母乳奥様授乳系列视频:解决地方政府部门职能交叉问题的几点思考

几点思考

     解决政府部门职能交叉问题是政府机构改革和机构编制管理亟待解决的“顽症”，也是人民群众十分关注的焦点。据对某地级市政府的调查，自2001年和2004年两次政府机构改革后，目前仍有一些部门存在多项职能交叉的问题。这些问题主要集中在食品安全、城市管理、社会保障、人力资源管理、房地产管理、音像制品管理、经营性国有资产管理等领域。突出表现在，一件事情多个部门负责，多龙治水；部门之间职责界定不清，你中有我，我中有你，边界模糊；职能运行协调配合机制不够健全，主辅关系不明，有利则争、无利则推等。这在很大程度上既降低了行政效能，又有损政府形象。随着新一轮政府机构改革全面推进，解决政府部门职能交叉问题，减少互相扯皮现象，也成为此次机构改革和加强机构编制管理需要认真研究和着力解决的课题。结合全面贯彻落实科学发展观，笔者对治理政府部门职能交叉问题进行一些思考。

    思考之一：大部制改革实行机构和职能的整合，是解决部门职能交叉问题的有效途径，但不可能“毕其功于一役”

    不难理解，造成政府部门职能交叉的一条重要原因就是机构林立、分工过细、职能界定不清。进行机构和职能的整合，实行大部制改革，无疑为解决政府部门职能交叉问题找到一条有效途径。实践证明，无论从国外的经验和国内多次机构改革的成效均可以说明。这次国务院实行大部制改革后，通过组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、环境保护部，调整食品药品监督管理局由卫生部管理等，以机构整合方式解决了原来部门间的职能交叉问题，同时通过“三定”，集中解决和理顺了46个部门之间70余项职责交叉和关系不顺的问题。比如，在境外就业管理方面，明确将原劳动保障部的相关职责划入商务部，由商务部负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作；在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担。坚信在地方政府机构改革中，通过机构和职能的整合同样会在解决职能交叉问题方面取得明显的成效。但问题是，机构整合、职能明晰后是不是交叉扯皮问题就不会再发生了呢？个人认为，仅有加大机构整合力度和划清部门职能边界来解决职能交叉问题是不够的，还必须构建部门协调配合机制，可避免或减少部门职能交叉扯皮的现象发生。

    首先，从行政管理理论上分析，职能交叉在管理上具有相当的客观性。这种交叉反映了不同行业、部门的行政管理之间，经济管理和社会管理之间，综合部门管理与专业部门管理之间无法割断的联系，是行政管理作为系统运行的过程所表现的基本特征，也是行政管理顺利进行的条件。客观上政府部门职能之间是相互联系的，才构成政府行政管理活动的正常进行。况且，政府职能分解到各部门，只能相对划清各部门的职能边界，而不能绝对区分各自的“领地”。因此政府部门的职能交叉就不可避免。同时我们必须看到职能交叉的两面性，一方面，这种交叉如果处理不当，出现职能重叠、或管理上的真空，就可能成为互相扯皮、互相推诿的消极因素；另一方面，如果我们能够理顺运行机制，职能交叉又会成为政府部门相互合作、协调一致、促进行政管理顺利进行的积极因素。由此，我们可以认为，职能分解必须建立在部门合作的基础上，不能过分强调需分清所有的职能。重要的不是把一切都一一分清，而必须认识到许多事情必须要由一个以上的部门协同进行，要在划分中明确各部门主管与协助、为主与为辅、主持与参与的各自的职责权限，并且在部门间建立一种互动、共动、联动关系的协调机制，这样就能避免或减少职能交叉扯皮现象，保证政府管理活动运转协调。

