12盾实力排行:监督（一）

监督机制
监督机制（Oversight Mechanisms），在激烈的市场竞争中，企业执行力将决定企业的兴衰成败。科学完善的规章制度和质量管理体系是企业高效运行的基础，加强监督管理是保证企业执行力有效推行的重要手段。因此，企业要强化监督，健全规章制度，提升企业执行力。
一、建立执行督查制度
督查制度的建设是对督查事项的跟踪监督，明确各部门工作职责，增强全体干部职工对规章制度的执行力。一个企业可以根据其组织结构的复杂性和人员多少，考虑设置一级或两级检察机构，该机构可以是虚拟的，譬如：设置一个最高机构为“公司检察委员会”，对其职责权限要明确定义清楚，也是公司最高权力机构。一般而言，一个企业的一般性或者员工级别的监督、考核和信息反馈工作，可有行政部负责；对于政务方面、安全方面、经营管理方面、生产方面和重大质量管理方面以及体系的执行力、监督、考核和信息反馈工作可由公司检察委员会负责。通常检察委员会书记可由管理者代表出任。
二、实行无为问责制度
“无为行为” 是指不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责，导致工作延误、效率低下的行为；或因主观努力不够，工作能力与所负责任不相适应，导致工作效率低、工作质量差、任务完不成的一种工作状况，无为就是过 对于部门和单位出现的无正当理由，未完成局党委下达的工作任务或不履行或未认真履行职责，影响全局工作安排的，应采取取消当年评优评先资格、诫勉谈话、通报批评、书面检查、公开道歉、劝其引咎辞职等方式，对部门或单位领导予以问责，以达到惩戒的目的，提高执行力。
三、执行过错追究制度
要建立环环相扣的责任追究制，对不同层次、各个岗位的员工．制定出精细的责罚条例，让执行力弱或有过错者为其行为“买单”。对各单位、各部门及其工作人员在安全质量管理、生产管理、技术管理、机电管理、经营管理、物业管理、政治工作、民主管理、精神文明建设等方面的过错行为，实行严格的责任追究。对过错较轻的，给予训诫、责令检查、通报批评或调离岗位处理： 对犯严重或者特别严重过错的，给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分或党纪处分：对直接关系职工群众生命财产安全和利益的重大责任事故的有关责任人，要严厉追查，依法依纪严惩。
四、实行工作复命制度
对主管领导所安排的任何工作，不管完成与否，被安排人都要在规定时间内向安排人复命，保证事事有落实、件件有回音。当执行人在执行开始后发现有困难或阻力，无法按时完成，必须在规定的时间内通过公开、正当的程序向主管领导反映，否则就没有任何理由不完成工作和任务。同时完成任务，也应即时复命。这是保障执行指令、加强执行力、提高工作效率的重要手段。
五、强化绩效考核体系建设
绩效考核是提高执行力的有效途径。绩效考核体系建设应该围绕企业的整体经营规划而建立，要设计一套关键绩效指标(KPI)，既有明确的目标导向，又有对关键业务的考核；既营造一种机会上人人平等的氛围，又体现个人与团队之间的平衡关系，可以最大限度地调动人力资源，体现出简洁、实效、操作性强的特点。同时，还可以实施薪酬激励、培训激励和合理的授权激励，充分调动员工的积极性，提高执行力。
监督合力：问责制与其他监督机制的互动
林修果 陈清芬
马克思、恩格斯认为“国家的本质特征，是和人民大众相分离的公共权力”，所谓“公共权力”“从社会中产生但又居于社会之上并且日益与社会分离”，而国家机关和国家公职人员“由社会公仆变为社会主人-这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的”。要防止“社会公仆变为社会主人”，在无产阶级夺取政权后，要由人民选举产生能够接受监督、并随时可撤换的公仆，以取代旧的官僚。这是马克思主义的监督思想，也是我国监督理论的重要源头。我国正处于转型期，既有利用公共权力直接谋取私利的传统社会的腐败形式，也有权力进入市场寻租，进行权钱交易、权物交易、权色交易的现代社会腐败形式。为此，必须注重对党的监督。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”这是对于我国未来五年舆论监督工作的总体指示。
一、现状：行政监督体系缺乏监督合力 
中国是世界上监督种类最齐全、拥有监督机构和监察人员最多的国家。从行政系统外部看，对行政机关及其行政人员实施监督的主体主要有人大、司法、共产党和民族党派、社会群众和新闻媒体的监督等。多元化的监督主体导致现行的监督体系没有一个核心的监督机构对行政监督全面负责、总揽全局。各个监督机构分别隶属于不同的系统。如立法监督属于人大，而司法监督属于检察院、法院。各个监督机构分工不清，职责不明，甚至相互推诿扯皮。某些问题，各个监督主体杂乱一起管理，而某些棘手问题，却无人问津。通常情况下，在对行政机关及其行政人员的监督问题上，司法机关、监察机关和纪检机关之间的职权较为分明并具有一定的协调和合作机制，而其他的监督机制，如民主党派的监督、公民的监督和新闻媒体的监督，多是群龙无首、各自为政的状态。这种各个监督主体监督权的分散运用，一方面导致单个主体的监督势单力薄，监督能力有限，很难发挥监督体系所蕴含的最大效力，而另一方面，容易造成重复监督，即过多的监督主体对同一监督对象或同一监督对象的同一行为进行监督，以致监督工作流于形式，而难以真正落实监督权，形成许多行政监督的“盲区”。因此，我国目前的监督体系存在的最大问题就在于尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，缺乏监督合力，削弱了公共行政监督的整体效能。
二、问责制与其他监督机构的互动与整合 
问责制是对官员违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，是在法律监督、纪律监督基础上开辟的第三条监督渠道。随着公共权力的扩张，有限的监督部门往往显得力不从心。为了提高监督效能，需建立一套科学合理的问责制。而作为新的监督机制，如何实现与现行监督机制的配套与衔接就成了监督体系能否破除旧体制存在问题的关键。
（一）政府内部的问责同人大监督、司法监督的相互衔接
目前启动的问责主要是同体问责。在我国，政府由人大产生，对人大负责并报告工作，行政问责是人大监督政府的主要形式。司法监督主要是对司法机关实施并进行的监督，人大及其常委会与司法机关是监督与被监督的关系，司法监督要坚决克服和纠正接受人大的监督是“搞形式”、“走过场”等错误认识。要把自觉接受人大的监督，作为司法机关及其工作人员的自觉行动，并贯穿于各项工作的始终。政府内部的问责和人大监督、司法监督都是党内监督的三种形式，需整合三方监督力量，形成监督合力，提高监督效能。
（二）社会问责机制与国家机关监督机制的互动
问责主体还包括更为重要的异体问责。主要是人大、民族党派、司法机关、公民和新闻媒体的问责。异体问责相比政府内部的问责力度更大，效果更好，更有效、更符合民主政治要求的问责机制。
