魔尊嫁到 番外在线阅读:社会管理的成都高新实践

来源：成都日报  日期：2011-09-29  阅读次数：304
——“三驾马车”拉动居民自治 成都高新区肖家河街道试水全国首个“院落公章”直陈民意
——拆墙并院 成都高新区肖家河街道社区民主自治“破墙透绿”的案例探索
【 引言 】
社区——由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的、关系密切的社会团体或共同体。
对于这个词汇的注解，可以追溯到十九世纪。1881年，在德国社会学家斐迪南·滕尼斯的《乡土社会与法理社会中》著作中，第一次有了“社区”的概念与诠释。
如今，随着我国城市化进程的加快，城市管理的重心要下移，单位制的管理模式逐渐消失，社会管理的诸多“线”，落脚到基层，汇集成为社区管理服务的一根“针”，而“社区”已不再是以简单的聚集方式存在，社区居民的社会属性在增强，社区居民对社区的依赖性在提升，与此同时，社区居民依法参与社会基层公共事务的需求也在递增。在这样的背景下，“社区自治”的命题，越来越受到关注。
成都高新区，很多时候，这个名字是因为高端产业、高新技术企业、高科技产业园区才认识了这里。但是在这片聚集高端产业的土地上，并不只有国际知名的IT巨头和数以千计的科技型创业企业，还有肖家河、芳草街、石羊、桂溪、合作、中和等所辖街道，还有几十个社区、50余万常住在这里的社区居民，还有数十万在这里寻找生存和发展机会的寻梦者。
“民生”与“产业”同频共振、联动与进，社会管理创新与科技创新同样精彩。
在完善城市社区居民自治的“成都行动”之下，成都高新区按照“小政府、大服务”的社会管理模式，持续探索城市社区治理机制、社区工作者队伍建设、社区社会组织培育发展、促进社区民主自治的创新之路，走出了一条“社区居民自治制度化、社工队伍专业化、社区管理服务精细化、社区组织多样化、社区事务信息化”的基层社会管理的“高新路径”，对于城市社区居民自治的探索与谋划，很多都无“他山之石”可资借鉴，其所面对的问题是全新的，所采取的措施，也必须通过机制体制创新的“破冰”之举，去持续摸索、实践、完善、提升。而在这样的创新路径之中，来自肖家河街道的社区自治与创新，已经形成了社区自治的内在机制和内在动力，在“创”与“享”之间，以民众满意度为标尺，丈量民主直陈民意、对接民声的力与行。
“三驾马车”拉动居民自治
全国首个“院落公章”让民生直陈民意

2011年9月28日，对于兴蓉南三巷3、5号院的百姓而言，是个意义非同寻常的日子，这一天，被兴蓉南三巷3、5号院命名为“邻里节”——历时一年多民主决策、合并改造的兴蓉南三巷3、5号院，正式建设完成，晚上，老百姓们“自编自导”的邻里情文艺汇演，在整饬一新的小院里，上演浓浓温情。
回顾一年多时间的广纳民意、施工建设时间表，在兴蓉南三巷3、5号院拆墙并院的建设日志里，一枚印有“肖家河兴蓉南三巷3、5号院居民议事会院委会自治小组”字样的红色公章，尤为醒目。
“这是咱们自创的社区‘院落公章’，由7名民众选举的院落议事会成员集体保管，只有咱百姓集中票选通过的决议，才能经过字斟句酌地盖上这枚公章，送由社区、街道，成为决策的民意体现。”翻开厚厚一本建设日志，回顾一年多时间小院从规划到建成，兴蓉南三巷3、5号院院委会代表们感慨，两个院落的建设过程，拆掉的不仅是一道横在小院之间的围墙，还有社区居民自治、群众参与社会建设的“心墙”。
居民自治的核心是民主，主体是社区群众，关键是群众的参与度，共创的过程就是百姓参与共同推进的过程。“还权于民，还责于民”。诠释这八个字，成都高新区肖家河街道启动了一次前所未有的大举措——下放权力，集中民意，在兴蓉社区试点“院落公章”，赋予百姓更多自主权。去年下半年，兴蓉社区给所辖每个院落配备了一枚“院落公章”，将亲属关系、婚姻关系、收入情况、就业情况、低保评议、住房保障申请评议等多种社区证明材料认证权限下放给院落议事会，同时还赋予院落收集民情民意、提议权、自治事务决议权等权限。由此，作为社区居民自治首个“吃螃蟹”的社区，成都高新区肖家河街道兴蓉社区而成为全国第一个有“院落公章”的社区。
