香烟批发一手货源福建:]土地改革：深化流转是方向(下)

对于土地改革的方向选择有两派观点：一个认为如果不从《宪法》上修改基本土地制度，其它细枝末节的技术性改革都不会有理想的效果，土地所有制还是应该改革；另一种观点认为，土地是否私有并不重要，在国有和集体所有的大框架下，我们仍能做出很多改进，达到自由交易的有益效果。公有还是私有？对于中国现阶段而言，切实可行的所有制方式是什么？土地制度下一步的改革方向在哪里？ 继上期中国经济体制改革研究会的关于土地流转制度改革的内部座谈会，我们又梳理了中国土地学会副理事长黄小虎、中国政法大学教授李曙光、哈佛大学肯尼迪学院研究员刘向民、中国社科院农村发展研究所研究员党国英、北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波、华远集团总裁任志强的发言。是为21世纪北京圆桌第154期。
主持人（樊纲）：在我国未来土地制度改革的方向性选择上，出现了“公有”与“私有”的争论，对中国现阶段而言，比较切实可行的所有制方式是什么？
楼建波：我认为，公有制对土地利用是比较有效率的。我在英国呆了9年，看到一个奇怪的现象，一条很宽的马路，由于一户人家不愿搬，就要分成两条路。现在如果突然把公有变成私有，那是很浪费，很不考虑成本的变革方法。
集体土地问题不在于土地本身，而在于城乡分离。集体土地的价格补偿有三个不易实施的原因：一、我们没有集体土地所有权市场，也就很难定市场价格；二、是按照原来的农业用途补偿，还是按照新使用的土地补偿？若按照农业用途补偿，那市场价格就没有什么意义。按新用途补偿，如果这块地做高尔夫球场，补偿就多一点，如果建一个公园，补偿就低一点，那是在制造新的不公平；三、不光要考虑城市郊区的农民，还要考虑远郊的农民，我认为，应该重安置、轻补偿。
刘向民：我个人认为不管是坚持彻底的所有制改革，还是坚持在国有框架内渐进改良，其实都不否认根本性的东西，即我们还是希望实质上的所有制改进。即使所有权可以叫国有或集体所有，但权利的实质是具体到个体（包括自然人、法人和其它组织）的，使用权、转让权和收益权仍然是完全市场化和落实到个体的。我认为有意义的探讨是在现有的制度框架下，如何将使用权、转让权、收益权落到实处，在这个基础上，是否国有或私有，在短期内也许并不重要。香港的土地名义上也是国有，为什么不影响实际的使用效率？因为使用权、转让权和收益权是实质上市场化和落实到个体，这种模式对将来特别是短期内的改革都会有所借鉴。
在目前的制度框架下，我认为矛盾最多的还是农村土地问题。农村土地如何充分实现其财产权利？现在集体所有制的问题实际上还是所有者缺位，集体代替了它背后的个人，个人利益被集体干部所操纵。事实上，现有的土地承包法和物权法都规定了承包权证和承包权的登记制度。如何以此为基础，使承包权可自由交易、完全市场化，让权证流通起来，是下一步应该认真研究的问题。
在一个理想的法治国家，公有、私有也许确实关系不大，因为不管是公有权还是私有权都受到很好的保障。集体所有制虽然所有权属于集体，但如果使用权可以交易，那么所有具体的收益权、转让权和处分权（如抵押权），除了名义所有权以外的所有权属都能落到实处，这就是所有权的实质改进。而在我国，法律保障的缺失和交易上的过多限制是一个突出问题。
主持人：对于现行的土地政策和征地制度中存在的问题，下一步的改革方向是什么？
党国英：任何一项经济政策都可从效率和公正两个目标进行评价，如果按这个观点评价我国现在的土地政策，可以说我们土地政策并不那么成功。
先看效率目标。现在城市建设用地和农村建设用地共30多万平方公里，按平均1平方公里住1万人，就是30多亿人。若按住宅区的标准容积率，容纳的人就更多。但实际上我们30万平方公里上只住了13亿人。农村的非农建设用地已经超过16万平方公里，但在这样大的面积上也只有常住人口7。3亿。可见土地浪费很大。
我们了解到，农村的住房空置率大约在30%。农民盖房的资金——打工收入加上其它渠道资金，每年有七八千亿。但是，盖了房之后，很多没有人住。另一方面，农民盖房之后，地方政府的配套资金可能也在1000亿左右。从效率上说，这对土地资源本身和资本的浪费都很大。