1、民族党派的问责是党派监督制度的有益补充。民主党派是反映人民群众意见和批评，发挥监督作用的一条重要渠道。应重视各民族党派的问责，因为各民族党派的成员或者其所联系的劳动群众，尤其是知识分子和原工商业者，都具有较高的科学文化知识水平，其中不少是各方面的专家，他们掌握了丰富的专业知识和管理水平，并掌握了现代科学技术。重视他们的监督，可以对政府的公共决策提供有力的支撑。民族党派的参政议政，主要是参与大政方针和领导人人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行，通过民主党派的参政议政，可以对行政决策和政策的制定过程进行监督。
2、公民问责是国家机关监督机制的良好补充。制止权力滥用的两种方式是：以公权制约公权，以私权来制约公权。公民问责就是属于以私权来制约公权。公民问责是以公民和公民组织为主体的问责方式，是现代民主政治条件下公民的基本权利的表达。面对日益膨胀的行政权、日益增多的行政侵权、权力滥用和腐败等现象，除了依靠国家内部监督机制来监督行政权力，还可以“盘活”社会中庞大的公民权利资源。公民是社会中最活跃的部分，如果可以充分调动他们的积极性，就可以对行政机关进行最大力度的制约。因为赋予公民监督问责权就意味着每一位公民都是一名监督行政权力的“私人检察官”和免费的“监督员”，可以减少权力机关行政监督的某些成本，特别是全面监视和个别监督的巨大成本。
3、新闻媒体的问责与行政监察部门的“曝光—追查”互动模式的建构。随着信息技术的发展，报纸、广播、网络等是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是建设中国特色社会主义的舆论工具。新闻媒体的问责以迅速、敏锐、广泛的独特方式，对行政机关和行政人员实行广泛、及时、生动直观的监督，是党风廉政建设中其他监督形式所无法代替的。“曝光”是新闻媒体舆论监督的关键和“法宝”，新闻媒体的问责的威力就在于通过新闻媒体的曝光将问题公之于世，让舆论的阳光驱散权力恣意的阴霾。但新闻媒体的问责的功能是有限的，只有舆论的影响力而无执法意义上的制裁性和强制力，需行政监察部门的进一步追查。这就建构起新闻媒体的问责与行政监察部门的“曝光-追查”互动模式，从而督促新闻监督与行政机关及其工作人员依法行政，真正实现法定权力与法定责任的平衡状态，督促行政机关及其工作人员依法行政。
三、问责制与其他监督机制整合的困境分析 
问责制在与其他的监督机制衔接过程中，取得了一些成效，但在整合过程中必定会出现一些分歧。
（一）职能分工不明确，缺乏协调
问责作为一种监督机制，在与我国现行的监督机制衔接过程中，一方面，形成多元化的监督主体，可以更广泛、更全面的监督政府机关及其工作人员，但由于是各个主体之间的衔接，加之各项制度不完善，在衔接过程中各个监督主体之间的关系尚未完全理顺，在多个监督主体均有权对同一件违纪案件进行监督检查过程中，各自如何分工不甚明确，可能出现多个主体同时关注同一个案件，导致案件处理出现多重标准，案件在各个监督主体的探讨中延迟了处理甚至不了了之。或当出现一个棘手的行政案件，各个监督主体为了维护自身的利益，有可能都采取缄默的态度，任案件自行发展，由于制度的匮乏导致责任的归属也不明确。终归这些现象，主要是在于不管是行政问责制与其他监督机制衔接之前还是衔接之后的职能分工不明确，衔接后的监督机制职能交叉。
（二）缺乏核心监督，监督合力弱，监督效能低
由于我国监督体系主体众多，在衔接后没有成立一个核心的监督主体，从而在监督运行机制上缺乏沟通和协调，致使不同监督主体之间互相推诿或重复监督，结果造成“漏监”，降低行政监督的效能。监督机制没有一个处于主导位置，很容易产生当突发事件爆发后，各个监督主体各自采取措施盲目地进行监督，缺乏相互沟通和协调，导致重复监督，不仅没解决问题，反而增加行政成本。因此，在行政问责制同其他监督机制整合过程中，应确立一个核心的监督机构，在这个核心的监督机构的主导下，带动其他的监督机构有条不序的进行监督活动，避免“漏监”或“重复监督”，使得各个监督机构形成监督合力，提高监督效能。
四、对策探讨—协同问责制与其他行政监督机制，形成监督合力
（一）成立“监督协调委员会”，协同整合资源，增强监督合力
为了更好的衔接好各个监督主体的整合，应建立联系制度，目前大多学者都主张建立一个由各个监督部分参加的“监督协调委员会”之类的机构。通过建立此协调机构，对各个监督主体进行综合指导和协调，增强监督合力。“监督协调委员会”的协调主要是包括两个方面：一是对衔接后的各个监督主体的目标进行监督。虽然问责同其他监督机制进行整合了，但都有自己的具体工作目标，需要处理好具体目标同统一的总目标的关系。行政监督活动是动态性与稳定性的结合，动态性的特征决定了一旦行政监督的目标内容和重点发生了变化，就应当对各个监督主体的具体目标加以调整，使其与变化了的总目标相协调。二是对衔接后的各个监督主体的监督过程进行协调。问责制同其他监督机制整合后，应加强对其监督过程的协调。这是因为不管是问责制，还是其他监督机制，即使在二者整合后仍然存在各自独立的责任范围，应注重对其过程的协调，使得在案件的受理、调查、处理等方面能协调好关系、互相配合、形成有机整体，从而保证整个行政监督系统更加有序地运行，使其行政监督效能得到最大限度地发挥，增强监督合力。
（二）法律之间的整合-通过立法建立经常有序的相互协作制度
目前的监督机制，一方面，立法较为薄弱，主要表现为管理性立法与监督性立法不平衡，难以达到权利制约权力的目的。监督制约权力的法律法规的缺失，造成法律法规对部分权力的制约上存在空档。另一方面，问责制同其他监督机制整合后的法律法规的依据有双重标准。为此，需整合不同监督主体间的法律法规。一方面，完善监督方面的法律。要尽快制定出台整合后的各个监督机构的法律地位、理顺关系的《监督法》和规范行政监察行为，强化监察职能的《行政监察法》，以及保障舆论监督的《新闻法》、《出版法》等法律，确保行政监督活动在完善的法律法规中顺利进行。另一面，最主要的是要在整合后的监督机制中实现不同监督主体在整合前所依据的法律法规，使得整合后的监督机制在监督活动中有明确的法律依据，依法各司其职，避免出现监督活动的“空白区”和“交叉带”的现象。
（三）搭建全国性的监督网络，变分散监督为合力监督
随着电子政务的进一步推广，政府的日常工作得以在网络上进行，公民也可以对政府的日常工作有了更深的了解，也可以充分利用网络技术来监督政府的日常行政活动。问责主体通过利用现代科技所提供的便利条件，彼此互通情况、互用旁证材料、并联合办案，从而增强监督合力。为此，有关的监督部门可以利用现代化的网络技术，建立起全国性的监督网络。使得各种监督信息得以在各个监督主体间分享，协调各个监督主体间的职能，进而变分散监督为合力监督创造条件。但有一点需明确，要使监督效能提高，要使网络监督产生效力，除了搭建全国性的监督网络以协调不同主体间的职能分工，还需体制反腐的积极跟进。这就要求以纪委为主导的体制内反腐机构，对网络监督所涉官员的违规行为，要闻腐而动，有则严肃问责，无则加勉防范。
（本文作者单位系福建师范大学反腐倡廉研究中心）会计监督机制
