replays:完善审计机关与纪检机关的协调配合机制 加强对权力运行的制约和监督

党的十六大报告在阐述加强对权力的制约和监督时，强调要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”，首次把审计工作置身于对权力的制约和监督的高度；十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，进一步明确指出，“加强对权力运行的制约和监督，……建立健全领导干部经济责任审计制度。”胡锦涛总书记在中央纪委第五次全体会议上的讲话中，指出，“加强对权力运行的制约和监督，是有效预防腐败的关键。要按照党的十六大和十六届三中、四中全会的要求，努力建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。……要把事前监督、事中监督、事后监督结合起来，建立健全谈话诫勉制度，扩大领导干部经济责任审计的范围，建立健全审计结果的处置机制，使监督的关口前移，既防患于未然，又及早发现和解决发生的腐败问题。”进一步明确了加强对权力运行进行制约和监督的要求、做法和意义，并对审计工作提出了具体要求。党的十七大报告进一步明确指出，完善监督和制约机制，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”这些重要精神充分说明，我们党一直强调把审计工作与促进领导干部廉洁自律结合起来，与构建惩治和预防腐败体系结合起来，更好地从机制上、源头上预防和治理腐败。 　　这是我们党面对新形势新任务，以执政党的地位和高度，从巩固执政地位，提高执政能力的角度，对审计工作提出的新要求，从政治上明确了审计工作的方针，指明了审计工作的方向。各级审计机关和广大审计干部必须在思想上、认识上统一到中央的要求上来，牢固树立大局意识，积极完善与纪检机关的协调配合机制，以加强对权力运行的制约和监督为主题和目标，积极履行宪法和《审计法》赋予的职责，及时转变观念，大胆开拓创新，作出新的贡献。　　一、 以落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》为契机，加强审计与纪检等有关部门的协调配合，加强对权力运行的制约和监督。　　《实施纲要》深刻阐述了建立健全惩治和预防腐败体系的重大意义，总结了我们党反腐倡廉的基本经验，明确了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标、工作任务和基本要求，体现了标本兼治、注重预防、从源头上防治腐败的精神，是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件，对于提高党的执政能力、落实科学发展观、全面建设小康社会，具有重要意义。　　《实施纲要》中明确指出，要加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使。首先要加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。并指出要加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，包括对干部选拔作用工作的监督、对财政资金运行的监督、对国有资产和金融的监管。为了使监督发挥作用与效率，要求充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。其中突出强调要支持和保证政府专门机关监督，强化审计监督，逐步推进效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。依法实行审计公告制度。支持和保证监察、审计机关依法独立开展监督，对拒不执行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的责任。为了形成监督合力，使预防和惩治腐败的工作落到实处，《实施纲要》还明确规定，要加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关之间的协调配合，建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制，完善相关程序，形成整体合力。综合运用法律、纪律、经济处罚、组织处理、限制从业资格等方式和手段，增强办案的政治、经济和社会效果，切实提高执纪执法水平。　　从当前工作的实际情况看，要切实有效地发挥审计工作在加强对权力运行的制约和监督中的作用，不仅要求审计工作进一步转变观点、拓宽领域，突出重点、加大力度，还要求审计机关进一步加强与纪检机关的协调配合，依靠纪检机关的主导地位，充分发挥各自的职能优势。　　二、以决策和执行为重点环节，加强绩效审计和领导干部经济责任审计，防止权力失控、决策失误、行为失范。　　