有银行为什么不大量的派驻到农村去呢？实际上国有银行即使派驻到农村，也解决不了农村的金融短缺问题，因为国有银行本质上它还是官本位的，而农村贷款的特点是额度小、贷款服务的成本高，而且农村存在着严重的信息不对称问题，农民人数非常多，国有银行是不可能去了解每一家农户的信用状况，所以贷款很有可能面临着重大的损失，不知道人家的信用，更何况中国很多地方的农民有一种心态，认为借了国家的钱就可以不还，不还也无所谓。因此国有银行完全不可能解决农村的金融问题，这不仅是中国这样，整个世界也是如此，不仅是现在这样，古代也是如此，所以有一个梁启超不可能定律，梁启超曾经就论证过国有银行是不可能满足农村的金融需求。中国对私人金融又是严格控制，关键就是我们在金融的宏观调控方面能力太差。

    发达国家怎么解决农村金融问题呢？他们是有大量的乡村银行、农民银行、民营银行、社区银行，以及农村信贷公司等等。就像美国有各种农村的信用合作社、信用银行7000多家，主要是给农民提供贷款，而中国呢，中国只有中国农业银行这样一家，当然还有中国农业发展银行，那是政策银行，主要是粮食购销提供资金支持的，是不对农民贷款的。这么大的国家，八九亿农民，这么多农民只有一家农业银行，而且这家农业银行还主要是从农村吸收储蓄，农业银行百分之六七十的业务是在城市，贷款是给了城市，农业银行的钱主要是使用在城市，而不是用在农村。农村没有金融的支持，那新农村的建设就有可能失败，农民无法创业、无法融资。

    这一次土地制度改革就是要解决这样的一些问题，当然还有赖于今后的摸索，特别是这一次对土地的抵押贷款方面并没有明确的说法，并没有一个肯定的政策。这次土地制度改革谈到了土地可以出让、可以转让、可以出租、可以入股，但是没有谈到可以抵押贷款，这次三中全会上也没有谈到。为什么没有谈到？我想可能是因为存在着法律的障碍，也就是现有的《物权法》、《担保法》其中都有明确的条款，禁止农民的农用土地抵押贷款。中央也不能违背法律，下一步还得修改法律，修改法律之后应当推出土地的抵押贷款。

    刚才我还说到上访问题，据了解，现在上访中60%多都是因为土地纠纷而上访的，都是因为征地失去了土地而上访。上访问题真的很严重啊，可能大家在这里不知道，我在北京，而我又研究这个方面的问题，结果几乎每天都有人来找我，好像我是包青天，我能解决他们的上访问题。刚刚下午来到广州，还有一个电话打给我，要把材料寄给我，都是上访人员，我平常也会接待很多上访人员，但是我告诉他们，我解决不了你们的问题，连政府都解决不了，我一个学者那儿能解决啊？我又无权又无势，怎么能解决你们的问题，所以不要寄予我任何希望，如果你寄来材料我看一看，作为今后研究的时候使用，所以说起来很对不起这么多上访同胞的热情。他们都对我寄予厚望。

    国家信访局每年要接待20多万上访人员，还有其他的信访局，人大信访局、建设部信访办、农业部信访办等等，多得很，据说全国一年信访人员总数是三千万人。当然这个数字到底准确不准确，我不知道，反正报纸上也这么说过，三千万人，这就是一个相当庞大的数字了。当然可能也有一些是重复上访、缠访，也有这样的情况，但是不管怎么说，因为征地引起的矛盾和纠纷是巨大的。而我们有关方面又出台了非常奇怪的政策，土地纠纷法院一律不收予，结果农民诉诸法律无门，上告又无门，因此这次土地制度改革在很大程度上也是为了缓解农村的干群矛盾、官民冲突，逐渐的取消征地制度，当然这不是一下子可以取消得了，慢慢的就只对公益性的项目有征地，非公益性的商业性项目，那就是农民与开发商直接的谈判，逐渐要废除这种强制征地制度。

    当然你说完全没有征地，那也是不可能，发达国家也有征地，甚至也有强制，但是他们是通过法律的程序，被征地的人可以去告政府，可以一审、二审，征地的时候就可以去告，被征地之后对赔偿款达不到一致的，又可以到法院去告，如果双方达不成一致怎么办呢？就由法院聘请中立的机构评估，然后定出赔偿。一般来说，在西方国家如果政府和老百姓各提出自己的赔偿价格，他不叫补偿，而是叫赔偿，各提出自己的赔偿价，一般来说法院采纳价格最高的。如果双方不服，也可以再聘请中立的评估师来评估。所以发达国家也有这样的一个征地，可能也有强制，但是一切都是依法，我们这里很多就是没有依法，造成了对农民的伤害。

    这次土地制度改革还有一个背景，那就是目前的小农经济已经非常不适应农业产业化和农业现代化的要求，1978年小岗村家庭联产承包责任制拉开了中国改革大幕，安徽凤阳小岗村率先搞了家庭联产承包责任制，当然事实上最先搞家庭联产承包责任制的不是小岗村，另外村搞的更早，但是小岗村出了名，因为小岗村那些人写血书、互相担保等等，就是万一杀头怎么办，因为那时文革刚刚结束，你搞家庭联产承包责任制是有可能杀头的，在文化大革命时期不断的批判什么三自一包，批判所谓包产到户之类的，小岗村现在就成了最早搞家庭联产承包责任制的，虽然它不是最早，但是它的名气最大。

    从当时来看，搞家庭联产承包责任制是有道理的，是为了打破当时人民公社的那种僵化的制度、低效率的制度，但是家庭联产承包责任制的结果又一定程度是回到一家一户的小农经济，当然农业生产本身不适合于特别大的规模，世界各个国家的农业生产其实都是以家庭为主的，包括发达国家，这是农业生产跟工业生产的区别。工业生产存在着规模效益的问题，规模越大成本就越低，但是农业生产就不完全是这样。美国的农业生产以农场为主，但是它百分之八九十都是家庭农场，大规模的农场很少。欧洲也是如此，日本就更不用说，日本大规模农业都还没有怎么成型，它主要是家庭农场。农业生产它有一个规模效益曲线，是中小规模的效率最高、效益最好，特别小当然也不行，特别大的规模也不行，因为农业的特点是存在着自然风险，工业生产只面临着市场风险，农业生产除了市场风险还有自然风险。农业生产的作息时间它是不太规定的，不可能像工业生产那么按时上下班，那是不可能的，遇到特殊的天气、遇到自然灾害、遇到庄稼成熟时，可能都要加班加点，所以农业生产应当是家庭规模比较合适，美国90%都是家庭农场，家庭农场一方面是一个生产单元，另外还是一个休闲单元，还是某种地位的象征，小布什就有一个家庭农场，邀请外国元首到他的家庭农场玩一玩。

    可是中国的问题是家庭生产规模又过小，是真正的小农经济，因此现在就存在着要加大规模的问题，过去是化整为零，人民公社制度变成家庭联产承包责任制，现在呢要重新化零为整。这个化零为整当然不是回到过去的人民公社制度，而是新的集体所有的形式，人民公社制度那种集体所有，我们可以称之为总体所有，大家总起来所有，全体公社的社员所有。现在我们所鼓励的集体所有是按份所有，每一个家庭甚至每一个人有一份，这个份要落到实处，有一点类似于股份制，有人称之为股田制，股份的田地，是按份所有。只有加大了农业生产的规模，农村土地的产出率才能够提高，劳动生产率也能够提高，否则农民也不可能增收，因为就凭小农经济，农民的收入不可能提高。