会计监督机制是指通过会计与其相关系统中的各个具有不同功能作用的组成部分的相互衔接和配合，以最大限度地发挥其总体功能的有机整体。其基本涵义是指在一定的社会经济环境条件下，为了达到某种预期的目的，而按照一定的运行规则人为构建的一个人工系统，属于人造机制的范畴。因此，与自然机制不同，会计监督机制要受到社会基本经济制度、企业管理体制、会计管理体制等多种因素的影响和制约。
会计监督机制的基本特征：①系统性。它即是构成相互联系、相互依存、相互制约和影响的经济管理系统（特别是社会经济监督体系）的必要组成部分，同时又是由相互联系、相互依存、相互制约和影响的其他相关系统所构成的一个有机整体；②完整性。机制整体各组成部分相互衔接和配合，功能齐全、完整，不人为肢解和扭曲；③相对独立性。机制整体各组成部分相对独立，功能稳定、可靠，不受或很少受外界因素的干扰和影响；④适应性。机制构造科学、先进和合理，具有预见性和超前意识，能够在保持相对稳定的同时，及时满足由于社会经济环境的变化等而导致会计监督目的的调整对会计监督机制组成部分进行补充和更换的需要。
参考文献：《试论社会主义市场经济条件下的会计监督机制》（《吉林会计》1996年第3期。作者：杨孟著）；《对会计监督几个有争议问题的再认识》（《会计之友》1997年第6期。作者：杨孟著）
健全与完善侦查监督机制的理性思考
我国宪法规定："人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院独立行使法律监督职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉"，这就以根本法的形式确立了检察机关的法律监督地位。《刑事诉讼法》的相关规定确立了人民检察院在刑事诉讼活动中担负着监督立案、侦查、审判、执行的重任。近年来，检察机关立足检察职能，积极探索，依法进行监督，在保证司法公平公正，维护公民合法权益方面取得了一定的成效。但不可否认，检察机关行使监督权的过程中面临着许多的困难和阻力，尤其在刑事立案监督与刑事侦查监督方面还存在很多问题。主要表现在：一是监督手段不够有力；二是监督范围不够完善。因此，有必要通过司法体制改革，从立法上进一步促进和完善刑事侦查监督制度。一、当前检察机关侦查监督工作面临的问题：1、监督权力属性不明晰，侦查监督缺乏刚性和权威性。根据我国刑事诉讼法的规定，检察机关是专门的法律监督机关，承担着对公安机关侦查活动实施监督的职能。要使检察机关的监督真正发挥作用，相关的法律不仅要明确检察机关享有对公安机关的侦查活动进行监督的权力，更为重要的是要设定具体程序和措施使检察机关能够及时掌握公安机关侦查活动的真实情况。还要制定具体能够操作的程序和措施来保障监督措施落到实处。如果检察机关的侦查监督不能真正落到实处，侦查监督权就形同虚设。 虽然我国法律赋予检察机关对公安机关侦查活动进行监督的权利的同时,却又在刑事诉讼法中规定,检察机关与公安机关是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系。公安机关在法律地位上可以和检察机关平起平坐，就使得公安机关对检察机关的监督意见不是必然要接受，更不是必须要遵从。我国刑事诉讼法把公安机关与检察机关之间设计为这样一种平衡关系，制度设计的缺陷导致了检察机关对公安机关强制措施侦查监督的手段软弱乏力。此外，我国检察机关对公安机关的监督缺乏刚性和权威性。如检察机关发现公安机关在侦查活动中有违法行为时,一般只是向公安机关提出口头纠正意见或发出《纠正违法通知书》,无论是口头纠正意见还是《纠正违法通知书》都不具有法律强制执行力，在实践中很难发挥监督作用，假如公安机关置之不理，检察机关通常也徒奈其何。因为法律既没有规定公安机关必须根据要求纠正违法行为,也没有规定公安机关不纠正违法行为需要承担的法律后果。当纠正违法成了检察机关的单方面法律行为时，法律监督便失去了严肃性、权威性和有效性。2.监督的方式和途径狭窄 我国的侦查监督机制仅是原则性地赋予检察机关对公安机关侦查活动的监督权。比如在理论上，检察机关能够对公安机关侦查活动中适用的所有强制措施进行监督，但实施监督权时却大多没有具体的程序和措施予以保障。一是目前我国检察机关对公安机关的监督的主要途径是通过书面审查公安机关报送的案件材料从中发现线索，而侦查活动违法的情况很难反映在案卷材料上，公安机关也不可能主动将其违法行为的材料装入卷宗。如果没有报送案件则更难发现问题。二是对公安机关在逮捕后变更强制措施或释放不报检察机关备案的无法监督。根据最高人民检察院、公安部《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》第7条的规定:“如果公安机关发现逮捕不当的，应当及时予以变更，并将变更的情况及原因在作出变更决定后三日内通知原批准逮捕的人民检察院。人民检察院认为变更不当的,应当通知作出变更决定的公安机关纠正。”而在司法实践中,公安机关对逮捕后的犯罪嫌疑人变更强制措施比较随意，也不将变更情况通知检察院或者不及时通知检察院，检察机关也就无法对变更情况实施监督。即使事后得知变更违法，但由于法律没有规定相应的保障措施，检察机关对此也无办法，最多就是向公安机关发一份纠正违法通知书了事，致使检察机关侦查监督职能大打折扣。目前一些地方检察院在积极探行公安机关在逮捕后拟变更强制措施或释放的案件需报检察院审批的试点，但由于无法可据，试行的效果不明显。3、监督时间滞后。无论是立案监督还是侦查监督方面，检察机关对侦查机关的监督大多还处于事后监督。比如说侦查过程中刑讯逼供的问题、违法搜查、扣押、冻结的问题，一般都是出了严重后果，媒体作了报道或者当事人反映到检察院来了，检察机关才去监督。而此时，违法的后果已经造成，即使监督的实际意义也不大。又如在刑事诉讼法规定的五种强制措施中，刑事诉讼法只对逮捕这一强制措施的适用作了严格的程序性规定，对其他四种则未有明确的规定。因此在强制措施的适用方面，法律只规定和授予检察机关对逮捕批准决定权，对其他四种强制措施则只有事后监督，没有审查决定权，具有严重滞后性。采取拘传、取保候审、监视居住、拘留强制措施由公安机关负责人自行决定审批,不需要经过检察机关批准。这些侦查权利的不受制约，必然会导致在司法实践中被滥用，从而侵害犯罪嫌疑人的合法权益。4、侦查监督部门获得监督线索的途径少。目前侦查监督部门获取立案监督和侦查监督线索的主要有三个途径：一是通过审查侦查机关报送的刑事案件材料发现。二是接受举报、申诉。三是侦查监督部门主动走访调查或者通过媒体报道获知。对于以上三种途径，检察机关审查批捕的大量工作都是书面审查材料进行的，而侦查活动违法的情况很难反映在案卷中，加上目前群众普遍存在的法制观念淡薄的问题，人们用法律维护自身合法权益的观念也很淡漠，甚至有很多人根本不知道检察机关有这一职能，即使知道也不知如何维权，尚处在告状无门的状态。而对第三种情况而言，检察机关受人力、物力、精力限制，要获得线索同样非常困难。加上调查是在时过境迁，丧失了最佳机会的情况下进行的，很难有所作为，检察机关实施监督的这种滞后性、被动性和参与程度的有限性都使其监督作用大打折扣。