然而，“院落公章”要真正体现基层民主声音，其过程绝非一蹴而就。广纳基层民意的广度与深度，成为“院落公章”直陈声音不失偏颇的关键。“‘院落公章’并非单独存在于社区居民自治的架构中，在其背后，院落党支部（小组）、议事会、院委会‘三驾马车’同时驱动居民自治，才是确保民意贴近民生诉求的‘疆绳’。”成都高新区肖家河辖区社区居民自治工作领导小组组长、肖家河街道党工委书记徐传峰分析，为提高院落自治水平，肖家河街道积极构建的院落“三驾马车”， 肖家河街道的社区居民自治探索的“三驾马车”创新模式，其核心是院落党组织、院落议事会、院委会共同推进居民自治，并以“院落党组织”为车头。同时，与“三驾马车”匹配，还有社区协商议事会、社区居民委员会、社区监督委员会的社区“三大指挥棒”，使“三驾马车”永远向一个方向努力，联动永不断裂，保障了社区自治工作开展的流畅性、严密性和持续性。
徐传峰分析，“三驾马车”从根本上而言，是将“决策权”还权赋民，涉及群众利益的民生工程，做不做、如何做，由群众自己说了算，并通过自治组织向社区和街道提出申请，这样民众参与的变“被动”为“主动”的方式，真正实现了民生与民意的契合。
眼下，以兴蓉社区为例，目前，兴蓉社区党总支在48个大院分别成立了16个院落党支部和7个院落党小组，并由民主选举产生党支部书记或党小组长。在党支部书记（党小组长）牵头下，各个院落同时民主选举出各院的院落议事会与院委会，选举产生了院落议事会成员105名，院委会成员75名。
去年12月29日，兴蓉社区作为居委会直选试点社区，按照《成都市社区居民委员会直接选举规程》组织实施。当晚8点，兴蓉社区所有院落的投票箱经过摄像封存送往主会场，群众骨干、热心居民等自愿到会场参与计票工作，经过唱票、计票、监票，到深夜12点，统计出选举结果。据统计，社区共有3575名居民进行了选民资格登记，占有选举权人数的89%；实际参与投票3575人，登记选民投票率达100%。
通过“自下而上”的不断探索，肖家河街道创新出新型的合作型秩序形成院落党组织、院落议事会、院委会的院落“三驾马车”，居委会在院落管理中主动“向后撤”，并鼓励院落议事成员大胆“靠前站”。与此同时，以社区协商议事会、社区居民委员会、社区监督委员会作为“三大指挥棒”，引导“三驾马车”永远向一个方向努力。眼下，这里已经基本形成了“小事不出院落、大事不出社区，难事不出街道”的格局。
“三驾马车”，三轮驱动。
在社区党组织领导小组引导下，居民通过居民代表大会行使民主权力，每个直管院落成立党支部，在院落党支部的领导下，完善院落自治组织，同时鼓励党员骨干参加院落议事会、院委会等居民自治组织的选举，优秀的居民小组长、楼栋长加入党组织，实现党组织与自治组织的同步组建，从而“激活”社区自治工作的活力基因，“三驾马车”，贴近民意诉求，并成为驱动社区居民自治的动力之源。
拆墙并院
社区基层民主自治“破墙透绿”
“社区自治的本质是民主。每个社区居民都是城市建设的参与者，也是分享成果的受益人。在社区自治机制的探索中，真正唱主角的应该是他们，街道则只是发挥引导作用。”高新区肖家河街道党工委相关负责人介绍，“从去年在兴蓉社区试点情况看来，结合辖区自身特点制定的自治机制是能够积极促进社区发挥作用，使社区居民更好地实现自我管理，促进民生改善，真正做到经济繁荣、环境优美、秩序良好、功能完善、文明和谐。”

“拆墙并院”是肖家河居民自我管理和服务的一个标志性举措。肖家河街道办事处城管科相关负责人说，因为早期城市规划的缺陷，肖家河一些院落面积较小，居民生活存在诸多不便。虽然从2003年起肖家河加大了投入力度，通过雨、污分流工程、老院落整治等一系列“梳妆打扮”，社区院落“旧貌换新颜”，但是困扰院落公共空间狭小的问题没有得到根本解决。街道办事处在进行了长达数月的民意征求和举行公开的民主听政后，启动了梯度“拆墙并院”工程，首先在兴蓉社区南三巷3号院和5号院试点，对社区院落实施整合并接的“大手术”。