    其次，实践证明，建立部门间协调配合机制更有利于解决职能交叉问题。从国外来看，许多国家在推行大部制改革中，均加强政府首长和部门、部门之间的协调机制建立健全。如，日本中央政府2001年正式实施以大部门体制为重点的行政改革，主要目标是为了克服“部门主义”，核心内容是重组原有的22个省厅。重组原则包括依政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能组合部门，并重视部门的统合性与整体性；利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业务要尽量放在不同部门；部门之间在规模和权限方面要尽量保持均衡。按照这个原则，中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。其他七个省厅则根据任务需要，重新调整职能和负责的业务。与上述省厅部门重组相配合，还建立了三个层次的中央省厅间协调机制：一是在首相的直接领导下，由内阁官房(相当于我国的国务院办公厅)主导的部门协调，为最高协调机制；二是由首相就特定政策问题任命的“特命内阁大臣”主持召开相关阁僚联合会议，协调省厅间的问题；三是省厅部门间的直接协调机制，一般特定政策问题由该政策的主要负责部门拥有协调权，其他部门参与配合。从国内来看，这次国务院机构改革不仅注重部门职责的“分”，而且注重“合”，在着力明确分工基础上，突出强调部门之间的协调配合，建立健全了宏观调控协调机制、预算工作会商机制、金融监管协调机制、食品安全综合协调机制、科技工作重大问题会商机制等，从而较好地加强部门之间的协调合作。比如，为解决“多龙治水”问题，在明确环境保护部负责水环境质量和水污染防治，水利部负责水资源保护的职能分工的基础上，环境保护部和水利部建立了部际协商机制。定期通报水污染防治与水资源保护有关情况，协商解决有关重大问题。并明确水环境信息由环境保护部发布，水利部发布水文水资源信息中涉及水环境质量的内容应与环境保护部协商一致。再如，为有效防范和打击洗钱犯罪，维护国家政治、经济、金融安全和正常的经济秩序，国务院建立了由人民银行等23个部门组成的反洗钱工作部际联席会议制度。对成员单位组成、牵头单位、各成员单位具体职责以及会务等进行了明确，这对于加强反洗钱工作部际协调将发挥较好的作用。

    因此，在地方政府机构改革中，围绕切实解决部门职责交叉和关系不顺的问题，要按照中央要求，地方各级政府在实行机构和职能整合的同时，认真确定各部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门，并建立健全部门间协调配合机制，形成工作合力。

    建立部门间协调配合机制，可参照中央做法，对于一些牵涉两个和两个以上部门，且通过部门之间协商协调可以解决的职责任务，采取建立部际协商机制和部际联系会议制度等形式进行，由牵头部门或召集部门负责人，组织成员单位实行定期或不定期会商协调，并按协调意见分头执行。比如水利部门牵头的河道采砂监督管理的职责分工与协调机制，出入境动植物检疫工作的职责分工与协调机制，科技工作重大问题会商与沟通机制，卫生部门牵头的食品安全综合协调机制，职业卫生监管的职责分工与协调机制，外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，金融监管部际联席会议制度，水污染防治与水资源保护的职责分工与协调机制，涉外知识产权的职责分工与协调机制等。对于涉及跨领域跨部门重要工作、协调任务重，其工作难以由一个部门牵头承担的；涉及军地合作任务的；涉及长期性应对公共突发事件和自然灾害的；涉及国际影响或社会关注程度较高的职责任务，则设立高层次的议事协调机构来进行协调。目前地方非常设机构或临时机构设置过多过滥，不利于发挥职能机构的作用，必须按照中央要求进行精简和规范。