    前几年中央政府提出农业产业化，所谓的公司+农户，由大的公司、龙头企业来收购农产品作为原材料、作为初级产品，然后龙头企业对它进行加工，大家利益分享，龙头企业按照跟农民达成的协议，把一些利润让农民分享。这种农业产业化取得了进展，但是也被有的人所严厉批评，最有代表性的就是李昌平，他认为农业产业化完全是损害农民利益的，他认为是资本下乡，资本下乡的结果就是掠夺了农民，农民成为被剥削者，农民自身创业的空间缩小了，都被那些资本家占领了农村的各种市场，而资本家是不可能考虑你农民的利益，农民只是一个打工仔，或者只能以极其低廉的价格出售他的农产品给这些企业。

    我们认为农业产业化还是有可取之处，在目前农村缺乏资金的情况下，如果又不容许城市的资金进入农村，那农村就更会萧条了。农民种地是不可能赚什么钱的。我是主张城市的各种资金可以进入农村，但是农民要组织起来，要通过各种农民的协会组织起来。这次十七届三中全会也都提出来要发展农民的专业合作社，比如说生产土豆的有土豆合作社，生产白菜的有白菜合作社，以合作社这样联合的方式来跟资本家讨价还价，进行博弈、进行谈判，你单个的农民那几乎就没有议价的能力，如果你讨价还价人家就不收你的了，只有农民全都组织起来，以一个声音去谈判，这样农民才能显示出力量。这次中央也是非常强调要建立各种农民的专业合作社，也就是说未来的农业产业化不只是“公司+农户”了，而是“公司+合作社+农户”。

    这次改革还有一个背景，那就是中国的城市化要加速，中国过去城市化的速度还是太慢，远远赶不上工业化的速度，我们的城市化率虽然现在也达到了40%，比改革开放之初的20%不到，百分之十几，可以说城市化率翻番了。但是我们发展了三十年，三十年才提高了二十个百分点，这个速度仍然是太慢太慢，与任何国家相比都太慢。于前苏联、日本、西欧历史上相比，我们的城市化率都是太慢，原因就是由于土地是农民的一种保障，农民不愿意放弃土地，土地同时又卖不出好的价钱，农民就更加不愿意放弃土地了。而城市的社会保障又非常不完善，特别是针对农民工的社会保障非常不完善。

    另外一个原因是我们的户籍制度还是非常僵化，我对户籍制度提出了很多批评，未来的户籍制度要随着土地制度的改革进一步改革，要加快农村人口向城市的转移，否则如果农民进了城之后，不能够获得城市待遇，那么中国要应付目前的经济危机，要实现经济的转型，其实可能性是不大的。在过去比如报纸上说南京市，过去四五年中一百多万农民工，只有四五个人获得了城市户口，大概每一年是百万分之一的比例都不到，各个城市都是希望廉价的使用一下农民这个劳动力，不愿意提供社会保障等等给他们。企业也是一样，只发展劳动密集型产业，廉价的使用劳动力，甚至不断的解聘这些农民工，然后又招收一批新的，使得成本更加低，每一年都换人，这样农民工的技术素质永远得不到提高，企业也永远不会花大力气去对农民工进行技术培训、岗位培训。而美国的产品质量优越,一个很重要的原因，就是重视对工人的岗位培训，每一年政府要出600亿美元对工人进行培训。曾经日本人写过一篇文章，说中国珠三角地区，就是讲你们这儿，漫山遍野的工厂，但是生产水平都非常低下，一个重要的原因就是这些农民工他们的技能没有得到磨炼、没有给他们提供磨炼自己技能的机会，他们都是短期被雇佣，技术水平永远不可能提高。

    由于农民不能够转变为稳定的产业工人，只是像候鸟一样飞来飞去，年末要回到农村去过春节，所以导致广州火车站雪灾时数十万人拥挤在这里，或者是年龄大了之后也要回到农村去娶妻生子，最后还是农民，形成不了稳定的产业工人，那么中国的产业转型也就很难实现，中国永远只能是劳动密集型、低端的产业，很难发展高级一点的产业，永远只是世界工厂，实际上是世界加工厂，而不是世界的研究院。当然中国不可能没有劳动密集型，因为这是由中国的国情所决定的，劳动力、人口多，但是未来中国恐怕应当转型为劳动密集型与技术密集型的结合。

    要进行城市化就要进行土地制度改革，农民在某种条件下要允许他们放弃土地，城市要接纳他们为城市居民。农村的土地制度改革其实早就已经在进行，只不过这次是以中央的名义全国推行，广东顺德在2001年就被当做是农村土地制度改革的试点，2005年天津也进行了宅基地换房的改革，以宅基地换城市商品房。2005年重庆也进行了土地公司化的改革，农民可以把土地入股成立公司，成立了公司就至少可以解决担保问题，因为作为公司它可以以它的财产来抵押做担保，所以国家开发银行重庆分行就给这些土地公司贷款了，这样就解决了农村的贷款难问题。但是重庆的这个改革前段时间被国家叫停了，原因就是土地公司化有可能导致农民失去土地，农民以土地入股，一旦这个公司资不抵债破产了，农民的土地就被银行收走了，农民会失去土地，因此叫停了。这次中央的土地制度改革，鼓励的不是土地公司化，而是土地的合作社化，可以办合作社，合作社不是一个企业法人，目前它的土地还不能够抵押担保。

    当然我个人认为，土地公司化还可以试验，中国这么大，土地制度可以五花八门具有多样性，各个地方因地制宜，有的地方可以搞土地合作社，有的地方可以搞土地公司，那怎么解决农民可能失去土地的问题呢？我有一个设想，那就是要制订土地公司法，专门制订一个土地公司法，要规定一旦公司破产，农民有优先赎回土地的权利，他可以以更高的价格赎回土地，当然公司破产了农民不可能不遭受损失，既然你入股了，经营亏损了，农民当然也要遭受损失，但是农民可以以比较高的价格收回土地，优先赎回土地。另外在别的方面也可以与现有公司法不一样，专门有一个土地公司法，比如说现有公司法规定股东只能50个人以下，而农村往往一个土地公司是全村人参加，股东一般都超过50个人了，所以股东人数要放宽等等，可以通过专门的立法来解决这个问题。

另外在江苏南通、山东、浙江等一些地方都进行了土地制度改革，福建、甘肃，甚至安徽的凤阳小岗村都进行了一些土地制度改革。

我家是土地制度改革最早的了，应当颁发给我家一个敢于改革奖，我记得我们家那时在农村，可能在80年左右吧，我们家的耕地就租给别人了，转让给别人了，所以我觉得我家是中国农村改革最早的，那个时候土地就转让了，甚至出租了，因为人们现在就是要探讨土地出租的一个问题。人们发现农民可能更愿意以土地出租，特别是租给开发商，而不愿意入股，因为入股对农民来说风险非常大，这个股份公司一会儿赚钱一会儿赔钱，对农民来说风险很大，农民更愿意土地出租，最好租给开发商，对农民的收益是稳定的。

    我家不仅是最早的土地改革，我也是最早的打工子弟、农民工子弟，所以有的人可能不理解，胡老师哎呀怎么那么热心为打工子弟学校呼吁、为农民工子弟呼吁，我那个呼吁还得到了北京市很大的响应，因为北京市曾经要取缔打工子弟学校，结果我和另外一个朋友写了一个建议书，要求暂缓取缔那些打工子弟学校，结果北京市还真的就停下来没有搞了.因为我就是最早的打工子弟，那时还是改革开放之前。我父母给人理发，到城里去、到工厂去，我小时候就随之而到了工厂的附属小学上学，那还是七十年代，还没有改革开放，好像是72、73年左右吧。我那时就是打工子弟，我是打工子弟的先驱。

    一些改革的政策、方案其实都是来自于民间，来自于人民群众的创造，最后中央只不过把它总结进行推广，只有来自民间的改革，一种群众自发的改革，可能是最有活力的。前段时间我在北京有一个演讲，讲到改革开放时，我曾经说到我们改革开放的经验其中有一条，那就是尊重人民群众的创新、尊重实践，及时总结经验、推广好的做法，这个是中国改革的一个特点。从小岗村分田到户，到四川向阳县第一个摘掉人民公社的牌子，到深圳的创业、海南的改革、浙江的农民城等等，都是来自于地方、来自于民间。我总结了六个方面的改革经验，当然我也总结了六个方面改革的不足。为什么现在引起了很多人对改革的抱怨、产生了庞大的弱势群体阶层，那就是由于我们还存在着种种的不足。