二、强化检察机关刑事法律监督的对策：1、完善监督方式，拓宽监督信息来源渠道，加强检察机关刑事监督职能的宣传力度。实行专人负责制，在工作安排、精力投入上予以加强；同时在检察机关建立以监督部门为主，批捕、起诉、控申、监所等部门互相配合、衔接机制，从中发现线索。同时还要强化对侦查机关的制约，要打破传统的刑事监督模式，将立而不侦、久侦不结、以罚代刑、以拘代侦等案件纳入监督视线，扩大监督视野。为此，需要建立和完善相应的制度规范。一是进一步完善办案责任制，实行主办检察官办案责任制，落实好责权利；二是坚持和改进与公安机关的联席会商等制度，加强对公安机关办理重大疑难案件的提前介入和指导工作；三是建立联合执法检查制度，比如定期或者不定期联合公安机关法制部门到重点的办案单位进行检查监督；四是要加强宣传力度，扩大检察机关刑事监督职能的社会知晓面。培养公民寻求检察机关救济的法律意识尤为重要，这关系到能否形成全社会的良好监督氛围和监督意识。如可以通过媒体或者采取法制讲座进社区进校园等多种方式，大张旗鼓地宣传检察机关的刑事监督职能，让这一职能为广大群众所了解，让监督理念深入人心。2、完善检察机关刑事法律监督中立法的不足，增强侦查监督的刚性和可操作性。(1)增强法律监督规定的可操作性。我国现行刑事诉讼法关于人民检察院监督公安机关侦查活动的规定非常笼统、抽象和原则。要想改变我国现在检察机关的监督不力的现状,必须立法予以改变。目前可以由全国人大常委会授权最高人民检察院、最高法院、公安部、国家安全部、司法部,共同研究制定一个执行刑诉法规定的法律监督实施办法,将刑事诉讼法律监督原则性规定细化为操作性较强的规定,以此推动侦查监督工作的开展。条件成熟时,再将其写入刑事诉讼法,使检察机关的对公安机关强制措施的监督有法可依，有具体的操作程序和保障措施,以确保侦查监督取得很好的法律效果。 (2)增强刚性规定。要在立法上明确检察机关侦查监督职责、权利、义务，赋予检察机关对公安机关履行监督职责相当的法律强制效力。如赋予检察机关对公安机关适用强制措施的知情权、阅卷权、撤销权等。还要明确规定不接受侦查监督的法律责任,赋予检察机关对违法行为人必要的实体处分权,以增强法律监督的权威性和约束力。目前,法律监督除对已构成职务犯罪的依法追究外,对一般违法行为甚至是严重违法行为,仅仅是停留在提出纠正意见这一层面上,而纠正不改的现象比较严重，因此,应规定检察建议、纠正违法通知在诉讼程序上的效力。如拒不执行的,被监督者要承担相应法律责任,从而尽快提高法律监督效果。3、要大力加强队伍建设，全面提高检察人员的执法水平，提高监督能力。一是要提高政治素质。坚持以科学发展观为指导，坚持 “三个至上”， 树立 “立检为公、执法为民” 的司法理念，增强监督意识，严格执法，努力提高监督的质量和效果。    二是要提高业务素质。当前基层检察院相当一部分检察官没有经过正规的法律教育，法律理论素质普遍不高，要经过多途径、多形式的学习培训，不断提高检察官的法学水平和业务技能,不断提高检察人员发现和解决问题的能力，这是加强法律监督的基础和前提。4、加大司法体制改革力度，促进监督方式改进积极配合中央统一部署，推进司法体制改革，建立科学的检、警关系，即“检察引导侦查”的新体制。使检察机关通过对案件的全程参与、跟踪，指导，变被动监督为主动监督，变事后监督为事前监督，变静态监督为动态监督。将监督机制落到实处，充分发挥检察机关的监督职能，将违法行为消灭在萌芽状态。检察机关侦查监督机制的完善，是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。它需要在中央的统一领导下多部门共同协调合作，在此过程中还要集民智、集民意，进行一系列合理化的变革和调整，最终上升到立法层面，从而促进侦查监督工作机制更加合理完善。(作者：四川省宜宾县检察院 王文彬) 健全监督机制 提高行政水平
张敏
健全监督约束机制，是加强领导班子建设的重要内容。权力或领导者离开了监督制约，就会导致腐败或错误。几年来，我们不断完善党内监督、群众监督和民主党派监督的约束机制，增强了党员干部廉洁自律，接受监督的自觉性和领导班子的行政水平。
一是健全党内监督约束机制。党内监督是整个监督体系的核心。首先，我们认真学习中央、中国石化集团公司党组和省市委关于廉洁自律的有关规定，传达落实中国石化集团公司纪检监察会议精神，定期召开党风党纪专题民主生活会，坚持开展一年一度的党风党纪大检查，确立并实行党风廉政建设责任制等等，已形成了系统的党风廉政建设制度，常抓不懈。其次，院党委授予纪委、监察处很大的权利，保证纪检监察机构的监督。在物质采购、工程承发包、分房、毕业生就业等方面，建立由纪检监察、主管单位和承办单位三结合的领导小组，全过程参与，在参与中服务，在参与中监督，确保领导干部、有关人员遵纪守法。提拔任用干部时，注意听取纪委的意见，纪委不同意的不上会、不讨论、不任用。第三，班子成员注重发挥表率作用，党员群众对我院领导班子廉政勤政比较满意，我院纪检监察工作先后被市纪委、省教育厅、中国石化集团公司和教育部授予先进单位荣誉称号。
二是健全群众监督约束机制。工会是教职工的群众组织，教代会是高校民主管理的基本形式，二者是党连接群众的纽带和桥梁。首先，保证工会行使四项职能和教代会行使四项职权，建立落实民主管理、民主监督的各项制度。其次，加大对领导班子、院处两级干部的监督力度，每年由“双代会（工会会员代表和教职工代表大会）”代表对院处级干部进行民主评议，评议结果中涉及个人问题的向班子成员本人反馈，涉及集体问题的向班子通报，并向集团公司党组写出个人评议意见和集体评议报告。平时由纪委搜集群众意见，每月综合一次，由班子成员传阅，同时制定并开展了廉政建设的谈话制度、提醒制度和警告制度，力争不出问题、少出问题、出了问题把问题解决在萌芽状态。再次，实行政务公开，特别是涉及群众利益的问题、敏感问题由“双代会”参与讨论决策，增加透明度，做到公开、公平、公正。党委重视教代会工作，人事制度改革、学院规划计划及其他重要政策出台都听取教代会意见。比如，学院多次分房，从制定方案到分房全过程实行教代会讨论决策的制度，纪委参与，三榜定案。分房领导小组坚持不吃请、不收礼、不徇私、谢绝家访的制度，受到教职工的好评。我们深切的体会到，再难的问题有群众参与就不难了，再复杂的问题由教代会参与决策就简单了，从群众监督中尝到了甜头。在新形势下，相信群众、依靠群众、走群众路线，是搞好领导班子建设的基本保证。
三是健全民主党派和无党人士的监督约束机制。首先，党政领导班子长期坚持与民主党派负责人和无党派知名人士的谈话制度。主要领导与他们促膝谈心，沟通思想，主动咨询，鼓励参与，听取意见，欢迎批评；他们对领导班子建设和学院工作献计献策，取得了许多有价值的建设性的成果。其次，多年来坚持了定期和不定期向民主党派负责人、各级人大代表、政协委员和无党派知识分子代表以及港澳台家属代表、出国留学人员代表通报工作制度，召开联席会议制度，组织他们献计献策，开展监督，取得令人满意的效果。再次，我们班子还组织院系学术委员会等咨询机构的专家、教授、学生会和学生社团、学生干部开展民主管理、民主监督，有效地促进了班子建设和学院各项工作。