与以往统一街道改造、环境整治“政府说了算”不同的是，肖家河开创性的主动将街道、社区的职能和角色与居民对换，将“决策权”还给了居民，让居民们“自己的事自己说了算”。“扮靓这两个院落，预算了100万元的资金。即便我们的出发点是为居民办实事、办好事，但街道、社区也不能一厢情愿地去做。是否合院，是否值得花这笔钱，先要听听居民的意见。”肖家河兴蓉社区党总支书记王亚西说，在“拆墙并院”工程启动前，肖家河街道就以“社区论坛”等方式，收集汇总百姓建议，并以公开招标形式确定了入围设计项目。之后，社区召开了居民议事会，对每个入围项目进行民主评议，最终拆与不拆、怎么拆，都由老百姓说了算。在意见征求过程中，兴蓉社区南三巷3号院多数居民曾因为车辆停放、环境安全等问题表示不理解甚至反对，看到已经出炉的“拆墙并院”比选项目书，居民代表们可谓是“字斟句酌”。院委会通过“民意传递会”的形式，阐述利弊、并针对问题组织大家自由讨论，使居民都能充分表达个人看法和意见，最后经院委会收集，提交院落议事会议决。在居民内部协调和化解之下，真正有利于居民、为居民长期打算的措施终于得到了大多数居民拥护和支持。居民甚至还主动为改造大院出谋划策，献计献策，最后该大院“拆墙并院”改造支持率达100%。两个院落合并成了一个大院后，既增加了公共空间、降低了管理成本，又解决了长期困扰院落的车辆停放难题，使邻里关系更加和谐融洽。采访中肖家河兴蓉社区的刘大姐欣慰地告诉记者，“我要感谢政府、感谢社区让我们有这么好的居住环境。”
“以往政府聆听民意的渠道、采纳民生诉求的尺度都是有限的。而肖家河这次‘拆墙并院’项目的实施是对这个尺度的挑战，以民意作为标尺，若是绝大多数人共同合理的意愿，原定改造项目，可以完全根据民意‘换汤换药’。”肖家河街道党工委相关负责人分析，从以往偏重于“自上而下”的政府决策，到广泛征集民意诉求的“自下而上”社区民主自治，不仅更能切合居民的需求开展宜居工程，而且通过不断创新社区自治方式，完善自治组织，逐步提升居民自治意识、民主意识和参与意识。
从“被动接受”到“主动融入”
三年“和谐家庭”评选让群众关心“身边事”
肖家河兴蓉社区居民结构复杂，以城市拆迁户、农农转非安置户、外来租住户为主，社区管理难度非常大。肖家河街道转变传统基层工作模式，由“主动出击”逐渐退位于“被动”，通过“和谐家庭”、“和谐院落”评选活动，潜移默化之间激励和引导辖区内更多家庭投身社区建设和管理中来。

“和谐家庭”、“和谐院落”评选活动始于2009年，到今年已经第三个年头。活动旨在通过评选，培养辖区居民自治意识和理念，激励和引导更多家庭主动投身社区建设，共同促进院落管理，营造文明和谐的良好氛围。在设定评选标准时，肖家河街道办事处结合自身的特点，以普适性为原则，将评选范围常住户和暂住户全覆盖，评选条件也只是涉及到遵纪守法、热心公益，学习进取、爱岗敬业，家庭和睦、邻里融洽，移风易俗、少生优育，崇尚科学、倡导文明，爱护环境等基本文明道德规范。
2009年评选活动推出之初，面对这个“天降馅饼”好事，大多居民都持观望态度。为了能将活动继续推进，让群众了解和理解街道“经济发展，让居民共享成果”的为民思路，街道和社区干部们纷纷到各个院落，挨家挨户的登门拜访，讲解活动宗旨、参与办法，用行动化解不解，用真诚感动居民。年终，辖区内共有7276户家庭参与评选，并获得每户200元现金奖励，评选出的“和谐院落”也给予了奖牌及1000至5000元的奖励。2010年，活动开展后，邻里关系就出现了很大的改观。居民们积极性高涨，开始主动参与评选活动。据统计，2010年肖家河街道报名参加评选的有12013户家庭，从其中评选出了11998户“和谐家庭”。而试点社区自治的兴蓉社区更是成果喜人，全年共评选出“和谐家庭”、“和谐院落”3586户，比2009年增加200%。
“城市社区自治的基础，是居民的认同与参与。对于成都高新区而言，随着城市化进程的加快，存在大量农转居安置社区，从分散居住到集中居住，‘城市社区’的概念，也必然会经历一个由陌生到清晰的过程，而完成这个过程，居民主动参与，是非常关键的。” 成都高新区肖家河街道党工委相关负责人分析，“和谐院落”、“和谐家庭”评选，其最受关注的，是以一种社区居民自我管理的方式，调动起了从每个居民、每户家庭、每个院落的主动参与热情，从而实现以往“各扫门前雪”到“社区发展共建共享”的理念变迁，而这样的变迁，实则是社区居民自治深入推进的基础所在。
然而，在成都高新区，这样“润物细无声”的社区民主自治方式，并不仅限于肖家河，也不只局限于“和谐院落”、“和谐家庭”评选。早在2008年，成都高新区桂溪街道就启动了“五好文明家庭户”评选活动，肖家河街道等也相继启动了“和谐家庭”、“和谐院落”评选活动，从最初酝酿到付诸实践，再到如火如荼的全民参与，其最大的不同，就在于活动已经超越了“评选”本身。与其说是评选，不如说是激发社区居民参与社区管理、服务，最后实现有序的社区自治的基层“试水”。
