雅顿润唇膏:当前反腐倡廉制度执行不力存在的问题、成因及对策 - 安徽省纪检监察网

当前反腐倡廉制度执行不力存在的问题、成因及对策

栏目：本期视点作者：杨根乔
    党中央、国务院和中央纪委、监察部一直高度重视反腐倡廉制度建设，反腐倡廉法规制度不断健全和完善。但我们也要看到，在一些地方、部门和单位仍不同程度存在着制度执行不力的问题，分析其存在的成因，探究增强制度执行力的有效对策，对于保证反腐倡廉各项制度真正落到实处，不断提高反腐倡廉建设科学化水平具有重要的意义。

    当前反腐倡廉制度执行不力存在的问题

    在严格执行制度方面，“紧箍咒”与“纸老虎”现象并存。从实际执行情况看，各地参差不齐，反腐倡廉制度对自觉者是一个“紧箍咒”，而对不自觉者则是“纸老虎”。从一些地方、部门和单位看，在执行规章制度时缺乏一抓到底的精神，往往是先紧后松，或者只讲不做，使制度失去了约束力。一些党员、干部和职工对反腐倡廉规章制度没有做到内化于心，外化于行，说在嘴上、写在纸上、挂在墙上，就是不落实到行动上。

    在贯彻落实制度方面，“形式主义”与“实用主义”同在。有的地方、部门和单位在制定反腐倡廉制度具体实施办法时，照抄照搬上级的意见和规定，没有很好地结合本地本单位的实际，工作缺乏针对性；有的落实制度和规定时重形式、轻实效，看似大张旗鼓、轰轰烈烈，满足于喊嘴皮子和编小册子，敷衍了事，工作缺乏实效性；有的虽然建立了一些制度，但没有真正落到实处，存在着“讲起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象。有的甚至以制度贯彻制度、以文件执行文件，以开会落实制度。有的对待制度，置若罔闻、我行我素者有之，搞上有政策、下有对策者有之，对合口味的就贯彻，不合口味的拒不执行者有之。

    在按照规章制度办事方面，“显规则”常被“潜规则”替代。反腐倡廉制度确定的各项要求都很明确，但在执行过程中，有的却为本部门本单位或个人利益，找借口要特殊处理，想方设法“灵活变通”进行规避，甚至以“约定俗成”或“潜规则” 替代“显规则”。如规定建立收支两条线制度，取消单位“小金库”，一些有“收款权”的单位就变“体内开支”为“体外开支”，将应收款项扣除开支后再入账；为规避用车标准，低价购车后再进行豪华改装。当前在工程建设招投标、政府采购、经营性土地使用权出让、产权交易等制度执行过程中，不同程度地存在着“围标”、“串标”现象，也是显规则被“潜规则”替代的一种表现。

    在一些制度实施过程中，“中层梗阻”与“基层板结”问题互现。在一些制度实施过程中，常常会出现执行力递减的现象。其一，在一项制度刚刚出台时，由于各方面都很重视，制度执行的就比较好，但随着时间的推移，执行者执行制度的思想意识逐渐松懈，随之制度的执行力也逐渐减弱。其二，制度的制定者与执行者行政层级相距越远，中间层次越多，对制度执行的过程控制就越难。这种现象的存在，致使制度的执行力随着行政层级逐级下移而递减，从而出现“中层梗阻”和“基层板结”问题。

    导致反腐倡廉制度执行不力的成因

    一是制度本身设置缺陷。有些制度的设置缺乏科学性和前瞻性。一些制定者缺乏科学的态度、审慎的作风和务实的精神，使制度的设置出现空档和漏洞，存在着原则规定多，具体细则少；应急措施多，长效配套少；口号要求多，操作规程少；下不为例多，严厉惩治少；针对下面多，严以律己少现象。有些制度规定的内容不够合理。如随着经济发展，“贪污5000元开除党籍”的党纪规定很难在实践中严格执行。有些制度在执行时适用性不强。不少规定都提出若干条“不准”或若干项“禁止”，却缺少执行标准、检查或考核措施、不落实的惩戒要求。有些制度程序性规范不足。如领导干部财产申报制度，虽然规定了申报的内容，但对不如实申报如何处理等缺乏程序性规定，也从未有人因财产申报不实而受到惩处。