（一） 加强对决策程序和效果的监督，进一步完善决策机制。　　结合权力运行的特点和审计工作的内容，把经济事项的决策活动纳入审计的视野。重点加强对领导干部决策的程序和决策的效果的监督，检查决策的内容是否符合上级的方针、政策，决策程序是否合法、合规，决策结果是否实现了良好的社会效益和经济效益，有无因盲目决策造成严重损失浪费等问题。审计中要以正确的政绩观为指导，善于运用科学的评价体系和评价指标，对领导干部行使经济决策权的情况作出评价，促进完善决策机制。　　（二） 加强对执行财经法规和制度的监督，促进正确行使权力。　　目前，一些部门和单位在履行财政财务管理职能的过程中，未能正确行使手中的权力，财经意识不强、管理制度不严、管理水平不高，致使财经领域的各种违法违纪问题仍然十分严重，经济活动中有法不依、管理混乱、信息失真等现象仍较普遍，整治和规范经济秩序的任务仍然很重。通过对财政资金的审计，查处虚报冒领、挪用、滞留、坐支财政资金以及无视预算约束、铺张浪费等违法违纪行为，制约财政分配权，促进依法理财，推动以公共财政为目标的财政结构调整，完善国库集中支付制度和政府采购制度。加大对税收、海关等部门的审计力度，查处偷税、骗税、骗汇、走私等大案，打击伪造、倒卖、虚开增植税专用发票等涉税活动，堵塞税收征管中存在的漏洞，分析税收流失的渠道，制约财政收入权，促进完善机制，加强管理，努力做到应收尽收。通过对行政事业单位的审计，检查专项资金是否得到正确使用，行政征收主体是否落实“收支两条线”管理规定，进一步清理整顿行政事业单位银行账户，严肃查处设立“小金库”、账外账、转移、截留资金，滞留资金不缴，坐收、坐支、私分财政资金等行为，制约资金使用权，促进依法行政。通过对金融机构和国有企业审计，按照“风险、管理、效益”的目标，检查国有资产的经营状况、不良资产处置效益、内控机制制定及执行情况，评价对外投资，重大项目决策，经济指标完成情况和效益，查处违规发放贷款、违规办理票据承兑和贴现、高息揽储等违规违法行为，防范金融风险，促进国有资产保值增值。　　(三)实施绩效审计，扩大审计报告公开力度，加强对权力的制约和监督，促进建立责任政府和绩效政府。　　通过实施绩效审计，反映和揭示政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成损失浪费等问题，监督其决策行为。特别是对财政性资金实施的全方位绩效审计，公布审计结果，将有助于进一步推动政务工作的公开透明，公众可以据实衡量各级权力部门和领导是否树立了科学的发展观和正确的政绩观，促使各级政府部门和公职人员自觉将手中的权力看成是责任和义务，加强对权力的制约和监督，推进政府系统依法行政，落实党风廉政建设，将“立党为公，执政为民”落到实处。　　三、以责任追究为突破口，深化审计成果，完善行政问责制。　　近年来，中央、国务院相继颁布了《中国共产党纪律处分条例》和《财政违法行为处罚处分条例》，两个条例在赋予执法执纪机关在对违法违纪问题作出处理、处罚权力的同时，明确规定了对违反财经纪律行为必须追究相关责任人的党纪政纪责任。审计机关在审计过程中发现被审计单位或有关责任人有违反党纪、政纪的行为，在职权范围内依法对有关事项进行处理的同时，应强化责任追究意识，应依照《审计法》规定，作出《审计机关移送处理书》，按照干部管理权限，及时移送同级纪检监察机关。纪检监察机关应按权限范围认真受理审计机关移送的案件或有关线索，及时审查或进行必要的调查，并将查处结果书面反馈审计机关。通过强化责任追究，将查处违法违纪问题与追究有关责任人的党纪、政纪责任紧密结合起来，体现权力与责任的对应关系，有助于促进各级领导干部慎权、慎行，从制度上解决一些部门、单位违法违纪问题屡查屡犯的现象，防范领导干部行为失范。　　四、以审计监督与纪检监察监督的结合点为纽带，强化制约手段，整合监督力量。　　纪检监察部门与审计部门作为国家监督体系中不同的职能部门，承担着不同的职责，监督的职能和侧重点有所不同，但二者之间有许多结合点，以此为纽带进行整合，可以提高监督效率，强化监督力量。　　（一） 将监督主体进行结合，整合监督力量。　　审计机关与组织、纪检、监察等部门通过建立联席会议制度，将具有不同职能的监督主体结合起来，针对审计中发现的重大违法违规问题定期相互沟通情况，并且共同研究制定审计计划，提高审计质量，促进了审计成果的转化，更好地发挥了各级监督部门的监督作用。　　（二）将监督内容进行结合，促进监督内容更加科学、完整，评价更加客观、全面、公正，及时发现并纠正问题，起到防微杜渐、从源头上预防和治理腐败现象的作用。　　当前，经济领域中的违法犯罪是我国腐败现象的最重要特征，据有关部门统计，经济案件占所有案件总数的70%以上，而且大案要案多，违法犯罪手法呈智能化发展趋势，案件隐蔽性强，潜伏时间长。但是，凡是经济领域中的违法犯罪活动一般都要通过资金往来和账目反映出来，因此，审计机关在审计过程中，通过采取适当的技术方法，便可查出财务收支弄虚作假、偷税漏税、套汇、走私、造假账、化预算内为预算外、化大公为小公和化公为私，以及损失浪费等经济违法及犯罪行为，掌握大量的第一手资料，及时发现腐败案件的线索和信息，进一步揭露问题，处理问题。