    我认为，中国改革的成就还是应当放在第一位，无论从哪一个方面来说，你只要理性的进行认识，中国的GDP从78年占世界的1.8%上升到现在的6%，当然也有人说1978年中国的GDP不是占世界1.8%，是占5.2%，说是用购买力来计算。那行，用购买力来计算，那么中国现在的GDP占世界的份额可能达到12%了，如果用购买力计算，那就都用购买力来计算。当然我刚才也说了，GDP这个东西不可靠，没有价值，我们就可以使用别的，比如说我们机器工业的产值、制造业的产值，78年那个时候占世界的份额只有百分之零点几，1%都不到，现在中国制造业产值占世界的比例超过10%。当然虽然中国是世界工厂，但是还是仍然远远不如美国、日本。从GDP来看，好像差距也不是太大，美国GDP占世界比例现在也跌到20%之内了，19%了，中国也百分之十几了，但是还不仅仅是份额，美国的制造业主要是高科技的制造业，成套设备制造，而中国的成套设备百分之八九十都要靠进口，中国只是低端制造业。当然中国存在这些问题，但是中国的制造业份额总不至于像改革开放之前占世界的1%都不到，中国的外汇储备那个时候是1个多亿美元，到今天是1.9万亿美元。成就还是巨大的，所以现在还要继续推动改革。

    土地制度改革就是要实现土地的资本化、规模化、合作化，我把它概括为这么三点。土地要成为农民的资产，土地要成为农民的财产性收入主要来源，当然有人就担心土地资本化了，中国的粮食安全怎么保证？耕地安全怎么保证？中国要保证18亿亩耕地不减少，在有的人看来那就不能够土地资本化。所谓土地资本化就是这一次中央所阐述的要保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，允许农民以转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，这就是土地资本化。我认为只有土地资本化才能够保证18亿亩耕地不减少，否则反而保证不了。在现有的体制下，假如不进行改革反而保证不了，1996年中央政府作出决定，要求保证全国19.2亿亩耕地不减少，结果呢？2003年就突破了，后来就改成保证18亿亩耕地不减少，我估计现在早就突破了，因为下面基层政府往上报的数字很大一部分是虚假的，即使占补平衡，我也问过一些地方干部，他们说大致的占补平衡，或者说补一点，怎么可能占补平衡呢，补了一小部分，因为中央要求你占用多少耕地就要补充开发多少耕地、恢复多少耕地，但是实际上根本做不到，大部分地方都没有做到，可是往上报的数字都是假的，因为土地现在是地方政府一个主要的预算外财政收入，土地的收入平均要占到地方政府收入的百分之五六十，所以地方财政是土地财政。土地对地方政府来说这就是一块肥肉，而现有中国法律却对地方政府很难进行有效的约束，在这样的情况下，你怎么才能够保证18亿亩耕地不减少呢？很难保证，特别是中国的法律在很大程度上是管得了农民、管不了官员。对官员无可奈何。

    为什么进行土地资本化之后反而能够保证18亿亩耕地呢？一个是土地值钱了，农民就爱护土地，不撂荒，而且会新开发出大量的土地，会创造出大量的土地，所谓创造就指的是土地值钱之后，肯定有很多人去开荒。曾经北京郊区有一个镇长，他跟我说如果土地值钱了，土地如果能够成为农民的财富，那我们乡镇的耕地可能还能增加一倍，所以资本化反而会新生出大量的耕地。

    另外一个方面，我们对农民转让土地是有限制的，或者我主张对农民转让土地是要有限制的，避免农民失去土地，避免过度的土地转让，避免大量的农民进入到城市，这些农民在城市里又没有住所、又没有工作、又没有社会保障，要避免这样的情况发生，避免城市出现大量的贫民窟，因此对农民转让土地也要进行某种限制。除了三中全会所说的限制，不得改变土地集体所有制性质、改变土地的用途、不得损害农民土地承包权益，我认为还应当规定开发商如果要使用农民的土地，那么你就必须得解决农民的住房、社会保障，甚至是工作。这样农民的土地才能转让给开发商，或者农民在城市找到了工作，有了住房，那么允许农民把农村的土地转让出去，或者农民家里有人得了大病、重病，无钱治疗，出于人道的角度考虑，可以允许他卖掉部分或者全部土地。或者农民年老体衰，家里又无人赡养，自己又耕作不了，允许农民卖掉土地。通过采取这些限制的办法，防止耕地过度的转让，而中国只要制订了法律规定，中国的法律可能管不住那些官员，但是管得住那些农民，只要制订了规定，农民是不敢违反的，所以我觉得反而可以保障18亿亩耕地。

    还有人担心土地流转了之后，很多土地集中到少数人手中，形成土豪，土地的过度集中，但是我认为这种情况不会很严重，第一点是我刚才说的，对农民土地的转让是有限制的，第二点市场化，土地的资本化，可能反而会带来土地一定程度上的分散，而不是集中。当然第三点，有一定程度的土地集中，又是符合中国现代化潮流的，加大了土地的规模化.但是大家也用不着担心土地会过于集中在少数人手中，为什么？因为土地的特点我前面说了，它不适合太大规模的经营。从世界其他国家的发展历史来看，土地市场化之后，土地资本化之后，土地的集中度反而下降了。我们经常担心如果实行土地资本化，中国会陷入拉美的那种状况，会像印度那样，土地集中在少数人的手中，或者是像菲律宾一样土地分配严重不公，少数人拥有大量的土地，绝大多数农民没有土地。拉美国家墨西哥，还有印度、菲律宾等，都是这样的情况。但是这些国家的土地集中是历史造成的，是曾经历史上的外国殖民者和专制政权造成的，他们历史上都经过了专制政权，而他们实行民主化之后、实行市场化之后，土地的集中度反而在下降。比如印度土地的集中度现在在下降，更多的农民反而获得了土地。墨西哥也是如此，历史上为什么少数人拥有土地呢？比如说印度，印度是由于英国殖民者占领了大量的土地，然后把这些土地给了那些为他服务的人，什么包税人，就是为他催交税款的人。还有将大量的土地给了官员，那些被殖民政府的官员，这些官员都是为殖民者服务的，殖民者就将大量的土地送给他们，这样造成了历史上的土地集中。南美国家也是如此，市场化其实反而土地是分散的。

    我最后再强调一点，这次土地制度改革还要进行配套的改革，也就是我刚才说的要改革户籍制度，这样方便农民可以卖掉土地，在城市如果能够找到工作，然后很快就能够融入城市，加快中国的城市化进程。还要完善社会保障制度，我们常说农民无地则反，所以大家都害怕农民失去土地。无地则反，那是由于没有社会保障，所以还是要完善社会保障，我主张要制订社会保障法，还要制订养老法。

    我还主张要建立普惠式的农民退休金制度，比如说60岁以上的所有农民都应当获得一份退休金，贫困的地方可能几十块钱，富裕一点的地方可能二三百、三四百，国家为此可能每年要多支出二千多亿，我认为国家有这样的财力，今年中国的财政收入会突破6万亿人民币，每年新增的财政收入都在上万亿，拿出二千多亿解决农民的退休金，完全是可行的，而且这样也可以解决中国的计划生育问题，中国现在城乡生育非常不平衡，农村仍然是生育比较多，而农村的教育条件比较差，结果就导致整个中国的人口素质可能还在下滑，因此有人主张要废除计划生育制度，我不主张废除，废除计划生育制度那不得了，还会更多人口，为什么四川汶川还居住那么多人，那个地方本身不适合人居住，是一个地震带、高山带，为什么还居住那么多人，就是因为没有地方迁移。但是你只要给了农民退休金，一年国家多出二千多亿，计划生育问题基本上就可以解决，农民有了退休金之后，60岁以上的农民都可以领到退休金，何必还要多生呢？也不需要多生。我还主张将土地流转的部分收入要用于社会保障，要用于退休金等等。要建立农村的社会保障个人帐户，农村应当逐渐实现免费的基本医疗制度。