    二是制度执行保障运行机制缺失。从监督机制看，一是监督主体缺位。从理论上说，虽然对反腐倡廉制度的监督体系包括组织监督、班子监督、群众监督、舆论监督、法律监督等，但实际上目前主要是各级纪委在唱独角戏，其他的监督不是太远、太软，就是太难、太晚。二是内容缺位。如针对“一把手”的监督管理制度不少，但主要集中在经济方面，侧重防范其在“钱”的方面出问题，而对其他方面比如事权、人权、品德修养方面的规定或是没有，或是有了也较原则，不利于操作。三是时间、空间缺位。针对工作时间、工作场所的纪律规定多，对八小时以外的监督制度基本空白。四是执行缺位。有规不依，执行不到位。从评价和责任追究机制看，一些地方、部门和单位执行制度仅依靠当事人的思想觉悟，没有形成奖优罚劣的评价和责任追究机制。

    三是相关制度主体责任缺位。从制度设置看，主体缺位。制度主体包括制度的执行者、制定者、监督者和评价者，他们对制度的设计和执行都应负起相应的责任。目前，只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者，而其它各方都不能很好地担负起自己应有的责任。从制度执行看，执行意识薄弱。一是“无所谓”意识。有的人把反腐倡廉制度当成是“软件”和摆设，认为只要自己不严重违法乱纪，执不执行无所谓。二是“吃亏”意识。有的人认为，执行法规制度太认真到头来只能是自已吃亏，得不偿失。三是“对立”意识。有的认为 “水至清则无鱼”， 反腐倡廉制度执行过严会影响环境，不利于工作的开展。从制度落实看，制度建设的个别环节存在着“重立制、轻宣传，重运用、轻教育”的现象。

    四是有的领导干部言行失范。从一些领导干部实际执行情况看，一是言行不统一。一方面一些领导干部自己也反感“权大于法”的做法，另一方面自己却干着“权大于法”的事情。二是言行被扭曲。在制度执行中往往存在着一种悖反现象：一些领导人对执行某些制度采取敷衍塞责的态度和行为，却能从中“受益”；不遵守这一“潜规则”的领导人，可能陷入孤立无助、进而影响班子团结的尴尬境地。于是，出于现实的考虑，一些领导干部无奈地睁一只眼，闭一只眼，使廉政制度的执行打了水漂。三是言行严重错位。一些领导干部认为本地区、部门和单位出台的制度“只管别人、不管自己”，不仅没有当好执行制度的表率，反而成为破坏制度的带头人。

    五是经济利益驱动。随着我国社会主义市场经济的深入发展，利益分配方式也发生了很大的变化，原有的利益平衡结构发生了重大转变，形成了不同的利益群体，甚至出现了强势利益集团和弱势群体。在深化改革过程中，如果实行制度管束使一些人让出部分利益，甚至放弃一些本来就不当的既得利益，这些人就会以种种借口和理由阻挠制度的执行。这种情况在反腐倡廉制度执行过程中也同样存在，一些党员干部甚至领导干部或是通过不合理、不正当、不合法的手段获取物质财富，或是为了求得新的利益平衡，利用手中掌握的公共权力借助于市场这个中介，进行权钱交易等腐败活动。

    强化反腐倡廉制度执行力的对策

    1、提高反腐倡廉制度设置的科学性。建立健全反腐倡廉的教育、监督、预防、惩治等各项制度，注意抓好法规制度的系统配套，不断增强反腐倡廉制度的系统性。在推进反腐倡廉制度创新中，不断增强前瞻意识和预见意识，提高预见性、针对性和可操作性。一套适用的制度体系，从实施和服务的的角度看，应围绕党和国家党风廉政建设的大政方针与政治、经济、社会各领域和各行业改革发展的需要来制定；从实践和具体操作的角度看，应围绕建立健全腐败现象易发多发的重点领域和关键环节与人民群众呼声最高、最为关切的问题来制定。