再看公正目标。农民对经济发展的净贡献（未取报酬的贡献）到底有多大？过去仅仅注意农民在纳税、农产品交易和劳务方面的贡献，但对经济增长贡献最大的方面是土地。建国后很长时期，国家建设是无偿获取农民土地的。改革开放后逐步有了土地补偿费，农民实际得到的补偿目前也不到1万亿。我用一种方法估算，认为农民应该获得的补偿总额应该大大超过此数。所以，在这个问题上农民并没有享受到公正的权益。另一个不公正是土地最终使用价格的分配问题，农民所得和房地产老板所得有天壤之别。
土地改革的总思路应当是“放开产权，管住规划”。可以考虑实行多元化的土地所有制。例如，农业用地实行“永包制”，宅基地实行私有制。还可以设法使所有权“名义化”，使“使用权”有实际意义。许多国家实行土地私有制，但法律对私有权有很多限制；私有权不能被滥用。有约束的私有权没有那么可怕。
楼建波：我认为应从制度层面做些事情：
第一，完善登记制度。现在城市近郊的农村宅基地是登记的，但偏远的地方没有登记。
第二，在登记制度还不完善的时候，要让承包经营权流转，我觉得是不太成熟的。中国土地制度改革有一条很清楚的线，1982年恢复城市房地产登记，1986年土地管理法出台，全国开始恢复土地登记，然后才有1988年的土地使用权的出让。所以全国范围内的宅基地和承包经营权的登记，是可以做的。农村宅基地、集体建设用地不能流转的原因主要是对基本农田的保护，我们毕竟有18亿亩的红线在那里。如果规划不明确，允许宅基地转让，而且转让了以后不准再申请，那么农民的基本生活将会没有保障，流转也会受到限制。
第三，可以把一些权力细化。公有和私有的争议不仅要考虑质上的规定，还要考虑量。当所有权本身不能突破时，实际上可以创造出土地使用权，用替代性的权利来转让。农村土地流转实质不在于让农民有所有权，只要承包经营权和宅基地使用权细化并可以转让，改革的目的也是能够慢慢达到的。
李曙光：关于下一步土地改革的方向，我认为：
首先解决土地的统一国有问题，我不认为存在所谓的集体所有土地，集体所有实际上就是国有。在这个前提下，国有土地应该进行分双层所有的改革，即承认中央政府和地方政府有各自所有的土地。
其次，在上述基础上，对土地用途作更细致的分类，农业耕地、国防用地、文化遗产等土地由国家划出红线，谁都不准改变用途。地方土地的使用应当通过人民代表大会来进行考虑，实现土地规划与土地使用的法制化、长远化。在国外很多国家，做城市规划就是通过地方立法，不能换一届政府换一个规划。
再次，解决国有化的农村土地承包经营权的流转问题。原来集体所有的土地也要分两层解决，农用地大都实行国有化，建设用地和未规定土地使用用途的土地可以部分地方化或允许流转。中央政府所有的地，有的可以流转，有的不允许流转；地方所有的土地特别是农村土地承包经营权可以流转；非国有的、城市的、区域的可以流转。土地流转与控制权的转移不可怕，所有人完全可以通过设定一定的先决条件来限制土地低效与无效的流转和使用。
土地问题关键是土地产权的初始界定与再界定，界定清楚以后，就是土地法、物权法与宪法的改革与法律确认问题。
我不反对现阶段土地的替代性所有权改革，但要认识到：替代性所有权的实质是从国家所有权分权；其交易具不完备性，没有稳定预期，交易费用高；替代性所有权也得作细化的初始界定；它与替代性股权一样最终应通过建立交易市场来实现流转。因此，交易程序与交易场所问题很重要。
刘向民：目前征地制度有一个很大的问题，除了程序正义的缺失，实体正义也缺失。征地必须以公共利益为基础，而我们现在很多征地行为是没有公共利益规范的，背后实际上是商业利益和私人利益。
要把征地权力规范化和法治化，首先要有一个公共利益的清楚规范，要用其限制政府的征地权。不少人认为，公共土地所有制在短期内可能是一个好的安排，但这只在某一方面可能是好的，因为政府使用土地的成本降低了，征地容易了。但对整个社会、老百姓未必是最好的安排。所以征地制度一定要把公共利益落到实处，在程序和实体上切实保护好公民的财产权利。