     我就讲到这里，我今天主要是向大家学习的，我觉得南方的风气是非常开放的，中国近代以来都是南风北渐，南方影响北方，南方人的思想解放逐渐的影响北方，南方出了一大批的思想解放的报纸，南方报系等等，所以南方是思想解放的前沿阵地。我这次来谈改革，实际上还是希望更多到南方来学习。谢谢大家。

    【主持人：】刚才胡老师将自己的思想跟大家交流，有很多自己独到的见解。下面同学们可以抓紧时间提问。

    【现场提问1：】两个问题。您刚才说到通过土地流转使土地增值，这样就可以增加农业用地，从而保证最基本的粮食安全，可是当前我们看到很多农用地转为工业用地、商业用地，才能完成增值，包括您刚才说到种田不赚钱，那么怎么实现土地增值？

    第二个问题，土地效益的问题，农民增加收入更多是应该增加农业生产的效率，还是说使农民拓宽就业渠道，提高一些非农以外的收入。谢谢老师。

    【胡星斗：】我想目前的土地制度改革首先要做出一个良好的规划，从中央到省、到市、到县、到乡镇，都要重新制订一个土地利用的规划，把土地分成农用地与非农用地，对农用地要实行更加严格的转让政策，对非农用地可以比较自由的转让，但是也要符合我刚才说的那些条件，必须解决农民的住房、社会保障，甚至是工作。对于农用地，可以学习台湾的做法。台湾的农用地如果要做非农用地，它采取的是涨价归公的办法，首先政府将土地没收一半充公，如果是要转做非农用途，剩下的一半征收高额的土地增值税，比如说你家拥有十亩农用地，想转做非农地，5亩地充公，剩下5亩地假如卖了一百万，60%都交税，要交60万税，最后你只能拿到40万，通过这种措施来遏制过度的转让，所以首先要制订规划。

    第二个问题，目前农民到底是应该在农村增收还是应该拓宽就业渠道，我想这两个方面都应当并行不悖，一方面要把农民转移出去，转移到城市，当然是有序转移，要解决这些转移人口的户籍问题、住房问题、社会保障问题、工作问题等等，要有序转移。另外一个方面，又要植根于农村，解决农村的内生型增长问题，农村要有创业的机会，农村要有融资的环境，这次土地制度改革就是为了解决农村内部的致富问题。如果没有农村自身的致富，那么我们的农村就永远只能够成为工业化进程中的牺牲品，被剥夺者，城市的繁荣是以农村的萧条为代价的，目前的中国就是这样的情况，所以中国的城市像西欧、农村像非洲，这次土地制度改革就是要改变这样的状况，一方面人口要转移到城市，另外一个方面农村的人口也要致富。

    【现场提问2：】胡教授您好，在这次十七届三中全会中决定特别提出不得改变土地集体所有制性质，我想请问在中国现在有没有可能实现部分的土地私有制，或者是这样之后才更能够提高农民的积极性、加强对土地的归宿感？谢谢。

    【胡星斗：】这位同学问的很深刻、很好。这次中央强调不得改变土地使用性质，主要是为了保障粮食安全，但是我刚才说了，可以重新制订土地的规划来规定土地的性质，我们这次也不是要改变土地的集体所有，我刚才说了，是把过去的那种土地总有、模糊不清的集体所有转变为以后的按份所有，这是一种新的集体所有的形式，就像股份制、股份合作制，我们过去认为它是资本主义的私有制，因为在西方说私有化往往都指的是这个企业上市了，成为股份制企业了，所以股份制就等于私有化，那么我们现在重新认识这个问题，股份制、股份合作制它也是某种集体所有制，是一种新的集体所有制。

    这次三中全会强调土地的使用权永久化，这就很大程度上相当于赋予了农民的土地所有权，跟所有权差别不大了。这次是改为永久了，最开始是15年，后来30年，这次三中全会是强调土地的使用权永久化。这个永久化了，从理论上来说政府就不能收回，有的人主张私有化，土地私有或许未来的中国可能实行，但是目前肯定不具备条件，而且如果实现了土地的使用权永久化，目前也没有必要再去讲私有化。有的人说私有化能够有利于保障农民的土地安全，地方政府就不能剥夺农民的土地，但是现在土地使用权永久化，从理论上来说也不能剥夺啊，但是如果中国没有法治，你是私有化还是永久化，都是可以剥夺的。当然从更长久来看，法治是建立在财产产权清晰的基础上，是建立在财产权利归个人所有的基础上。如果过多的财产归政府所有，过去的集体所有实际上背后是政府所有，如果过度的财产掌握在政府的手中，比如说目前中国一种数据是71%的财富实际上还是掌握在各级政府手中，另外一个数据是76%的财富掌握在各级政府手中，那么中国也很难建设一个法治国家。从长远来说，财产的权利必须明晰，但是从当前来看，有了土地的使用权的永久化就够了。

    【现场提问3：】胡老师您好，国家拿出2万亿投资铁路，就是进行基础设施建设拉对内需，这些政策的出台，如果把这些钱分给农民，建立像您所说的退休金，这两种哪一种更好一些？谢谢。

    【胡星斗：】同学们都是问当前的热点问题，说明同学们对国家的大事都非常关心，都有自己的思考，比我小时候强多了。我在上大学的时候，像你们这么大的时候，我是一无所知，完全是一个无知的少年。我记得我上大学的时候，因为文化大革命刚刚结束，脑海里什么知识都没有，有人问我武则天是哪一个朝代的，我不知道，所以现在的同学们还是很有知识、很有水平。

    国家拿出2万亿修建铁路，我觉得这个决策是正确的，当然同时也应当拿出钱来搞农民退休金，拿出更多的钱来完善社会保障制度。目前中国的铁路总里程只有8万多公里，实际运营的铁路里程只有6万多公里，还远远没有达到孙中山在建国方略中所提出的10万公里的目标，中国目前的铁路里程也只有美国的1/4，而美国自从二次世界大战之后就不再发展铁路了，而且是拆了很多铁路。中国的铁路至今也只有美国铁路的1/4。原因就是长期以来，各级政府不愿意投资铁路，愿意投资高速公路，因为高速公路可以收费、可以赚钱，铁路总体来说票价还是比较便宜的，投资铁路都是要亏本的，特别是中国的铁路体制是高度垄断的体制，任何私人的进入都会巨亏而出。因为整个铁路它就是一个大的国有企业，各个铁路分局不进行成本核算，由铁道部进行统一的成本核算，进行价格的清算。在这种垄断体制面前，任何私人资本进入肯定是要亏损的，因为它是由铁道部统一调度、统一核算，你私人投资进去了但是没有经营权，要服从铁道部的统一调度。所以中国的铁路长期以来发展极其缓慢，中国的人均铁路里程只有一根香烟这么长，所以为什么中国人坐火车就是跟受难一般，到目前在中西部一些城市，也不是节假日，也不是逢年过节，铁路都是人挤人，铁路发展严重滞后。

    现在中国又面临着经济下滑的问题，出口下滑，而要启动内需则还需要一个长期的过程，虽然进行土地制度改革，但是农民的收入不是一下子就可以增长的。经济的三架马车中，投资、消费、出口，唯一的那就是投资了。那民营资本的投资又没有戏，因为目前中国的民营资本遭遇到了投资环境的不断恶化，民营资本对投资的积极性不高，对实业投资的积极性不高，有钱更愿意投到房地产上，以前是投到股市上，当然现在全赔了。可是他们仍然是对实业投资总体来说积极性不高，因此在这个时候要想启动投资，恐怕还得主要靠政府投资，政府这次投资2万亿到铁路上，我觉得还是正确的。