    2、完善反腐倡廉制度执行力的保障机制。一是明确各级公务人员特别是领导干部在落实反腐倡廉制度中的责任，综合运用通报批评、纪律处分、组织处理等手段，对违反制度规定的行为实施严格的责任追究。上级“一把手”严格管好下级“一把手”，单位和下属违反制度，应追究领导班子成员特别是“一把手”的责任。二是建议把是否注重制度、按制度办事和善于制度创新，作为一项评价标准，与干部的提拔任用挂钩。结合我省惩防体系建设，设立具体考核奖项，实行奖优罚劣。三是定期或不定期对反腐倡廉制度执行情况进行监督检查。在各级“一把手”签订的党风廉政建设责任书中，明确制度建设和制度执行方面的重点内容。四是通过多种渠道定期对制度执行情况开展调查研究，了解掌握制度设计的优劣和执行中出现的问题，不断实现制度的优胜劣汰。

    3、落实相关制度主体所履行的职责。各级党委必须坚持对强化制度执行力的统一领导，各地方、部门和单位要紧密联系实际，研究确定强化反腐倡廉制度执行力的总体思路、目标任务、重点领域、关键环节和方法步骤，做到层次清晰、各有侧重、相互衔接。要发挥纪委在协助党委组织协调反腐倡廉制度执行力方面的职能作用，坚决纠正以文件代替贯彻、以会议代替落实、把制度停留在纸上嘴上的形式主义，严肃查处执行制度不力的行为。要通过加强制度宣传教育，切实增强制度意识，提高广大党员干部用制度管权、按制度办事、靠制度管人的自觉性，毫不妥协地同一切违反制度的现象作斗争。要充分调动广大人民群众作为制度的监督者和评价者参与反腐败斗争的积极性、主动性。

    4、发挥领导机关和领导干部在提升制度执行力中的表率作用。要以党性党风党纪教育为重点，大力弘扬党的优良传统，引导领导干部讲党性、重品行、作表率，打牢领导干部遵纪守法的思想基础。必须“两手抓”：一手抓制度执行的组织领导，一手抓领导干部表率作用的发挥。要强化执行制度情况的监督检查，健全执行制度成效的责任制和问责制，确保制度行得通、管得住、用得好。坚决查处“有令不行、有禁不止”的行为。领导干部要有要有“制度面前人人平等”的信念和“敬畏制度”的心理，以“先于”、“高于”、“严于”一般干部的标准要求自己，带头学习、严格执行、自觉维护、率先垂范。

    5、加快推进与经济社会发展相适应的政治体制改革。一要积极推进行政审批制度、财政管理制度、投资体制、国有资产经营管理体制、金融体制等改革，切实转变政府职能，减少行政权力对微观经济活动的直接干预；建立健全建设项目招标投标，经营性土地、工业用地和探矿权、采矿权出让，以及产权交易、政府采购等制度，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少腐败行为滋生的机会和空间。二要按照政治体制改革的总体部署深化干部人事制度改革。坚持“德才兼备、以德为先”，用严格的标准选人用人，为提高制度执行力提供坚强组织保证。三要以落实和保障党员选举权、知情权、参与权和监督权“四权”为重点，大力推进党内民主制度建设，发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性和创造性，为强化制度执行力提供强大的内在动力。

    6、切实把廉政文化建设落到实处。筑牢反腐倡廉制度建设的文化基础，需要全社会的广泛参与，需要调动社会各界共同参与的积极性和主动性。通过生动活泼的形式，使廉政文化渗透于社会各个领域。当前，我省要以加强政治生态建设为契机，强化领导干部秉公用权、廉洁从政的价值理念，培育公民廉荣贪耻、诚实守信的道德观念，增强全社会大力支持、有序参与反腐倡廉建设的责任意识。要结合群众性精神文明创建活动，推动廉政文化进机关、社区、学校、农村、企业、家庭，引导广大干部群众在参与中自觉增强廉洁意识，从而在广大党员干部以及全体公民中营造起一种崇尚廉政、褒扬廉政、以廉为荣、以贪为耻的社会氛围。

    （作者系安徽省社会科学院马列所副所长、研究员）