纪检监督机关在自身的职能范围内，对各级领导干部的廉洁自律情况进行监督，审计机关依据职能优势，通过各种审计方式，对有关经济活动实施了有效监督。两者将发现问题和解决问题有机地结合起来，从源头上预防和治理腐败，特别是通过对经济领域里带有普遍性、倾向性或者某些制度、政策方面带有缺陷性的一些重要问题的共同研究分析，找出产生腐败问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源，提出在体制改革、制度完善、加强管理、健全机制等方面的建议，促使各级政府和决策机关及时采取措施，从宏观上、源头上解决问题，对于从源头上预防和治理腐败起到了重要作用。　　（三）将两者的监督对象相结合，进一步突出重点、节约行政成本，提高行政效能。　　审计机关的法定审计对象是各级政府及各部门、国有金融机构、国有企业及其主要领导干部，这一审计对象也是纪检、监察监督的主要对象。审计监督具有经常性、制度性的特征，在审计监督中可以发现大量的属于纪检、监察监督的内容，将这些对象和内容进行整合，对于提高纪检监察效能，深化审计成果都具有积极作用。2003年8月在震惊全国的“南海金融案”中，通过审计查出该企业涉嫌诈骗银行贷款，造成银行和财政资金损失20多亿元，向有关部门移送处理了一批违法犯罪分子。该案涉及党政机关、金融机构、企业及社会人员233人，其中厅级干部7人、处级干部13人。有关金融机构和地方政府部门共80名国家公职人员受到党纪、政纪处分；69人因涉嫌犯罪被司法机关依法追究刑事责任。　　（四）将两者的监督手段相结合，做到优势互补，强化制约手段。　　审计监督与纪检监察监督监督的手段不同。纪检监察部门在政治表现、工作作风及生活作风等方面发挥的监督作用较大，审计部门在经济方面发挥的监督作用较大。两者在监督手段上相结合可以做到优势互补。审计丰富了纪检监察的监督手段，强化了纪检监察的监督力度，为纪检监察部门查处大要案提供了科学、可行的依据；而纪检监察部门的信访制度和举报制度等监督手段，又为审计部门查处经济案件提供了线索。　　审计机关第一位的责任是发现和揭露问题，要使审计真正的发挥作用，必须依法查处或移送违法违纪问题。对于审计处理权限以外的违法违纪问题，依法律规定，移送监察或司法机关处理并视情继续参与查证。近年来，审计机关充分发挥自身职能优势，积极配合监察、司法机关查办大案要案，并逐步建立起情况通报、案件移送等制度。实践证明，“审计机关先行突破，纪检、监察、检察、公安协同作战”的办案思路是卓有成效的，符合我国反腐败斗争的客观要求。像近年来告破的“南海金融案”、“深圳706特大骗税案”“粤海铁路私分国资”等一系列的大案要案都表明，审计机关先行介入进行审计查证，与纪检等部门进行协调配合，发挥自身的优势与特点，对于案件的突破、定性及扩大战果发挥着非常重要的作用。　　五、完善协调配合机制的具体措施　　为了进一步加强审计机关与纪检机关的协调配合，在当前需进一步完善两者的协调配合机制，具体措施如下：　　（一）建立协调配合的领导机制。　　为了加强对权力运行的制约和监督，需建立良好的领导机制，由审计机关与纪检监督、组织人事等部门领导共同成立领导小组，定期召开会议，就涉及到各部门的重大问题进行研究，对相互移送的重大问题的处理情况进行通报，就相互之间的协调配合中出现的问题进行处理。　　（二）建立协调配合的工作机制。　　纪检监察机关与审计机关要进一步加强案件协调移送工作，相互移送案件和提供协助。案件协调移送工作实行同级联系的原则。相互移送案件材料时，要求办理正式移送手续，并报领导小组备案；审计机关在审计过程中发现被审计单位或有关责任人有违反党纪、政纪的行为，应按照干部管理权限，及时移送同级纪检监察机关；对审计机关移送的案件，纪检监察机关应按权限范围认真受理，及时审查或进行必要的调查，并将查处结果书面反馈给审计机关；审计机关在审计过程中发现被审计单位或有关责任人有重大嫌疑，且有毁灭、伪造证据或串供可能，需要纪检监察机关配合或提前介入的，纪检监察机关应当予以配合。对纪检监察机关配合收集的有关证据材料由审计机关留存，符合移送条件的按有关程序移送纪检监察机关；纪检监察机关在查办经济违纪案件过程中需要审计机关协助查证的，审计机关应当予以配合。对审计机关配合收集的有关证据材料由纪检监察机关留存；纪检监察机关和审计机关对移送案件中不能协调统一的有关事宜，报领导小组讨论决定。　　（三）建立协调配合的教育机制。　　为了进一步加强对审计结果的利用，促进领导干部有效廉洁从政，应进一步建立健全审计情况分析、通报制度，定期汇总纪检工作和审计工作中发现的普遍性、倾向性问题，在一定范围内进行通报，针对其存在的不同的问题和管理中薄弱环节，有针对性地进行定期的培训、教育，避免同类问题反复发生。（深圳市审计局 方伟明）