    【现场提问4：】根据您所说，如果要进行农村土地制度改革，同时要进行社会福利制度和一系列法律进行颁布，福利制度和法律都没有改变的情况下，我们就进行农村土地制度的改革，它的可行性有多少呢？而且如果真的我们进行了这个改革，那么我们看到这个成果至少要花多少时间呢？谢谢。

    【胡星斗：】这位同学问的问题真的是很棘手，从棘手发展为辣手了。的确，中国首先是要完善法制，这也是我一贯的主张。我认为中国建设法治国家要优先于建设民主国家，法制要优先。在中国的民主建设的道路上，还存在着很多的问题，当然不是说可以不作为，也可以在某些方面有所突破，但是重点还是要法制建设，法制建设一方面是立法，另一方面更重要的是执法。要实现执法上的有效性，那就是要改变中国的有法不依、执法不严的所谓软政权的状况。中国是一种软政权，发展中国家都存在着软政权化的问题，上有政策、下有对策。这种软政权化也是层级命令式的官僚体制的必然结果，上级命令下级，这样的一种层层命令，中央命令省、省命令市、市命令县，层层命令，上有政策、下有对策是一个必然结果。而发达国家的行政体制不是这样的，总统对州长是没有命令权的，州长对市长、县长也没有命令权，他们各自独立，对自己选区内的选民负责。小布什总统如果到那一个县里，这个县长可以骂他一通，都没有关系的，他们也可能是不同政党的，他们没有上下级关系，所以不存在上有政策、下有对策的问题，但是这个问题在我们国家是严重的问题，法律方面也存在着这样的一些问题。

    中国要实现执法的有效性，首先要做到执法机关的公正性独立性。要保障我们的法院、检察院、监察机构、反贪机构、审计机构等，甚至信访机构都一定程度要独立于行政机构。只有让这些法律机构、执法机构、监督机构独立于行政机构，才能够保障社会的公正和执法的有效，否则各级政府的决策权、执行权、监督权都掌握在同一个人或者同一个组织机构手中，必然就会造成社会的不公正、腐败，继而造成社会道德的下降、道德的堕落。所以有效的执法首先就是要执法机构独立于行政机构，比如说审计机构，中国的审计机构是隶属于政府下面，而世界上发达国家没有这么做的，他们的审计机构要么是隶属于议会，要么隶属于法院，要么完全独立，这样才能够公正、独立的对行政人员进行审计，否则审计局的人那儿敢去审计县长、县委书记啊。美国的审计长就是跟州长同时选举产生，才可能独立的监督州长，审计长是由选民选举产生。这样的执法机构、监督机构才会有效率。像这位同学所说的，土地制度改革才会不变形，否则的确可能还有隐忧，可能仍然是地方政府官员巧取豪夺强占农民的耕地、强制征地，农民仍然没有办法，因为缺少法律的保障，的确可能存在这样的隐忧。

    【主持人：】同学们，今天晚上我们在这里渡过了两个多小时，已经超时差不多半个小时了，胡老师从一个学者的角度解读了三中全会关于中国土地制度改革的政策，并且介绍了国际上有关农村土地改革的经验和一些做法，同时他也谈了自己许多独到的见解，跟同学们一起讨论，给我们留下了非常深刻的印象。另外我们华师的同学非常积极参与岭南大讲坛·学术论坛，从去年初开始我们和华南师范大学合作，开办论坛期间我几乎每一场都到，但是主持是第一次，每一次都看到同学们提问都很有水平，说明我们同学对这个学术论坛除了积极参与，还有勤于思考，反映了华南师范大学同学们水平高。今天由于时间的关系，本来还有很多同学要提问，很无奈，时间已经到了，下面让我们以热烈的掌声谢谢胡老师。

    我们今天的论坛就到这里结束。

中国农村土地制度改革演讲大纲

            胡星斗

一、目前中国农村土地制度改革的必要性。

中国农村土地制度改革的必要性——新的土改是为了盘活土地，让农民成为土地的“准主人”；提高农民的财产性收入，启动内需，应对全球金融危机和经济滞涨；破除二元结构，缩小城乡差距，实现均衡发展；落实新农村建设，解决农村担保与金融真空的问题；缓解征地矛盾，建设和谐农村；实现规模经营，从总体所有的人民公社集体所有，到化整为零的小岗村小农经济，再到现在的化零为整，建立专业合作社、按份所有的新的集体经济；改变农民的短期行为，从取土烧砖、撂荒、大量施用化肥、不爱护耕地，到土地资产化、爱护耕地；新的土改还是为了加快城市化，加大城市规模，退出土地，节约土地，让农民分享工业化、现代化进程中的利益；农村土地的市场化、商品化，还有助于逐渐实现小产权房的合法化，对农民有利，对城市居民有利，最终可以降低房价、解决买房难的问题；小产权房合法化对政府也有利，地方政府虽然减少了土地出让金的收入，但未来可以征收巨额的不动产税（物业税），发达国家地方政府收入的主要来源就是不动产税。

中国问题的症结在于土地。从两三千年的中国历史来看，土地都具有极大的重要性，攸关王朝的命运。中国历史，就是一部土地的分配与再分配的历史。王朝初期，农民分得土地；王朝末期，因为官僚土豪的巧取豪夺，农民失去土地，举起“均田地”、“平均地权”、“打土豪、分田地”的旗帜，揭竿而起，由此，中国陷入了王朝循环。到如今，随着工业化的发展，小农经济在中国经济中的分量急剧下降，但是土地仍然攸关农民致富、城市安居、工业化成本，可以说，土地制度是否高效与公平直接决定了中国现代化的成败。所以，中国60年来一直在进行土地制度的改革，从50年代初的土地私有，改为合作社、人民公社公有，再改革为承包制、所有权与经营权的分离以及不完整的土地使用权，现在则改革为土地资本化、规模化、合作社化。

二、农村土地制度改革。

近年来，全国各地对于农村土地制度改革进行了卓有成效的探索。

广东顺德于２００１年被国土资源部、国务院法制办列为农村集体土地管理制度改革试点。试点的主要内容：一是征地制度改革；二是集体土地转为国有土地；三是集体建设用地使用权流转。“两化一流转”，即征地补偿趋向市场化、集体土地资产通过股份的形式量化和固化、集体建设用地可流转；产权市场化、农村城市化、土地集约化；防止将集体土地转为国有土地，使农民丧失土地经营权；防止农用地转为建设用地，破坏耕地保护和粮食安全；防止随着城乡一体化的加快，将村民改为居民，村委会改为居委会，集体土地转国有土地，使农村土地得不到保护，农民权益得不到保障。

明确农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有“占有、使用、收益和处分”四权统一的承包经营权。允许农民利用土地财产权利从事交易、入股、贷款，进行扩大再生产方面的探索。集体建设用地与国有土地同价、集体土地资产通过股份形式确定。

由于集体土地流转中村集体组织的自主权比较大,盲目流转、违规租地、过程不透明等情况极易发生,导致大量违规违法建设,同时引进了不少高能耗、低产出的企业。

2005年以来，天津在12镇5村试点推行农村土地改革：鼓励农民“宅基地换房”。 原村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后“招”、“拍”、“挂”，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。涉及近18万农民。至2008年末，有10万农民住上商品房，过上进工厂上班拿工资、有社保医保的“城里人”生活。另外，《滨海新区土地改革专项方案》已于今年8月完成，完善土地出让金分配，建立征地区片综合地价制度，完善征地价格形成机制，实现征地补偿“同地同价”，探索多渠道被征地农民安置方式，建立土地征收和农地转用相对分离制度，实行集体土地统一先行征收、政府储备、适时转用。