由于指导思想明确、规章制度健全、监督约束机制比较完备，党内监督与其他监督相互结合、相互渗透、相互协调，又相互依赖，相互补充，因而初步实现了监督网络化，确保了学院领导班子廉洁高效运行。
《光明日报》 2000年09月13日
王俊莲：加强权力制约监督机制建设提高反腐倡廉制度建设科学化水平胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第五次全体会议上的重要讲话中突出强调，推进反腐倡廉制度创新，提高反腐倡廉建设科学化水平。反腐倡廉制度创新是反腐倡廉建设科学化的重要内容，下面从提高反腐倡廉制度创新，要以权力制约监督机制建设为重点的角度，谈点粗浅的认识。
一、加强权力制约监督机制建设的重要意义
加强权力制约监督机制建设是我们党对反腐败斗争规律和权力本质认识的进一步深化。党的十六大明确提出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”。党的十七大进一步强调：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的十七届四中全会进一步深刻指出：“要健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明”。党的十六大以来，党中央反复强调权力制约监督机制建设，这在我们党的历史上还是第一次，在国际共产主义运动史上也是第一次，是我们党对反腐败斗争规律和权力本质认识的进一步深化，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
加强权力制约监督机制建设是事关党和国家全局的重大课题。不受监督的权力必然导致腐败。加强对权力的制约和监督，是现代文明“国家学说”和“权力学说”的精华，是政治体制改革的重要内容，是完善社会主义市场经济体制、实现国民经济又好又快发展的重要保证，是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的客观要求。它直接关系党的形象和威信，关系党和国家事业的兴衰成败。
加强权力制约监督机制建设是反腐倡廉建设具有根本性和全局性的重要任务。反腐倡廉建设的重点是惩治和预防腐败体系建设，制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，权力制约监督是反腐倡廉制度体系的核心。由此可见，权力制约监督机制的建设具有根本性和全局性。制约是基础，监督是手段，机制是关键，三者的有机结合及其产生的强大功能决定了权力制约监督机制在制度建设中的核心地位。
二、当前权力制约监督机制建设存在的主要问题
反腐倡廉制度建设的主要问题。权力监督制约机制建设问题，必须与反腐倡廉制度体系建设的问题一起研究。按照结构合理、配置科学的要求检验我们的制度建设，在制度的设计和制定方面，一是缺乏整体性，没能形成相互联系、配套严密的制度体系。二是缺乏科学性，在注重解决某一方面的问题时，忽视“问题之后问题”的解决办法，多数制度（法规）停留在浅层次表象化上。三是缺乏客观性，往往是由主管部门提出问题并制定制度（法规），影响了制度的公信力和执行力。
权力制约监督机制建设方面的主要问题。按照程序严密、制约有效的要求检验权力制约监督工作，主要存在以下三个问题：一是研究和制定监督的制度多，研究和制定权力相互制约关系的制度少。二是强调保证决策权、执行权落实的多，强调保证监督权落实的少。三是制度与制度之间单摆浮搁的多，紧密相连形成机制的少，特别是由于制度落实不到位，许多制度流于形式。
三、加强权力制约监督机制建设的有关对策
权力监督制约机制建设是一项长期性的任务和不断深化完善的动态过程。结合辽宁省的实际情况，今明两年在权力制约监督机制建设上，要重点在以下三个方面加大改革创新的力度。
建立结构合理、配置科学、程序严密、有效管用的行政权力运行制度体系。按照“一项权力建立一项制约监督制度”的要求，以政府工作部门为重点，以权力设定为起点，以权力运行为主线，排查廉政风险点，制定和公开权力运行流程图，推进廉政风险防范机制建设。今年，选择11个行政权力较为集中的部门，省、市、县三级政府联动，进行试点，2011年总结经验，全面推开，2012年基本形成辽宁省行政权力运行制度体系。这项工作按以下三个步骤推进：第一，清权确权，规范权力运行流程。由各级政府部门对所行使的所有行政权力，根据有关法律法规和行政审批制度改革要求进行全面清理。对保留的行政权力逐项编制行政职权目录，并对运行流程进行重新审定和调整，制作类别流程图和项目流程图。第二，查找廉政风险点，制定和完善廉政风险防范措施。由各部门以处、科、室为单位，围绕岗位职权以及每项行政权力运行的关键环节和重点岗位，确定廉政风险点。在此基础上，一个风险点制定和完善一项廉政风险防范措施。第三，面向社会公开行政权力运行全过程。各部门行政职权目录、行政权力运行流程、廉政风险防范相关制度等，都要向社会全面公开，接受群众监督。
建设“五大系统”，建立符合辽宁实际的权力运行制约监督体系。以制约和监督权力为核心，以制度建设为根本，以信息技术为支撑，着力建设“五大系统”。第一，以提高公共服务水平为目标，建设权力运行公开系统。以推进权力运行程序化和公开透明为重点，大力推进党务公开、政务公开。通过规范公开制度、扩大公开范围、突出公开重点、创新公开载体等措施，使权力运行公开走上统一、规范、协调发展的轨道。第二，以构建工程建设招投标、政府采购、产权交易、土地出让等交易平台为载体，建设统一的公共资源市场化配置监管系统。对正在运行的招标投标监管网、政府采购电子平台、产权市场、土地交易平台等进行大力完善，科学分解权力，统一信息发布，统一交易规则，统一监管措施。与此同时，不断扩大公共服务和公共资源的市场化程度和范围, 建立健全防止利益冲突机制，充分发挥市场机制对预防腐败的积极作用。第三，以促进科学发展、保障民生、提高工作效率为重点，建设行政效能考核系统。要充分体现科学发展观和正确政绩观的要求，把科学发展、保障民生和提高工作效率作为主要内容，构建综合性的考评指标体系，建设行政效能电子评估与管理系统，建立绩效管理结果运用机制，形成计划、实施、评估、反馈、奖惩相结合的一体化考核系统。第四，以行政审批电子监察系统为支撑，建设行政权力电子监察系统。依托全省统一的电子政务平台、公共资源交易平台、行政考核系统和部门业务应用系统，在省、市、县三个层面上，建立起上下联动、左右互通、全领域覆盖的权力运行电子监察系统。第五，以民心网为平台，建设民意诉求反馈系统。通过对省、市、县三级民心网的进一步整合，形成党内监督、行政监督、媒体监督和群众监督相结合的监督反馈体系。建立起群众诉求表达、矛盾调处、权益保障、政府与群众沟通的复合型载体， “一条龙”解决涉及群众利益的各类问题，并对各个体系建设的实际效果进行评估反馈和改进完善。