    由于部门间协调配合机制是几个对等部门之间的协调合作，和一些议事协调机构相比，其强制性、约束力较低，并缺乏有效的监督，因此，在建立部门间协调配合机制中，要注意以下问题：一是增强部门协调合作意识。建立部门间协调配合机制，目的是促进部门间互相协调，形成工作合力，因而在共同目标的指引下，各部门要增强协调合作意识，围绕大局团结共事，主动加强沟通联系，及时协商解决工作中矛盾和问题，并认真按照协调意见分工落实。二是提高牵头部门的权威。由于牵头部门承担主办和综合协调职责，在工作中必须要树立牵头部门的权威，并赋予其指挥调度权、争议处理的最后裁定权、组织实施检查监督权，这样才能保证部门间协调配合机制的有效运行。但是牵头部门只能在规定职能范围内行使协调职责，不能借机争抢职能，出现新的职责交叉扯皮。三是注重部门间协调配合机制的规范化。要统一制定协调机制的文本格式；规范协调机制的设立、组织形式、职能范围、工作内容、运行规则、纪律规定等。四是加强部门间协调配合机制的监督。为了防止协调机制流于形式，或者协调机制不作为、乱作为，各级政府领导和机构编制部门要加强监督，经常检查了解协调机制运行情况，及时制止违规问题的发生。此外，在建立健全部门间协调配合机制的同时，还要注意部门内部机构的协调配合。

    思考之二：机构改革“三定”规定明晰了各部门的职责边界，但职能管理的长效机制不够健全

    自1988年政府机构改革首次提出对各部门进行“三定”（定主要职责、定内设机构、定人员编制）以来，以后每次机构改革中制定“三定”方案或规定都是机构改革的重要环节。“三定”方案或规定对于职责分工进行了明确界定，理顺了职责关系。但是“三定”过后，一些部门不按规定的职能办事，职能缺位、越位、错位，擅自调整职能，职能交叉、互相扯皮推诿的现象时有发生，严重影响了“三定”规定的权威。造成这种情况的原因之一就是缺乏对职能运行进行有效管理和监督。一是职能调整滞后于经济和社会发展的需要，没有形成职能动态管理的机制。行政管理理论认为，行政职能具有动态性的基本特征。行政职能动态性说明行政职能不是一成不变的，它随着国家社会生活的变化而变化，社会变迁是行政职能发展和转变的根本原因。随着社会主义市场经济建立完善，经济和社会处于不断发展变化之中，政府原有职能相应的也在不断调整以适应经济和社会发展的需要，有的职能将取消，有些职能会新增，有的职能将转移，有的职能在加强，但是职能的动态调整在部门之间不会自行完成，必须经过规定的程序审批才会有效。由于人们对职能变化认识的偏差和滞后，对原有职能的依赖，部门之间必然产生冲撞，职能交叉在所难免，同时，职能被调整部门与职能审批部门之间也有一个协商的过程，加上多年以来职能管理部门对职能的跟踪管理不够重视，没有建立职能管理的有效机制，因此，一方面造成职能管理的无序状态，另一方面经济和社会发展已经出现新情况、新变化后，而“三定”时确定的职能往往一定几年不变，未能及时地根据经济和社会发展需要进行动态调整，明显具有滞后性。二是职能多头管理。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）和中央有关加强机构编制管理的文件规定，凡职能调整等机构编制事项，必须由机构编制部门一家归口管理、一家审批和一家发文。行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级机构编制部门备案；协商不一致的，应当提请本级机构编制部门提出协调意见，由机构编制部门报本级党委政府决定。但是目前实际情况是，政府分管领导，政府办公室或者政府秘书长、副秘书长，部分承担综合协调、归口管理职责的部门或中间层次机构如农村工作办公室、城市工作办公室等，均扮演了职责协调人的角色，通过召开专题会议、印发文件、工作批示等形式直接对职能作了调整，机构编制部门参与较少，即使参与也是临时抱佛脚或人微言轻，没有很好地贯彻统一归口的原则。另外，政府法制部门有时也承担职责界定或协调的任务。由于职能多头管理，造成职能随意调整，影响“三定”规定权威，甚至加剧职能交叉扯皮情形。三是职能运行的检查监督比较薄弱。机构改革“三定”规定下达后，一般没有上级重大体制改革或职能调整，作为职能管理的机构编制部门基本上很少对职能运行情况进行监督，更谈不上及时掌握各部门职能履行和变化情况，也从来没有哪个部门因为违反职能管理规定而受到查处的，基本上职能管理处于听之任之、放任自流的状况。

