导航设置开机动画:“五点一线”沿海经济带建设中海域征收补偿法律问题初探

“五点一线”沿海经济带建设中海域征收补偿法律问题初探

2008-8-5 9:11:00  大连市人民检察院预防处

　　在“十一五”发展的新征程上，辽宁牢牢把握双重机遇，以沿黄、渤海的五个重点发展区域和一条贯通全省海岸线的滨海公路建设为核心，实施了“五点一线”的对外开放新战略，这不仅为老工业基地进一步扩大对外开放，开辟出更为广阔的施展空间，而且也进一步带动全省经济发展跃上了更快、更强、更趋和谐的新高度。但是，在“五点一线”沿海经济带建设过程中，存在着不少法制环境滞后的问题，尤其在海域征收补偿方面，除了《物权法》和《海域使用管理法》中有涉及到海域征收补偿的概括性规定以外，其他的国家及省内地方性立法对海域征收补偿方面的规定则比较少。所以本文对海域征收补偿相关的法律问题进行研究，明确征收海域使用权的性质，完善海域征收补偿中的程序，力求保障“五点一线”沿海经济带开建设海域征收补偿过程中失海渔民的生活以及合法的财产权益。

　　一、征收海域使用权性质的认定

　 　    根据《海域使用管理法》第30条的规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”那么，这种在海域使用权期限届满前，提前收回海域使用权的行为的性质该如何认定，是征收还是征用，理论界一直存在争议。

　　     长期以来，我国并没有一套完善的征收征用制度。“征收”、“征用”的概念虽然在法律、行政法规和地方性法规中多次出现，但其表现的内涵并不相同，“征收”、“征用”概念的使用处于混乱之中。2004年的宪法修正案中引用了“征收”、“征用”的概念，第一次明 确了征收征用的宪法地位。根据该宪法修正案的说明：征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益的需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权（派生于私人所有权的使用权）的改变。但是，海域使用权有其特别的地方就是，海域是所有权全部归国家的不动产，海域使用权是派生于国家所有权的不动产使用权。也就是说，国家在海域征收或征用过程中要收回的客体是国家享有所有权的私人的不动产使用权。对于这种出于公共利益或者国家安全的需要将不动产使用权提前收回国有的情况，我国现行的法律还没有明确规定其是属于征收还是征用的客体。笔者认为，其更符合征收理论的基本特征。依照《海域使用管理法》第30条的规定，这种提前收回是国家动用强制力取得他人己有的海域使用权；在目的上满足公共利益或者国家安全的需要；国家给予权利人相应的补偿；并且不存在将提前收回的海域使用权再次返还给原海域使用权人的可能。所以，应当将因为公共利益或者国家安全的需要提前收回海域使用权的情形定性为征收。这样也可以适用《物权法》第121条的规定，也就是依照《物权法》第42条 的规定获得补偿。这种定性，更有利于海域使用权人借助征收制度中实体方面和程序方面的规定，保护自己的私有财产权，防止国家行政权力的滥用。尤其在由于“ 五点一线”沿海经济带建设中需要大规模用海的现阶段，明确海域使用权的征收的性质对于保障“失海”渔民的财产权益具有很好的现实意义。

　　二、 对征收海域使用权条件的限制

　　征收海域使用权作为限制公民财产权的一项制度，对于失海渔民的生存与发展至关重要，因此为限制政府行政权力的滥用，保护财产权人的利益，应当对征收海域使用权的条件加以严格限制。

　　（一）对公共利益的限定

　 　目前征收海域使用权主要适用因为公共利益和国家安全这两种情况。其中国家安全的认定相对明确。但对于公共利益，我国现行法律、法规没有对其内涵及范围做出明确界定。也正因为如此，当涉及因公共利益征收的情况，政府享有很大的自由裁量权，对公共利益的判断与解释由一些政府部门进行。实践中也频频出现一些部门或单位假借公共利益的名义进行的海域使用权的提前收回，甚至出现公共利益是个“筐”，什么都往里装，任意扩大解释“公共利益”的范围，损害了原海域使用权人的利益。因此，我们在“五点一线”沿海经济带建设需要征收海域使用权的过程中要严格把握好公共利益的内涵和外延。

　　公共利益，简单地说，就是超越个人范围，为社会之全体或多数所享有的利益，是对公众需要或需求的一种满足。它在利益内容和收益对象上具有不确定性，并且将随着社会的发展而不断发展。所以，我们不能把只要是打着“五点一线”沿海经济带建设名义的项目，都算成是因为公共利益的需要，应该具体项目具体分析，尽量满足与人们的生产生活方面关系密切的项目，并尽可能的使最大多数的人能均沾利益。

　　（二）对提前收回海域使用权主体的限定

　　征收海域使用权的标的是原海域使用权人年限未满的海域使用权，从征收海域使用权的性质上就可以判定收回的主体应当是国家。但在征收海域使用权的实践操作中，屡见不鲜的是新的海域使用权人直接充任“征海人”,而政府及海洋行政主管部门则在整个“征海”过程中仅仅起着协助新的海域使用权人以及缓解矛盾的作用。例如1995 年大连北良粮食中转工程项目、2004年大连汽车码头工程项目、2005年6月大石化东岸码头项目清海等都存在着新的海域使用权人直接充任“征海人”的现象，那么这种做法是否妥当，新的海域使用权人能否成为征收海域使用权的主体呢？