构建社会化的监督格局，充分发挥各监督主体的作用。纪检监察机关在认真履行和发挥自身监督职能作用的同时，应注重加强组织协调，充分发挥人大依法监督、政协民主监督、政府行政执法监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督等各种监督力量的作用，建立监督事项联动、信息互通、资源互用的机制。要切实发挥人民代表大会、职工代表大会、村民大会等的作用，扩大人民群众在公共事务中的参与程度。要建立重大事项社会公示制度和社会听证制度，为人民群众参与监督提供便捷的通道。要重视各民主党派代表不同利益群体、有较高参政议政能力的优势，创造更多的条件和机会，使民主党派能够最大限度地对公共权力进行监督。要发挥好新闻舆论的监督作用，推广鞍山市纪委、监察局与鞍山电视台共同创办批评曝光类电视专题栏目的经验做法，引导全省各级党委、政府和纪检监察机关支持舆论监督，使新闻媒体真正成为“政府镜鉴、人民喉舌”。同时，我们要加强对反腐倡廉制度建设情况的监督检查，切实提高制度的执行力。
（作者系辽宁省委常委、省纪委书记　王俊莲）
来源：国家预防腐败局网站
关于建立健全有效权力制约监督机制的几点思考
中共泰宁县委副书记、纪委书记　吴成球
（2008年7月）
日前，笔者就构建与行政管理工作相适应的制约监督机制，创新权力正确行使的有效防控机制，营造干净干事的政务环境作了些调研，感受到了加强权力监督取得的成效，也清醒地认识到其间存在一些不容忽视的问题。现就我县建立有效的权力制约监督机制谈点看法。
一、权力制约监督机制中存在的主要问题
近年来,我县认真贯彻落实党中央、中央纪委关于加强反腐倡廉建设的部署,结合本地实际，不断探索、创新权力制约监督机制，在提高监督能力方面摸索了一些经验，取得了一定成效，但仍存在一些不容忽视的问题。
1、监督意识上趋于弱化。一部分党员、党员领导干部自我监督意识淡薄，缺乏责任感和自觉性；有些党员干部没有充分认识监督在党的建设中的重要地位和作用，对党规党纪知之甚少；有的在监督问题上搞“二张皮”，存在说起来重要，做起来次要，忙起来不要的现象；党内民主生活会时常存在走过场，不愿对他人批评，自我批评也轻描淡写，批评与自我批评无实际内容现象。
2、监督范围上不够全面。主要存在“三重视、三忽略”，即重视上级对下级的监督，忽视下级对上级的监督；重视对一般执法行为的监督，忽视对领导干部行政行为的监督；重视形式上监督，忽视实际内容的监督等现象。在监督过程中等还存在“三多三少”现象，即对微观监督多，宏观监督少;对个人监督多，对组织监督少;被动监督多，主动监督少。
3、监督广度上出现真空。由于监督点多面广，往往把一些看似不起眼，其实却与群众利益、与百姓生活有着千丝万缕的关系的部门、单位或部位、环节忽略掉了，从而出现监管真空。如，每次制定加强监督等方面的方案时，都未曾将类似档案局这类小局列入重点监督范围，但却多次收到群众反映查阅档案时收取复印费过高等问题。特别是极个别单位，在现行制度措施不完善的情况下，由于管理不到位，干部职工存有侥幸心里，积累到一定的程度，容易造成了一些违规违纪行为的发生。
4、监督力度上不够深入。由于监督的重点大多放在“查错纠偏”上，偏重于追究性的事后惩戒，对事前、事中的监督开展较少，即使有开展，往往停留在面上的布置、协调上，深入不够，甚至对关键程序、重要环节的监督缺位或流于形式，等等。
二、提高认识，增强构建权力制约监督机制责任意识
一要充分认识构建权力制约监督机制是政治体制改革的必然要求。对于如何防治腐败，各界人士普遍认为“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。党的十六大报告提出的权力制约监督机制，就是通过对权力制约和监督的结构、方式、途径以及程序的确定，形成以权力制约权力的有效机制，为我国在政治体制中建立一套切合实际、行之有效的权力制约和监督机制指明了方向，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
二要充分认识构建权力制约监督机制是从源头上治理和预防腐败的最佳途径。没有监督的权力最容易滋生腐败,要从根本上预防和治理腐败，就要以有效的手段监督和制约公共权力的运行。构建权力制约监督机制，有利于充分发挥民主监督、群众监督、新闻舆论监督的作用,保证权力运作的透明度，防止“暗箱操作”和“潜规则”；有利于权力的运作过程的如实公开，如用人、财务、政务公开等等，使以权谋私的腐败作风从根本上失去依存的土壤。
三要充分认识构建权力制约监督机制是防止权力滥用的重要举措。构建权力制约监督机制有利于使掌握权力的人严格按照职责、程序行使权力，遏制腐败行为的实施，使腐败“不能为”；通过加大监督惩治的力度，有利于使掌权者慑于罚则的威力不敢实施腐败行为，使腐败“不敢为”。因此，建立有效的权力制约监督机制，是在当今建设社会主义民主法治条件下，实现掌权者“不能为”、“不敢为”的重要举措，是制约和监督权力、治理腐败的关键。
三、强化措施，扎实推进权力制约监督长效机制建设
构建有效的制约监督机制，就是要建立一个完整、有效、能够自行运转、覆盖一切监督对象和监督内容“全方位”的监督机制，并使之能够经常性、稳定地发挥作用的有效机制，从而促使党员特别是领导干部正确地行使权力，防止重大失误和各种违法违纪现象的发生。基于这个思路，笔者认为，当前要在坚持和完善以往行之有效的制约监督机制的同时，积极探索，构建与新形势相适应的机制，以有力、有效的监督，确保权力的正确行使。
（一）构建全面监督体系，做到防范在前
1、严格执行党风廉政建设责任制。为切实将党风廉政建设责任明确到岗，落实到人，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局，要在重新明确廉政建设岗位职责的基础上，按照《党风廉政建设责任制考核办法》的要求，通过全面考核、重点考核和抽查考核的方式，对各级领导班子及其班子成员进行责任考核，公开通报考核结果，并作为对领导干部业绩评定、奖励惩处和选拔使用的重要依据，有效地促进了党风廉政建设和反腐败工作的落实。
2、实行岗位过错责任追究制。为进一步规范机关工作人员的行政行为，促进依法行政，应要求各级各部门制定符合各自特点的《岗位过错责任追究办法》，形成完整的责任追究体系。对经查实的岗位过错行为，综合运用行政处分和组织处理两种手段，既追究个人责任，又追究领导责任，从而保证相关制度和工作规范的严格贯彻执行。
3、实行绩效考核考评机制。要在以往实行量化考核的基础上，通过开发绩效管理信息化系统，构建以量化考核和定员定岗定责为核心，具有自身特色的机关绩效考评管理体系。下一步，要进一步调整细化考核指标，将各级各部门履行职责、服务质量、内部管理、廉政建设、自身建设等方面纳入量化考核的范围，并将考核结果与奖惩挂钩，对连续两年考核达不到标准分的实职领导，改任非领导职务，不断提高领导干部的责任意识，从而调动工作积极性。
4、实行重点工作督办机制。要进一步完善《督办工作制度》、《督办工作实施办法》等工作制度，对督办工作的流程、要求等进行全面明确，并在县政府门户网站、沸腾新闻网首页显著位置开通“督办专栏”，对全县的重点工作、重大决策和上级部署的重要工作落实情况进行跟踪督办和网上公示，做到事事有交代、件件有落实，确保政令畅通。