    因此，在新一轮政府机构改革中，不仅要认真进行“三定”有关职能的界定和协调工作，还要建立完善职能管理的长效机制。一是要坚持机构编制工作的集中统一管理的原则和制度。严格执行中央办公厅、国务院办公厅关于“凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”的规定。各级党政机关必须严格按照“三定”规定配置的职能开展工作，各司其职，各负其责，不得自行增加或调整职能。部门之间对职责划分有异议、确需进行调整和增减的，应当协商解决，并报同级机构编制部门备案；协商不一致的，应由机构编制部门提出意见后，报同级党委、政府决定。凡部门自行调整、增加、减少的职能，一律无效。党委政府有关会议涉及职能划分事项时，必须先由机构编制部门提出意见，再按程序确定。凡没有经机构编制部门研究审核的职能调整事项，党委政府会议和党委政府领导不直接协调或决定。党委政府下发有关文件涉及职能调整事项，也要交机构编制部门提出意见。二是建立职能动态管理机制。首先，实行职能履行的年度报告制。各部门每年年末要将本部门一年内履行职能的情况，包括已经履行、未履行和新增职能、待取消职能、需强化的职能、需弱化的职能、拟下放转移的职能以及与其他部门职能交叉等情况，写成文字报告报送各级机构编制部门。其次，实行职能审计制。机构编制部门每年根据各部门职能履行年度报告，借鉴审计部门的做法，组成专门小组，逐个部门进行职能审计，提出各部门职能调整或职能交叉的处理建议，按程序确定，并下达职能审计建议书。再次，根据经济和社会发展的变化以及上级有关职能调整的规定，对新增职能和调整职能事项，由各部门专题报告，机构编制部门应及时进行协调并作出调整的决定。三是加强职能执行情况的检查监督。要按照《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）和中央编办、监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》的规定，机构编制部门要实行定期或不定期对各部门职能执行情况进行检查，发现违反规定擅自调整职能的行为要严肃处理，并追究有关部门责任人员的责任。

    思考之三：职能的法定化是源头治理职能交叉问题的良策

    造成政府部门之间职能交叉，很重要的一条重要原因就是职能没有法定化。首先，各部门“三定”规定实质上是一个不太符合要件的行政法规，只能称为有法律效力的规范性文件，其强制性不够，且必须在现行法律法规前提下确定。如遇法律法规之间出现争议时，“三定”规定不能违背法律法规。比如，房地产开发企业资质职能的归属，由于法规界定的模糊，就出现建设部门、房地产管理部门都可负责的情况，机构编制部门在制定“三定”方案时很难协调裁定。其次，职能核定不太规范。由于职能实行分级管理，各级机构编制部门均有审核“三定”规定的权力，且基本是终审制。这样，就出现同类同名机构职能表述不尽相同或者各级同类机构表述一样，也出现同类机构各地核定的职能不一样的情况等。再次，职能核定稳定性不够。机构改革“三定”后，虽然制定了“三定”规定，但各部门存在争抢职能的冲动，往往过一段时间，又通过有关会议、文件等改变“三定”规定，造成部门间职能交叉扯皮。

    因此要彻底解决职能交叉扯皮问题，还要从源头上即实行职能法定化途径才能较好地解决这一问题。

    一是要全面清理法律法规有关职能配置的规定。对法律法规之间界定模糊和冲突的要通过立法程序进行修订。

    二是从中央到地方对党政机关各部门制订组织条例。对其职能配置作出规定。

    三是全面建立全国党政机关各部门职能库，并实行网上公开，接受社会监督。

    四是建立职能核定、调整、裁定的管理机制，加强职能的全程监管。