有火的字:关于在经济适用房、廉租房和政府保障房等民生工程建设中实行代建制的措施建议_中国长春

关于在经济适用房、廉租房和政府保障房等民生工程建设中实行代建制的措施建议
长春市人民政府 www.ccszf.gov.cn 　2009-4-23 16:10:56 　来源:长春市政府
长春市十三届人大二次会议
代表姓名：薛春龙
内容：
代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。这一制度在美国已经有百年历史，并且代建方式随着市场的需求变化而不断发展演变，在美国45%的工程项目建设采用的是代建制。美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式主要是项目代建。1999年以来，上海、宁波、重庆等城市先后出台了项目工程、特别是公益性项目工程实行代建制的条例、政策。目前，我国已有68%的省市地区在政府投资及部分非政府投资的工程项目中实行了代建制。实践证明，代建制是适应市场经济发展、有利于转变政府职能、预防大型公共工程中腐败犯罪的一种有效形式。
在全球经济危机不断蔓延之际，中共长春市委十一届四中全会作出了全力保持经济社会平稳较快发展的决定，以铁路、公路、机场、水利、能源等十大工程为载体，积极扩大内需，以应对金融危机的影响。全会列出了新一轮扩大内需的十大程，把民生工程作为十大重点工程之一单列出来，指出要“加快廉租房和政府保障房的建设”，并决定“优先安排经济适用房、廉租房的规划、用地和资金，全力保证建设数量、质量和工期”。四次全会的决定是在我国一些沿海发达地区外贸出口下滑、引进外资难度加大的背景下提出的，是针对长春市的特点和国家扩大内需保增长的政策机遇提出的，认真落实全会精神，是各级政府及相关部门的责任。尤其是我市近期出台的二十二条房地产新政，更是把经济适用房、廉租房和政府保障房的建设列为重中之重。
一、代建制的特点
“代建制”的优势是在与传统的“自建制”相比较中体现出来的。代建制在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，尤其是在经济适用房、廉租房和政府保障房（以下简称“三房”）的建设中，优势十分明显：
1、     保证财政资金的使用效率。代建制将传统管理体制
中的“建、用合一”改为“管、建、用分开”，解决了同位一体化的矛盾，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系；使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，解决了分散管理、机构重复设置的问题，可以有效提高项目管理水平，避免了提高建设标准，增加投资等弊端，进而达到有效控制质量、工期和造价的目标。
2、“代建制”可以解决建项目责任主体不明，责任不清的问题。代建制以合同的形式，在界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务基础上，进而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。
3、代建制能够提高投资效益。代建制能够克服对投资造成的人为影响，基本可以杜绝超规模、超标准、超投资的违规现象，进一步提高投资效益。“三房”的受众是弱势群体，通过代建制可以严格控制标准。
4、代建制能够节约使用单位的成本。使用单位无需再抽调人员成立基建班子，极大节约了精力和财力。尤其是在“三房”建设中，节约成本就等于照顾了更多的困难群体。
5、代建制能够阻止腐败现象的产生。建立了投资单位、建设单位和使用单位之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行政府的有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象，是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有力措施和手段。
二、关于在我市实行代建制的措施建议
1、完善代建项目制度建设。政府部门应尽快出台代建制相关办法和实施细则，规范代建行为，建立具体、刚性、可操作的变更管理、联系制度等，解决代建过程中的协调问题保证代建单位的独立性和执行力度，为代建制的健康发展提供制度保障。
2、可选择相应的企业进行代建试点工作。对已经具备了条件的企业，可以优先选择进行试点。
3、代建单位应具备专业管理能力和内部控制制度，以及完善的招投标、签证管理和财务核算等工作机制。
4、在“三房”建设过程中，应逐步创造条件进行代建招投标。尽快建立代建单位备选库，明确代建单位资质管理部门。
5、由于当前基本建设管理制度与项目管理的法人责任制还不相适应，建议政府相关部门切合实际做好代建项目试点工作，并可以逐步拓展实施代建的项目类型和工程领域，加大培育项目管理企业的力度，使“代建制”和项目管理服务能够健康发展。
6、无论项目管理（PM），还是项目管理承包（PMC）以及工程总承包（EPC），都有其控制项目目标实现的管理方式和方法。因此建议政府各相关部门，结合项目管理服务业务的特点，研究与之相配套的行政管理制度，为政府投资建设项目“代建制”的实施创造配套条件。
7、建立合理有效的代建单位激励约束机制。由于各国、各地代建收费迄今没有统一标准，一般地方都采取代建费加节余奖励作为代建单位的报酬。政府可以按照财政部财建（2004）300号文件第四项“项目代建单位的代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制”的意见，出台财政、审计等部门认可的代建费标准，最好由投标单位，评审专家评审。项目代建费应包括代建单位在项目前期，建设准备、实施、验收阶段发生的成本，应交的税费（如营业税及附加税、所得税）和合理的利润。对于代建单位出现为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准的问题，政府监管及主管部门可以对代建单位采用退出机制，对当事人采取终身禁止的约束，从而有利于行业的发展。当然，代建单位也要加强行业自律，增强服务意识，依据代建合同实现项目的各项目标。
市民生工作的开展以及拉动内需的深入，我市的投融资体制改革必将不断深入，多元化投资是减轻财政负担的有效手段。采取代建模式，建立与市场经济相吻合的新型的工程管理方式势在必行。但如可真正实现代建制操作模式，仍需要政府的高度重视，在政策等方面加以引导和扶持，同时也需要投资、建设参与各方的共同努力。当然代建制也不是完全完善的制度，在具体的实践中还需要不断解放思想、开拓创新。