早在2005年9月，重庆就开始了农村土地制度的变革。当时国家开发银行重庆分行给江津的48户农民提供巨额担保贷款，支持他们以土地承包经营权、土地附作物入股和现金出资等方式，成立重庆第一家土地合作的公司，与澳门企业合作生产柑橘。

2007年中旬，重庆获批“国家统筹城乡发展综合试验区”，旋即重庆市工商局推出《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，允许农民以土地直接入股创办合作社或公司。这就是人们所说的“股田公司”。同时，该市还探索土地流转的其他方式，如“住房换宅基地、社保换承包地”——在不改变土地用途和性质的情况下，集中使用承包地和宅基地，鼓励农民自愿出让承包地和宅基地换取城市养老等社会保障，以释放更多的非农用地；在征地时，农民将获得现金＋股份的补偿。

重庆在其递交到国务院有关部委的《重庆综改方案》中，提出申请设立农村土地交易所。

另外还有江苏省南通市的乡镇集体土地建设用地收费试验，曾在全国20多个市县试行。

山东的若干县进行了农民宅基地收费试验，1992年停止。

浙江从2001年起，许多农民以契约形式把承包的土地交给他人经营，自己按土地面积得到一定收入，称为“股票钱”。

山东省宁阳县实行“股份+合作”的土地流转路子、“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，农户以土地经营权为股份共同组建合作社。合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。年度分配时，首先支付社员土地保底收益，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。

安徽省凤阳县小岗村把土地出租给养殖公司，发展规模养殖，年终参与分红。

甘肃省首个土地股份合作社——甘肃省庆阳市宁县民生农民专业合作社在工商部门登记成立。农户携地入股，由合作社集中使用，由种田能手或外商承包租种，双方签订合同，合作社统一管理。

福建三明允许农户的土地承包经营权抵押贷款。2006年6月，将乐县农信社在全市率先推出农户土地承包经营权抵押贷款。农村信用联社先后探索“公司＋农村土地经营权抵押”“基金担保＋农村土地经营权抵押”和直接以农村土地承包经营权为抵押等方式。

浙江省温州市通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能手、村级集体、专业合作社集中，并实施全程机械化服务，农户把承包田有偿转包给大户集中经营，模式包括招投标式转包、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。通过专业农场、农机专业合作社、粮食专业合作社对粮食生产实行“统一翻耕、统一育秧、统一播种、统一植保、统一收割”的“一条龙”有偿服务，或提供某一关键环节有偿服务，实现土地耕作社会化服务。

[十七届三中全会决议]按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

只有土地资本化，才能够有效地保护耕地，保证粮食安全。一些人担心，土地资本化会导致更大规模的建设占地、耕地减少，其实，恰恰相反，资本化只会增加耕地，有利于粮食安全。因为土地总体所有，才导致了土地的荒芜、浪费与肆意侵占，土地变成资产后，农民就会保护爱惜耕地，开发利用荒地。所以，经济学家认为：资本化会“新生”出大量的耕地。北京郊区一镇长告诉我们：如果土地资本化、值钱了，他们乡镇能够“创造出”一倍的耕地。

1996年，国务院提出保证19.2亿亩耕地的红线，但很快被突破，现在国务院又提出18亿亩耕地不减少，预计也会很快被突破，或者事实上早已被突破，现有的制度无法保证不被突破，因为征地的利益是巨大的（据统计，农民仅获得土地利益的5％～10％，90~95%被地方政府、开发商、村级组织所攫取），同时现在基层政府报上来的耕地数据都是假的(缺少民主监督以及农民缺少土地所有权，必然产生虚假数字)，所谓的“占补平衡”绝大部分也都是虚构的。我到河南、浙江等地去考察，地方官员都承认“不可能做到真正的占补平衡”。

[十七届三中全会决议]完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

[十七届三中全会决议]完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

这次会议关于宅基地的流转没有明确说明，只是说“调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。香港《文汇报》引用厉以宁的话：农民宅基地房子按照市场价值估计，高估有20万亿元，少估一点也有15万亿～18万亿元，改革“将释放万亿土地财富”。甚至有的专家已经开始评估宅基地上市，可能对房地产市场造成的冲击。

农民土地使用权应该是“物权”，是用益物权。因此，我主张取消对农民宅基地转让的种种限制，宅基地应当可以抵押，可以置换商品房，打工的农民可以把自己的宅基地和上面的房屋交给政府，换取城市户籍和商品房，在适当时候允许市民到农村购买农村住房。但宅基地的流转必须做到不能让宅基地成为投机的对象。

而且土地流转是有底线的，就是“三个不得”：不得改变农村集体所有性质；不得改变土地的用途；不得损害农民土地承包权。

对于不得改变土地的用途，怎么理解？我认为全国、各省、各市、各县、各乡镇都应制定各自的土地利用规划，区分农用地与非农用地。一旦确定土地的性质，就不得改变。当然，制定土地利用规划必须民主参与，公开征求意见，举行听证，交由地方人大审议通过。

这次会议强调土地关系长久不变，实际上实现了土地的永包化，这样有利于提高农业生产的效率，促进农业的可持续发展。孟子说：有恒产者有恒心。农民一旦拥有了土地的长期经营权，就会把土地视为其生存与发展的基本物质手段，克服短期行为，增加对土地的投入，进行精耕细作，广泛地采纳农业科技，注重农产品安全，发展优质农业和生态农业，实现农业生产的集约化、规模化、现代化。

以往农民对土地的承包期限极不稳定，承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。越是经济发达的农村地区，土地承包期限越是不确定。

承包权的不稳定会导致土地使用权价格的扭曲，土地使用权的转让市场难以发育，土地资源的合理配置难以实现。

目前的农村土地制度还成为城市化的严重障碍，因为土地不值钱，农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿，不能在城市买得起房，使得农民守住土地不放，只是在城市打工，不能成为产业工人。

实行永包制后，应当颁发统一的土地承包合同和土地证书，起草土地登记的监管条例，建立农村土地登记系统，颁布有关解决土地纠纷仲裁的规定，建立土地纠纷仲裁委员会，允许司法介入土地纠纷。

[十七届三中全会决议]改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

此次国家对征地作出了更加严格的规定，在坚持18亿亩耕地红线的基础上，土地征用要严格区分公益性用地和经营性用地，减少强制征地比例，同时大幅度增加土地出让收入对农业投入的比例。

此次流转的是农村土地承包经营权，而不是农村土地集体所有权，在农村自治制度不完善的情况下，农村集体建设用地不宜直接入市，但保障农民参与开发、分享利益的权利。

必须修改《土地管理法》，第四十三条的第一款对利用土地进行开发建设的限制，除了农民自己在宅基地上建住房、农村一些公共设施的建设以及乡镇企业建厂房几种情况外，如果要在集体土地上进行开发建设，必须先将集体土地变成国有土地，从而限制了集体土地上的建设用地使用权进入土地交易的一级市场进行流转。

以往征地收益分配也不合理，征地补偿标准低，征地补偿费的测算方法不合理，土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出，缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定，失地农民得不到妥善安置。

必须改善征地过程中农民的谈判地位，赋予农民维护自己权益的能力；清晰界定公共利益，采用列举、清单等方式明确界定公共利益的范畴；制定城市规划、建设规划；严格控制地方政府的征地权力；完善征地程序，提高征地过程中的透明度；提高补偿标准，确保征地补偿款发放给农民；以物权规范土地征用；大力发展农地交易市场；构建和完善司法救助体系，缓和政府与失地农民的紧张关系。

还要改革分税体制、财税体制、政绩制度，调整收入分配机制，保障地方政府的财政收入，才能抑制地方政府的征地冲动。

目前，中国每年发生群体性冲突事件8万多起，其中围绕农村土地征收所引发的冲突占了第一位。如何解决征地的矛盾，县乡政府财政收入的60%来源于征地，让他们主动放弃征地、进行补偿是不现实的，关键是建立现代土地征收制度。