（二）健全内容监管机制，规范权力运行
绝对的权力，导致绝对的腐败。要保证部门、单位权力得以正确运用，必须建立一套完善的内部管理机制，确保职能到位和依法行政。为此，要紧紧抓住容易滋生腐败的重点环节和重点部位，大力加强内部监督管理，不断完善各项规章制度，以严格的管理制度和公正高效的工作机制筑起内部制约监督防线。
1、抓制度，突出用权行为的监督。要紧紧抓住行政决策、行政审批、执法办案、财务管理、固定资产管理等重要部位，从建章立制入手，督促建立和完善《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系具体实施办法》、《机关工作人员职业道德规范》、《机关财务管理规定》、《固定资产管理暂行规定》等规章制度，逐步形成用制度管权、管人、管事的局面。
2、抓关键，突出重点环节的监督。一是在“人”上。要严格执行《领导干部选拔任用工作条例》等规定，认真做好民主推荐、组织考察、任前公示和任职试用等每一个环节的工作，通过比业务、看品行、讲廉洁、重实效等方式的竞争上岗来选拔任用中层干部，并严格的考试考核进行选拔，努力防止个人说了算等用人上的腐败。二是在“财”上。要积极推行财务管理制度改革，全面推行部门综合预算和国库集中收付制度，通过推行票据电子化管理、开展票据清查等措施，形成有利于预防腐败的财务管理体制。同时，要建立和完善领导干部离任审计和财务稽查等制度，通过发现和及时纠正财务收支管理中存在的问题，使财务监管更加到位。三是在“物”上。要严格执行经营性土地使用权出让和探矿权、采矿权出让“招拍挂”、建设工程招投标设、政府采购、产权交易等制度，要严格按照有关规定和流程开展招投标工作，由纪检监察部门参与监督，并进行全程公示，确保公平、公正、公开，从源头上防止一些腐败行为发生。在固定资产管理方面，要按照“以账对物，以物对账”的原则，由各级各部门对机关资产的实物进行全面清理，切实加强固定资产的管理。同时，要试行固定资产管理信息系统，对固定资产实行动态管理，使固定资产从审批、购置到使用、保管、处理，逐步实现网上运转、网上管理和网上监督。四是在“权”上。依法行政是法制社会的必然要求，对群众和广大干部职工、企业业主而言，权力大都具体体现在执法办案、行政审批和收费工作等方面，这也是容易产生不正之风和不廉洁行为的关键部位和环节。为加强这些部位和环节的制约，应制定加强监督管理的具体实施意见，对各个环节作出具体详细规定，防止权力的滥用。如在执法办案方面，对于较大案件的查处，主管部门案审人员应从立案开始就提前介入，有效地防止办错案、办人情案和办案中个人说了算的现象；在行政审批方面，应实行受理、审查、核准“三把关”，形成相互制约机制，防止了办人情审批，以权谋私；在收费方面，则实行“定费、收费、管理”三分离和定额收费、定人负责、公开收费标准等制度，从而有效地防止收费工作中人情费、乱收费的不廉洁行为。
3、抓执纪，充分发挥监督的作用。一是要提前介入，实行事前监督。要把部门、单位纪委（纪检组、监察室）工作人员作为实施监督的重要力量，实行事前监督，凡是有关人事任免、重大案件讨论、基建工程和大宗物品采购等重要事项的会议，都要求部门纪检监察负责人列席参加，以便有效地实施监督。二是要主动出击，实行事中监督。要按照县纪委常委、室主任分片挂钩基层纪委制度，分片不定期地采取明查暗访、抽查档案、回访群众等方式，及时查纠各级行政机关干部职工在廉洁自律、执法执纪、作风建设、服务群众以及履行职责、行使职权的过程中存在的问题和薄弱环节，对发现的存在问题，及时发出督查通知书，纠正不规范行为。三是要注重整改，实行事后监督。定期对各级各部门开展工作进行巡回督查，着重检查是否依法行政、是否存在“四难、三乱”、吃拿卡要、办事推诿、扯皮等现象，并将暗访、回访和抽查结果纳入量化考核，对出现上述问题的个人、部门单位，除按《机关效能建设诫勉教育、效能告诫暂行规定》等进行严肃处理外，督促其单位以此为戒，制定整改方案，抓好整改，进一步规范行政行为。
（三）完善社会监督网络，构筑外部监督防线。
完备的权力监督机制既需要有党内监督和行政监督等来自权力内部的监督，更需要有群众监督等来自外部的监督。为此，应在大力抓好内部监督的同时，注意抓好外部监督机制的建立，最大限度地公开权力，使公务活动始终处于人民群众的监督之下，真正让权力在阳光下运作。
1、深化政务公开工作。要按照部门业务职能，进一步统一、规范政务公开的内容和形式，通过设置电子屏幕、触摸式电脑、政务公开栏、编印“入户公开单”、办事指南等多种形式，全面公开部门、单位的工作职责、办事依据、办事程序、工作纪律、监督办法和办事结果等内容，特别是要公开办证（照）、收费、处罚等结果，既方便群众办事，也方便群众监督。同时，要进一步创新政务公开形式，采取新闻发布会、入户宣传单等有效形式，扩大公开工作效果，将工作置于阳光之下，群众的监督之中。
2、推行窗口标准化建设。要从软、硬件上全面加强窗口单位窗口标准化建设。在硬件上，待县行政服务中心建成运行后，要建设一批敞开式窗口，设置和实行排队叫号系统、电子公示栏、触摸显示屏、填表服务区等便民服务措施。在软件上，要适时将一批业务素质高、个人形象好、服务意识强的同志调整到中心窗口工作，在窗口推行时限承诺、首问责任制等岗位制度。另外，由县效能办定期或不定期对窗口工作情况进行暗访，并对各部门、单位窗口服务质量和水平进行“星级”评定，以促进其服务效率和质量的提高。
3、完善特邀廉政监督员制度。要按照《特邀廉政监督员工作制度》和《特邀廉政监督员工作实施意见》，进一步加强对特邀廉政监督员的管理，有效调动特邀廉政监督员的积极性。要加强沟通联系，通过定期召开监督员座谈会等，主动征集监督员对各级各部门依法依规办事、服务质量、办事效率、廉政勤政等方面的意见和建议，确保社会监督落到实处。
4、坚持定期民主测评制度。要继续开展效能、纠风民主测评，每年年初依照部门性质，将年度民主测评人员进行分类，事先确定乡镇项目工作分管领导及其所属工作人员、县重点招商引资项目业主、规模以上工业企业及一定纳税规模的商业服务企业主和部分县、乡人大代表、部分县政协委员、县效能、行风监督员等参评人员100余人，在参评人员固定的基础上，每季度由上述参评人员对全县60余个与经济建设、社会发展、人民群众生活密切相关的经济管理部门、行政执法部门和公用事业单位在依法依规办事、服务质量、办事效率、工作作风、政令畅通、廉政勤政等方面进行民主测评，作出客观公正、实事求是的评价。并以县委办《督查情况》的方式对测评结果进行通报反馈，要求各部门、单位应根据自己所列位置，主动查找问题，进行自我整改。
让权力在阳光下运行——为什么要完善权力制约和监督机制
2007年初冬，一幅被称为“史上最牛公章”的图片被众多网站广为转贴，成为各界关注的热点新闻。这枚来自贵州偏僻乡村的印章，刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样，分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管。该村规定，村里开销须经他们中至少三人同意后，才可将公章合并起来使用。据报道，自从有了