我基本上同意放开集体土地进入市场，最好建设用地在短期内进入一级市场，而不是由国家垄断。应直接让村集体、农民和开发商进行交易。大部分到农村地区征地的行为都属于私人经济开发的行为，为何不让开发商直接去跟村集体、农民打交道？还要其他中间环节从中插一杠，既增加成本，又容易造成贪污腐败。只要符合用途规划，或经过合法程序改变了用途规划，集体土地应和城市土地一样直接进入市场交易。在土地的交易问题上，我们要做到同地同权。同时，要让农民，而不是村集体或政府，直接享有绝大部分的土地转让和征地收益。
任志强：征地收益应该由地方和中央分成，因为地是在地方，地方政府要提供公共设施。现在，二次交易出现了问题，才会有宅基地转让、小产权房等问题。
宪法规定农村土地可以依法转让，那么小产权房不合法只是因为没有一个法来保障它的交易。那么，如果不解决宪法问题，宅基地问题就成了糊涂帐，道理就在于宅基地是不花钱的，农民可以任意申请，土地制度就反过来影响了房地产。进城打工的农民在农村都有宅基地，我们却还要给他提供住房，而建设部还要求廉租房要保证农民工的利益，实际上农民是得两份土地，这样，土地资源永远是不够的。根子不在农民，外国农村的土地是可以流转的，流转的钱可以解决保障、就业和住房。深圳用公共福利、社会保障进行交换，把土地变成国有，可以任意拍卖， 农民都成了城市居民，没有耕地问题。在现行的条件下，只有先城市化，解决土地问题，然后才能有后工业化。
黄小虎：我对土地问题的思路，主要可概括为三点：
第一，规划要严。在国外，城市规划、自然保护区规划等实际上都是土地规划，在我国却是部门分割，分头规划，分头调查，数据对不上就再搞二次、三次调查，不知浪费了多少钱财、人力和物力。
土地规划的问题是在原有的区域发展战略——东部率先、西部开发、东北崛起、中部振兴下，指标分解“一刀切”。对发展理解就是增长，核心指标是GDP，这样必然造成你追我赶、齐头并进，国家的目标落不了地。而编制主体功能区规划可以破解这个难题，区分优化发展、重点发展、限制发展、禁止发展，有的地方以增长为主，有的地方以保护为主，土地规划区别对待。当然，主体功能区规划不能取代国土规划，它只是其中的一个组成部分。
第二，现在的产权保护落实不到位，主要原因是多头登记：房产、林业、地皮、草场分别登记，产权保护被虚化。统一登记是亟待解决的问题。
第二个问题是权利要平等。国家可以垄断城市土地一级市场，但对集体土地，只能限制用途，不能禁止它进入市场。集体土地和国有土地在服从规划和进入市场问题上应该享有同等权利。好比过去的农产品黑市，让它合法、公开了，才有现在的规范管理。至于征地补偿，可以考虑按照集体建设用地的地价来支付，而不需要按照城市地价来补偿。
第三，地租、地价应当灵活。1990年代初我们探讨土地有偿使用时，至少有四种方式，出让、短租制（不用一次支付几十年的地租，而是分期支付，这种形式特别适合工业企业）、针对股份制改造的土地使用权作价入股、针对国有大中型企业的土地资本金挂帐。1998和1999年，实行年租制的土地宗数和面积远远高于出让。但到了2000年，提出“一律招拍挂”，年租制、入股、资本金挂帐就通通萎缩了。很多重点项目无人竞争，只是“走过场”。
年租制还存在一个法律障碍，法学家把它界定为债权，因而土地不能抵押。但我想，抵押是一种商业行为，即使政府规定允许抵押，银行也需要做资信调查。所以只要银行的风险评估没问题，就应该可以抵押。农地承包法取得了突破，承包经营权被定为物权。按理，城市土地年租制也应跟进，争取物权地位。还有工业最低价，现在的做法是把全国的土地划成若干等，企业用地符合哪一等就交哪一等的钱。但各地情况差别很大，一些边远地区基础设施都要企业自己搞，还要按北京定的等级收钱，使企业负担过重。应该总体上确定个原则，由各地从实际出发，给基层适当的自由量裁权。总之，要打破地租、地价问题上的僵化局面。
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