    土地征收必须法制化。宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但什么是公共利益，必须严格界定。进行商业开发，决不是公共利益，因为政府财政收入增加了，也不代表民众的福利会增加，而有可能只是官员的福利增加了。

土地征收补偿必须市场化。土地征收必须双方平等谈判，按照市场价格进行补偿。补偿款不能给地方政府，应当直接打入农民的银行卡中；就像扶贫存在着是扶政府还是扶农民的问题，补偿款如果给了地方政府，到农民手中往往所剩无几了。农民应当可以直接与开发商谈判，没有付清补偿款不准开工。征地应当征求农民的意见，而不能仅仅是与村集体商谈；征地过程应公开、透明、公示、听证，应让农民参与土地开发的增值分红，比如让农民获得公路的股份。应当提高征地补偿标准，为失去土地的农民上养老保险、医疗保险。应当追究官员非法征地、暴力征地的责任，甚至应当追究其刑事责任。只有土地资本化，才能够保障社会的和谐与稳定。如果农民没有土地永久使用权，也没有话语权、谈判权，必然导致耕地被侵占、征收、剥夺（中国的法律管得住农民管不住政府官员），不但18亿亩耕地无法保障，而且连中华民族未来生存的空间也不断地被压缩；农民为了生存而被迫反抗、保卫土地，遍及全国愈演愈烈的土地纠纷已呈现暴力和失控的局面，以征地矛盾为主的3000万上访者以及5000多万失地农民已经严重地危及社会的和谐。

[十七届三中全会决议]培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

土地资本化还将促进农民的协作与合作，催生农业合作社、农业协会或农会，这样才能解决他们作为个体或家庭无法解决而又必须解决的共同问题，使得农业的基础设施和公共服务系统、社会保障系统能够有效地建立起来。土地归农民永久使用，也将吸引和撬动大量的民间资本用于土地呵护、水土保持、生态保护、江河与沙漠治理等等农业的长效工程。

这次会议强调加快农业专业协会的建立，提高农民参与市场的组织化程度，通过集体博弈增加农民的收入；我认为还要实行农用生产资料自由竞争、自由生产、合作采购、政府监管的制度，豁免农用生产资料的一切税收（目前中国农民在购买生产资料等生产过程中缴纳的增值税，占增值税总收入的一半），由农民合作组织经营农资、开办农用生产资料超市，农业生产交易全部免税。改变农用生产资料官企勾结、垄断经营、价格高昂的现状。

土地资本化有助于实现乡村自治、形成农村道德规范。农民拥有土地的永久使用权，便产生了协作与合作的需求，那么，农村的民主选举、村民自治、财务公开等才有了实施的动力与可能。同时，农村的自组织、广泛的协作与合作必然产生共同的规则、乡村伦理信用与道德规范。

[十七届三中全会决议]建立现代农村金融制度，创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。

[十七届三中全会决议]允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农村有效担保物范围。发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

农村土地制度改革必须与农村金融制度改革、户籍制度改革及完善社会保障制度相结合。

应当颁布《农村金融法》，放宽农村民营金融组织的市场准入限制，规范民间金融活动，允许农村土地、住房的抵押贷款。应当取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款，允许农地使用权进行抵押，并出台配套措施，防范风险。

农业发展银行必须加大对农业基础设施的政策性投入，国有商业银行按照存款比例购买农业政策性的债券，建立农村非银行金融组织体系如农村证券经纪公司、农村租赁公司、农村担保公司、农村存款保险公司。建立农产品无追索权贷款制度，即农民以农产品抵押贷款，当市场价格低于贷款率时，农民可放弃农产品，同时贷款自动变成销售收入，无须偿还贷款；当价格高于贷款率时，农民可以卖掉农产品，偿还贷款。

还要颁布《农业保险法》，成立农业保险基金，建立农业生产保险制度和再保险制度。目前，我国粮食作物的承保比例不足0.1%，棉花不足0.2%，而且以火灾保险为主。未来应当由国家财政补贴建立多种类的农业保险，减少农民由于旱灾水灾和市场波动带来的损失。

[十七届三中全会决议]建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。

只有土地资本化，才能够从根本上提高农民收入，缩小城乡差距，实现建设新农村的目标。土地归农民永久使用，既是对农民长期以来为国家做出了数十万亿元贡献的补偿，也是为了提高农民的投资能力、融资能力（实现土地的抵押贷款）、消费能力，解决新农村建设中农民没法创业、金融真空、内需不足等问题，由此推动国内市场的发育，降低GDP的外贸依存度，促进城乡二元结构的一元化。

[十七届三中全会决议]支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，建立主产区利益补偿制度，加大对产粮大县财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度，加快实现粮食增产、农民增收、财力增强相协调，充分调动农民种粮、地方抓粮的积极性。加强农产品期货市场建设。

还必须打破粮食、烟草等的垄断销售状况，还利于民。如目前中国没有真正的战略储备粮，中国储备粮管理总公司只是利用国家政策，以最低价收购农民的粮食，控制粮食市场，哄抬粮价，然后“顺价销售”发横财。所以，中国的农产品流通领域亟待破除垄断利益集团，改变粮食涨价而农民并未获利的现状。同时，要制定《期货法》，推出大宗粮食、农产品的期货制度，发挥期货的套期保值、稳定生产的功能。

[十七届三中全会决议]加强农业标准化和农产品质量安全工作，严格产地环境、投入品使用、生产过程、产品质量全程监控，切实落实农产品生产、收购、储运、加工、销售各环节的质量安全监管责任，杜绝不合格产品进入市场。支持发展绿色食品和有机食品，加大农产品注册商标和地理标志保护力度。

中国必须加快农业科技的推广工作，所有农业类大学、农业科学院必须像美国的州立大学那样在基层设立大量的技术推广点，做到全国每个乡镇都有站点。国家应尽快出台农产品质量评价标准、农产品等级标准，建立县乡一级农产品质量检测机构和信用制度，推行农产品的优质优价。支持农产品深度加工、农工商结合、产供销一体化、农产品从田间到餐桌的大统一经营。目前，中国农产品加工业产值仅为农业产值60%，而发达国家为3倍。

三、农村土地制度改革可能引发的问题与解决办法。

问题：土地资本化可能造成激烈的土地兼并；农民变卖良田，农民失去土地，可能成为城市流民，城市出现大量的贫民窟；农民无地即反。

其实，这些情况完全可以避免。中国可以采纳“有限制的土地资本化、土地使用权”：制定土地规划、涨价归公、进行土地买卖资格的限制，也就是对土地买卖的权利通过立法实行一些限制性措施，如必须符合下述三个条件之一，才能卖掉土地：1、在城市拥有收入、住房；2、家庭成员大病，急需手术费；3、属于60岁以上无人养老的老人。

或者开发商必须解决农民的住房、社会保障甚至工作，然后才能征用农民的土地。

土地制度可以“一国多制”，因地制宜，采用多种方式：集体总有；土地股份制；土地合作社；土地公司，等等。为了发展土地公司，必须制定《土地公司法》，将土地入股的公司与《公司法》中的公司区分开来。土地公司的股东随时拥有退出公司的权利；公司破产，首先保障农民不会失地，农民享有优先赎回土地的权利；土地公司的股东可以超过50人。

从长期来看，一定程度的渐进的土地整合及规模化经营符合农业现代化的潮流。无地即反是由于没有社会保障，目前的土地资本化改革必须与户籍制度改革、社会保障制度相配合，这样就不会出现无地即反的状况。

问题：资本化可能加剧土地被侵占，耕地减少，从而威胁粮食安全。

这种情况不会发生。资本化将带来农业生产的高效率，农民会更加爱惜土地，因此，粮食安全只会更加有保证。

另外，可以通过立法禁止农业区随意改变土地的性质和用途，防止土地的细化和碎片化导致耕地的减少。

以后中央政府在全国范围内按照农业比较效益高低、土地资源状况、工业发展状况划分出农业区（牧业区）、非农业区（非牧业区）；各省、市、县也是如此。对于农业区，采取严格的耕地保护政策；对于非农业区，耕地可以有条件地被使用、开发、建设。保护耕地不必全国一刀切。

