有关政府融资平台贷款的一些管理建议

　　

　　一、 “政府融资平台”贷款总况

　　2008年11月，我国提出“四万亿”投资振兴计划，其中，中央财政承担1.18万亿，剩余2.82万亿由地方财政承担。同时，各地方政府也纷纷宣布地方投资计划，粗略估计达20万亿。在政府以投资拉动经济的大背景下，政府融资平台的数量和融资规模飞速发展。有关资料显示，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府融资平台，其中70％以上为区县级。2008年初政府融资平台负债总计1万多亿，至2009年中迅速达到5万亿，其中大部分为银行贷款。

　　据了解，现银行刚性负债已对一些地方政府形成债务压力，某些银行的政府融资平台贷款占实质性贷款比例超过10%，集中度偏高，且对项目的贷款用途和贷后管理无从考察。可见，地方政府融资平台正在集聚一定风险，可能从财政领域向金融领域扩散。为此，目前多家银行对政府融资平台发出“限贷令”，有的全面停止该类贷款审批，有的要求控制总量，有的提高融资层级，有的进行区域性停止，对策不一。

　　二、“政府融资平台”概念阐释

　　人民银行对“政府融资平台”的定义是“由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司。必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目”。其类型包括：（1）各类开发区、园区投融资平台；（2）国有资产管理公司；（3）土地储备中心类公司；（4）城市投资建设公司；（5）财政部门设立的税费中心；（6）交通运输类政府投融资平台；（7）其他类型。

　　大部分商业银行根据政府融资平台还款来源将其划分为两类：第一类以财政资金为主要还款来源。该类融资主体多投资公益性质较强的领域，项目自身缺乏现金流，一般实行财政收支两条线管理，如城市基建、开发区基建、土地储备中心等；第二类以自有现金流为主要还款来源。其投资活动多形成经营性资产，项目运营市场化程度较高且能产生相对充裕的现金流，如电力、经营性公路、供水、污水、物业租赁等。

　　一般来说，我们目前所提及的“政府融资平台风险”主要集中于第一类，第二类按照常规公司类贷款进行管理。

　　三、“政府融资平台”贷款建议

　　政府融资平台贷款的偿还主要取决于政府还贷愿意及还款能力。现地方政府都比较重视金融环境建设和银政合作关系，一般具备还贷意愿，银行债务安全的关键取决于还贷能力。但是，影响该能力的因素很多，如经济增长率、财政赤字比率、税收政策、土地政策、信贷政策等，难以准确预测，财政还贷能力具备较大不确定性。但是，从目前的形势看，在财政收入有限增长的情况下，地方政府一方面要继续投入大量资金确保在建项目完工及新项目开发，另一方面要偿付数以亿计的贷款利息，财政压力较大，极可能通过扩大银行融资偿付到期本息，债务规模呈现恶性“滚雪球”状态。随着各方舆论关注，及银行风险警觉意识的提高，部分现金融通能力较差的融资平台可能失去资金腾挪渠道，存在较大违约风险。故提出如下建议：

　　1、 调整优化存量结构，实行总量控制

　　银行当前既不能放任该类贷款继续增加，集聚信用风险；也不能操之过急，快速压缩贷款规模，使项目烂尾产生“多米诺骨牌”效应。目前的主要工作是管理好存量贷款，保证信贷资金的合规使用，同时调整优化贷款结构。对于问题贷款，首先得保证利息偿付顺畅，同时通过分期还款计划逐步压缩贷款规模。

　　为防止集中度风险、流动性风险，建议对政府融资平台贷款实行总量控制，其贷款余额不应超过全部实质性贷款比重的10%，最高不超过15％。在接近上限临界点时，应优先选择综合风险较低或融资层级较高的客户。

　　 2、 有保有压，择优介入，不搞“一刀切”

　　（1）客户选择 在全面调查政府融资平台架构及银行融资总额、审慎评估地方财政现状和发展潜力的基础上，应优先选择对当地经济发展影响重大、运营良好、具备自主经营权、财务支配权的客户；适当开拓政府予以搭桥贷款支持的客户；限制进入仅为融资主体，实无项目经营权、收入支配权的客户。

　　（2）项目选择 可介入自身收益足以覆盖贷款本息、资本金比例高、具备区域垄断效应的项目。对于土地储备贷款，可优先选择成熟商业区、旧城区的城市改造项目，新城区商住用地开发项目；适度选择设立时间较长、招商引资效果良好、土地开发比例高的成熟开发区项目；禁止进入项目资本金不到位、未明确具体项目的打捆贷款，及项目缺乏盈利能力而政府财政已严重透支的项目。

　　（3）产品选择 对于大额项目融资，建议采取银团贷款方式运作，可提高银行与政府的谈判能力，加强风险监控力度。对于独自承贷的项目，可支持财政预算内的搭桥贷款，不发放无明确用途的流动资金贷款，及未纳入区域规划、未获有权机构批复的固定资产贷款。

　　（4）担保选择 目前各行的政府融资平台贷款基本以信用贷款为主，一般要求当地人大、政府或财政局出具财政兜底决议。但是，根据《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》(财金[2005]7号)规定，2005年1月26日后，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。因此，政府兜底决议实质上只是让政府知晓、同意平台公司融资，本身不具备法律效力。建议政府融资平台贷款应争取更加实质有效的风险缓释方式。如：提供土地、房产等易变现抵押物；具备《担保法》规定范围内的权利质押，如高速公路、污水处理收费经营权等。

　　3、 全面掌握地方经济及财政信息，动态关注项目进展

　　第一、提高信息搜集和分析能力。对新增的政府融资平台贷款，应尽量了解并反馈以下信息：（1）地方区域规划；（2）地方近三年GDP及财政收支状况，含一般预算收支、基金预算收支、预算外收支明细；（3）上年度政府工作总结报告及本年度工作计划；（4）地方政府融资平台架构及融资总额；（5）地方近两年土地开发及出让情况；（6）借款人财务管理，尤其是现金管理模式。这些资料不仅是贷前搜集，贷后也应动态更新。

　　第二、强化贷后管理执行力。（1）明确用款主体及贷款用途，跟踪贷后资金流向；（2）对项目的拆迁协议、工程合同、政府用款审批文件等，定期检查或咨询；（3）定期现场走访，了解项目资金使用、工程进度、招投标动态、监理信息等。