从“被动接受”到“主动融入”，在这个过程中，广泛的覆盖面，让荣誉并非属于少数人、少数家庭、少数院落，而是属于参与其中的每个平凡个体，由此以来，社区更多地以“家”的整体形态存在，在强大的归属感之下，社区“公民意识”逐渐觉醒，而这一切，恰恰是社区居民自治必须具备的先决要素。
采访中，肖家河街道相关负责人告诉记者，今年，肖家河街道仍将继续深入开展评选活动，希望在前两年活动的积淀上，通过评选过程的强化，倡导文明行为，提高居民素质，树立社区自治理念，引导辖区居民更加积极、主动地关注“身边事”，参与院落管理及社区建设，共同促进辖区文明进步和安定团结。
后记
“成熟一个，完善一个”
社区自治全面稳妥推进
肖家河是20世纪90年代初期建设的农转非居民和城市拆迁户集中安置小区，所辖有4个社区居委会。陈旧和不完善的公共配套逐渐成为了社区建设的“短板”，影响了居民们的“幸福指数”。近几年来，随着城市化进程的全面加快和产业发展、园区建设的不断深入，社区建设陷入了“老办法不顶用，硬办法不敢用，新办法不会用”的尴尬僵局。怎样破题，走出困境，成为了社区建设和管理工作面临的首要问题。
“社区”这一概念，已经成为了我国城市居民日常生活的一部分，社区生活化和生活社区化的过程已日趋明显。城迁社会和农迁社区是组成社区的两大基础，并由此衍生出了传统社区和新型社区两种社区模式。传统社区以情感为维系纽带，在矛盾发生时，往往以感性支配行为；而新型社区主要是建立在以经济的空间表达和多元文化的空间积淀之上，用理性的表达替代了情感纽带。但是不论哪种社区的存在，都是各种社区群体的聚集点、各种社会组织的落脚点、各种利益和矛盾的交汇点、人与社会的交融点和社会生活的支撑点。其内在的需求都是能满足辖区居民的最迫切需求。
社区建设不是政府一家事，而是大家事。以前，政府“管得太多”，一方面，纷繁杂乱的各类事务限制了工作成效的发挥，另一方面，将政府主观意愿施之于居民的工作方式，难以切合居民最迫切的需求，造成“好心办坏事”的尴尬。正是在这样的情况下，肖家河街道以“主动服务”外在要求和社区和居民“内在需要”为双轮驱动，于2010年初开始在辖区内兴蓉社区开展居民自治试点工作，全面激活居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的意识，还权于民的同时，还责于民。采访中，肖家河街道党工委相关负责人谈到，“社区民主是社区自治的本质，而居民参与是实现这一目标的有效途径。只有通过居民参与社区建设和管理，才能真正听到群众的呼声，实现群众的愿望，得到群众的认可。政府在这一过程中，也能逐渐调整角色，由行政主导模式向自治型模式转变，最终以‘无为而治’取代‘事无巨细’。”
随着社会结构多元化的发展，以行政管理为主的单一管理模式难以适应社会管理的需求，如何采取有效措施，构建合理框架，提升居民参与社区民主自治的热情与实效，实现居民的自我管理、自我教育、自我服务，不仅是上级部门的要求，更早已成为肖家河街道在社区建设中的重要课题。面对社区管理难题，肖家河街道以遵循“民主”发展的客观规律为出发点，摒弃“政绩工程”、“任期工程”急功近利的急躁，力求实效，循序推进，培养一个理念，宣传一个；培育一个院落，推进一个。稳妥深入地将社区自治工作深入民心，获得居民认可、得到社会认同。
肖家河街道兴蓉社区试点的成功正是在于以“民主”为社区自治的本质，“创”、“享”两手抓，敢于创新，变通自治手段和渠道，将社区工作“还权于民，让责于民”，以“民主”的手段实现“民主”的目的。
兴蓉社区自治机制的试点成功给予了肖家河街道工作的信心与改革的决心。2011年新年刚过，肖家河街道党工委就决定在辖区全面推进居民自治工作。“肖家河街道将用三年时间在全辖区内建立扎实、完善、有效的居民自治机制。”肖家河街道党工委相关负责人介绍，“三年不是一个特定的时间点，规定相关工作必须在此阶段完成。而是指一个短期目标的时间段，在这个期间各院落根据自身的特点和实际情况，遵循事物发展的客观规律，调整改革步伐，循序推进，成熟一个院落，推进一个。”（缪 琴）