中央政府和各地政府必须对农业区进行财政转移支付，保证农业区不必上马工业项目也有充足的财政、当地人民的收入不低于非农业区；同时，对非农业区收取高额的耕地使用税，废除商业用地的土地征收制度和土地出让金。

问题：土地资本化会导致大量的有钱人进入农村收购耕地、宅基地，农村将成为城市富人的乐园。

前面我们说了，土地资本化后农村土地的变卖是有限定条件的，因此，不会出现大量的土地被收购的情况；同时，应当允许城市人到农村购买耕地、住房、投资、创业，只有这样才能带动农村的发展。

像现在这样，实行城乡相互隔离的制度，农村人到城市受到种种歧视，享受不到国民待遇；城市人不能到农村购房创业，农村的幼儿园学校医院及基础设施都无法被带动起来，城市高房价无法缓解，农村的投资缺乏、融资困境、基础设施落后无法解决。只有打破城乡隔离制度，形成城乡交流、良性互动，才能缓解城市居民的民生（住房、生活等）困境，有助于建设新农村，实现缩小城乡差距的目标。

四、土地改革的配套改革。

改革土地制度必须与改革户籍制度、完善社会保障制度相配合。

配套的户籍改革是建设和谐社会的需要，发展市场经济的需要；是打破城乡二元结构、统筹城乡、缩小城乡差距的需要，平等权利的需要；是城市化的需要，产业升级的需要。只有进行自由迁徙、同城待遇的户籍改革，才能形成稳定的产业工人，确立公正的劳资关系，形成人力资本的积累。

户籍改革没有突破的原因，一是理念的问题——害怕农民拥入城市、成为流民、形成贫民窟；二是体制的问题——教育、医疗、养老等附加制度短时期内难以一元化、改革的巨大成本使得地方财力难以承受、中央政府没有进行财政转移支付。

我认为必须按照梯度废除户籍制度，即按照小城市、中城市、大城市、特大城市的顺序，或者东部、中部、西部的顺序，或者居住时间半年、3年、10年的顺序，逐步获得全部的同城待遇和当地户籍。规定六个月以上至三年短期居住者的权利，如保证外来人口的子女平等接受义务教育权；社区居委会的选举权；基层人大选举权；平等就业权；扩大外来人口的社保覆盖面；失业保险实现同城待遇。三年以上长期居住者的权利，如解决生育保险、学生儿童大病医疗保险、“两限房”、基层人大代表被选举权、申领身份证、护照、港澳通行证（含签注）、办理婚姻登记、公开考录公务员、事业单位工作人员、外来人口子女接受高中教育等权利。十年以上永久居住者的权利，可以加入当地户籍，享受所有市民待遇，包括所有的政治权利和经济社会文化权利。

户籍改革的核心是打破界限，建立新型城乡关系，确立户籍自愿流动登记制度；建立国民信息系统，类似于美国的社会安全号，将个人和家庭信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料、甚至做义工、志愿者等事项一并纳入全国统一的身份证号数据库中，按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系；同时将个人档案电子化、透明化，进入国民信息系统中，供全社会有条件地查询；以用工单位、房主、宾馆方面为基本责任者，登记身份证并且定期报送有关部门或者通过网络即时报送，有关方面将能及时掌握人口流动的信息，公安部门可以迅速打击犯罪分子。

[十七届三中全会决议]完善社会保障：贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。

农村土地体制改革虽然可以盘活土地资源，提高农民收入，但是农民是否敢于放手花钱，还取决于教育、养老、医疗等农村社会保障制度的完善，否则农民的消费欲望不可能被激发出来。

所以，应当制定《社会保障法》，规定政府财政对社会保障的投入比例。尤其对于新增的财政收入，应当规定60%以上必须用于社会保障。如2008年预计中国总财政收入达到6万亿元，中国完全有财力建立一个覆盖面比较广、保障水平适度的社会保障体系。

应当制定《养老法》，建立普惠制老人津贴制度、普惠制农民退休金制度。老人津贴针对60岁以上、无退休金的所有城乡老人发放。为此，国家财政需要投入2000亿元，同时，国家可通过发行农村福利彩票筹集资金。

应当扩大低保范围，提高低保标准，根据低保者有无劳动能力给予不同的低保待遇。目前，我国城市低保支出200~300亿元，农村低保约30亿元，农村人口覆盖率仅3%左右，以后应扩大到覆盖10%甚至20%的农村人口。

农民迁居城市,放弃了承包地、宅基地之后,低收入家庭应享受城市最低生活保障；没有放弃承包地、宅基地的，则不应享受城市最低生活保障。

应当建立农村土地交易市场、土地银行等，从事土地资本化后的土地交易业务。对于自主处置如出售、出让土地产权的农民，必须让其将处置土地产权收益的一部分进入医疗、失业、养老等社会保障基金，以获取相应的社会保障。

有人建议将流转所得的一半用于社会保障安排,那么,可以在很短的时间内建立农村社会保障体系。

 [十七届三中全会决议]巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。完善农村医疗救助制度。坚持政府主导，整合城乡卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，支持村卫生室建设，向农民提供安全价廉的基本医疗服务。

我认为应当建立农村个人账户制度，国家和地方财政扶助、个人缴费的合作医疗、医疗保险、养老保险等资金全部打入个人账户。

应当建立免费基本医疗制度，免除国民的诊疗、手术、住院费用，药费目前自理，未来免除，为此，国家每年需增加投入1000~2000亿元；为了降低药价，实行国家基本药物制度，国家基本药物采纳招标价格，实行定点生产、集中配送。

[十七届三中全会决议]完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业，改善农村学生营养状况，促进城乡义务教育均衡发展。

[十七届三中全会决议]加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。

实施完全免费的义务教育，包括学费、杂费、书本费、校服费、交通费、午餐费、住宿费全免。国家为此需要增加财政支出约1500亿元。

在打工子弟中实行教育券制度，教育券由政府发放，可携带，在学校中抵学杂费。

制定《住房保障法》，完善保障性住房制度，各级政府必须拿出土地出让金的20%用于廉租房建设（台湾即规定，征用的一部分土地用于盖打工者住房）；开发商必须无偿建设占总面积20%的廉租房，廉租房由开发商经营，执行政府制定的房租标准。

[十七届三中全会决议]统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。

[十七届三中全会决议]扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。

要进行农村土地制度改革，还必须大力推进农村综合改革。制定土地资本化条件下的农村行政管理法，进行县乡机构改革和财政体制改革，建立精简、效能、统一的农村行政管理体制，遏止县官、乡官、村官对农民土地利益的侵犯，遏制形象工程、政绩工程；进一步完善村民自治，形成科学、有效的乡村治理结构，改变一些农村地霸、村霸当头的状况；鼓励和支持自治组织参与农村基础设施建设、促进农田水利、文化教育、医药卫生、生态环境等事业的发展；扩大县级辖区，将现有的2000多个县合并为500至1000个，使得县平均人口在200万左右，实行省管县的体制，将五级政权改为“中央——省——县（市）” 扁平型三级政权，建立“中央——省——县（市）”三级财政，从根本上解决目前的五级财政造成的县、乡镇财政困难，层层掠夺农民的状况。将县提升为厅级，与一般的市平级；取消市管县体制，取缔县（处）级市的建制，市、县平等，互不隶属，县城人口达到一定的规模即可改县为市。

实行乡镇自治，将乡镇政府改为小规模的县派出机构，公共物品的供给由县财政转移支付。撤消乡镇政府，它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。要解决“三农”问题，就必须撤掉乡镇政府，代之以自治性质的乡公所、农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制放活农民，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。

2008-11