　　笔者认为新的海域使用权人不能成为收回的主体。第一，国家“征海”行为尚未完成，意味着原海域使用权尚未收回，不可以将这块海域的使用权在此之前就授予他人，新的海域使用权人也就没有成为收回主体的依据。第二，“征海”是具有行政性质的行为，而新的海域使用权人大多数是开发商。他们是企业法人，与原海域使用权人是平等主体之间的关系，没有资格充任海域使用权提前收回的主体，行使国家强制行为。所以，在“五点一线”沿海经济带建设需要大规模用海时，应当杜绝那些打着公共利益的旗号，实则纯粹为了商业目的的新的海域利用。如果因为商业目的需要使用海域，应使开发商和原海域使用权人处于平等民事主体地位，遵循等价有偿等民事法律原则，由双方按照《海域管理法》第 27条以及其他相关法规的规定，就海域使用权的合法转让、出租，以及补偿标准等依照海域使用权的市场价格予以协商确定。

　　三、征收海域使用权的补偿

　　无补偿即无征收。根据《海域使用管理法》第30条的规定，如果政府提前收回海域使用权，就应当对原海域使用权人给予相应的补偿。在具体补偿时，笔者认为在遵守合理补偿原则的基础上在程序和实体方面还应当注意以下问题：

　　（一）因征海受损的权益评估必须市场化

　 　因征海受损的权益，涉及到“失海”渔民的切身利益，必须认真对待。海域财产损害的价值评估,应该根据海域使用权人使用海域的年限和开发利用等情况，由征海政府和原用海人共同选择和委托独立的市场评估机构评估确定。为确保损害评估的公正，在损害价值评估过程中，评估机构应当在由政府代表和原海域使用权人代表的参加下，在认真听取双方意见后，作出正确的评估结论。损害评估费用作为补偿行为的交易成本，由政府承担。政府或原海域使用权人任何一方如认为损害价格评估过高或过低，双方都有权利申请再次评估，再次评估应当由不同的评估机构进行。申请再次评估的评估费用，原则上应由申请人支付。笔者认为，只有走征海损害评估市场化的道路，才能最大程度上体现合理补偿的原则，这应当成为未来征收海域使用权补偿的确定的一种趋势和最佳选择，所以也建议应当通过立法来予以保障落实和完善。

　　（二）建立多渠道征海补偿机制

　　我国目前各地区的征海补偿方式基本上是支付一次性补偿费，这种单一的补偿方式导致失海渔民将近一半处于失业状态，大多数失海渔民收入普遍下降，失去社会保障。以2005年温州市海洋与渔业局对失海渔民再就业及生活情况的调研为例，全市失海失涂渔民处于完全失业人员达949人，占失海失涂渔民总人数的13.25%；处于半失业人员2509人，占失海失涂总数的30%强。处于低保线到小康水平之间的失海渔户1203家(即年人均收入3504-7000元左右)，占总计的72%；处于低保线(即年人均收入不到3000元)以下的失 海失涂渔户共361家，占总数的21.6%。可见，目前仅支付一次性补偿费的方式并不能保障渔民失去海域使用权后的生存权和发展权，所以，建议在“五点一 线”沿海经济带建设中对失海渔民的补偿要在对渔民一次性补偿的基础上，努力完善安置政策，结合辽宁省各地渔民的生活实际情况，积极探索新的补偿方式。

　 　异地搬迁的方式在某种程度上可以避免因海域评估技术不足等原因带来的补偿不合理。同时，基本上能够保证养殖户原有的生产生活状态，不失为一个好办法。但是，这种方式受海域功能区划、地方政策等诸多因素的限制，适用的普遍性不强。如果在收回海域过程中，确有海域可供按原用途使用的，应当提倡采取异地搬迁的方法。在进行异地搬迁时，有三个问题要注意：其一，应该给予原海域使用权人相应的搬迁补偿费，用来弥补海域使用权人在搬迁过程中所支出的额外人力、物力花费。其二，如果搬迁后的海域与原海域相比在类级上有明显差别，应当按照“多退少补”的原则，在给予搬迁补偿费时予以充分考虑。其三，如果新的海域给养殖户带来生产生活上的不便，也应适当增加给予的补偿金。

　　此外，在“五点一线”沿海经济带建设征海补偿过程中，针对失海渔民所处的困境，还可以对失海渔民进行社会保障安置。结合各沿海地区的实际，为失海渔民建立基本养老保险和医疗保险及最低生活保障，以解决失海渔民基本的生存需要。同时，还应根据渔民的实际情况，开展适合渔民基本素质的转岗培训以提高其文化素质，适应就业岗位对就业者的技能需求，解决失海渔民再就业中遇到的难题。

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