这枚特殊的公章，圭叶村的账目理顺了，财务透明了，村民们关于村委会的财务投诉也没有了。
对一枚普通公章的热议，从一个侧面反映出人们对权力有效制约和监督的关注与期盼。只有让权力在阳光下运行，才能确保人民赋予的权力为人民谋利益。
权力是柄“双刃剑”
谈到对权力的制约和监督，有必要对权力的属性做一些探讨。据《广雅·释器》解释：“锤，谓之权。”“锤”具有衡量判断轻重的功能。可见，“权”的本义是“衡量审度”，引申义是“制约别人的能力”。在现代意义上，权力一般是指在国家范围内由政权机构统一掌握行使，对社会具有普遍约束和强制的影响力或支配力。
人类社会的演进史表明，权力无论是作为政治上的强制力量，还是作为职权上的支配力量，都是一柄“双刃剑”：如果运用得当，它可以为人类社会进步带来巨大利益；如果运用不当、对权力的制约和监督缺失，则会给社会民众造成深重灾难。
从积极角度看，权力的公共性、等级性、整合性、工具性、有限性等，确保了权力能够维护公共秩序，实现社会民众的公共利益。假如没有权力存在，人类文明可能长期在黑暗蒙昧中徘徊，人类社会也会陷入无休止的混乱和无序状态。历史上曾有人设想过没有权力存在的社会状态，然而，文明演进的轨迹已经表明，这只能是一种乌托邦式的社会空想。只要人类以群居方式生存与发展，权力就不可或缺。正是依靠权力的有效运作，才谈得上稳定、安全、有序的公共生活。
从消极角度看，权力的扩张性、干预性、支配性、诱惑性、腐蚀性等，又使不受制约和监督的权力极易蜕变为少数专断者谋取私利、损害公益的工具。清朝的历史学家在总结明朝的历史教训时得出一个富有哲理的结论——“贿随权集”，意思是指贿赂腐败总是跟随权力而聚集起来，谁权重势大，那些“贿者”就会蜂拥而至。
因此，正确认识权力的双重属性，通过制约和监督来确保“用权为公”，便可以有效维持公共秩序、调配重要资源、协调利益纷争、实现公平正义。反之，任由权力滥用，“以权谋私”，就会侵害国家和民众的根本利益。
阳光是最好的防腐剂
阳光具有除菌、消毒的功能，它能增强人体免疫力，让万物充满勃勃生机，是最好的防腐剂。让权力在阳光下运行，意味着权力公开、透明、公正、合理地行使，防止权力行使者滋长贪欲、越轨行权、腐败变质。
说到权力在阳光下运行，有一则经典故事。抗战胜利后，民主人士黄炎培曾在延安与毛泽东同志有过一场著名的“窑洞谈话”。黄炎培说：“余生六十余年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’。一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。”毛泽东同志说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”在这里，毛泽东同志将人民群众对权力的制约和监督当做避免人亡政息、保持政权生机活力的一副良方。
我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法和基本法律确立了人民在权力制约和监督机制中的主体地位，权力为实现人民的根本利益而存在，权力必须接受人民的监督。这就意味着权为民所有、权为民所授、权为民所用、权为民所控，接受人民监督是每一位权力行使者必须履行的政治义务。党的十七大报告进一步强调，要“保证人民当家作主”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”等基本政治权利。这些都为制约和监督权力、体现人民当家作主提供了现实依据和制度基础。
制约和监督权力，才能避免权力腐败。广大党员、干部并不是生活在真空里，在腐败问题上没有天然免疫力。随着我国改革深化，社会价值观呈现出多元化倾向，利益结构的分化也逐渐加剧，社会上形形色色的腐朽落后思想同样会侵蚀一些党员、干部。如果思想防线不牢、意志不坚定，就很容易受到腐败病毒的感染，甚至跌入腐败的泥坑。大量情况表明，一个长期执政的政党，要始终保持清正廉洁、经受住各种消极腐败现象的考验是很不容易的，需要付出十分艰辛的努力。强化权力制约和监督，努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，才能切实提高反腐倡廉建设的成效，为全面建设小康社会提供有力政治保证。
制约和监督权力，也是提升政府效能的有效途径。在供给公共产品的过程中，政府所收集掌握的决策信息可能是有限的、不充分的，此时，若政府盲目决策便会导致决策失效、失败。制约和监督权力，既可为政府决策提供真实、丰富的信息，又可增强政府决策的针对性、合理性与科学性，还可以有效遏制公职人员的不作为和不当作为。近年来，我国各级政府机构坚持科学民主决策，不断完善公众参与、社会监督、专家论证与政府决定相结合的决策机制，凡是关系国计民生的重大决策，凡是涉及人民群众切身利益的重要事项，都认真听取社会各界和专家学者的意见。许多地方和部门还建立了行政决策问责制、社会公示和听证制度。兼听则明，偏听则暗。这些制度和机制的实施，有效地避免了行政决策的盲目性和随意性，预防和减少了决策失误发生，在建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府方面取得了可喜的成就。
阳光普照天地宽
“市长同志，您好！我们小区下水道堵塞，请您过问一下！”2008年3月11日，家住江苏省南京市某小区的刘先生通过南京市人民政府网站的“市长信箱”，生平第一次给市长写信，没想到第二天就有了回信，问题很快得到解决。这得益于南京市的“权力阳光运行机制”。通过这个机制，南京市各级政府的权力实现了“大小有边界，运行依流程，网上留痕迹，全程受监督”，权力的透明度与行政效率大幅提升。
南京市的“权力阳光运行机制”，只是全国各级政府行政公开、透明运作的一个缩影。随着政治体制改革的深化，我国现有的权力制约和监督机制仍在不断完善，它必将对于进一步发展社会主义民主、建设社会主义法治国家发挥重要作用。
让权力在阳光下运行，关键在于建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。要通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。
让权力在阳光下运行，必须健全法制和程序规则，把不同权力形式通过法律和规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。要通过组织立法、程序立法来明确国家机关的法定权限和相应的程序规则。要完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。
让权力在阳光下运行，必须明确制约和监督的重点所在。要加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的制约和监督。各级领导班子主要负责人位高权重，遇到的诱惑和考验也多。如果领导干部腐败变质，会给党和人民造成更严重的危害，甚至可能影响到一个地区、一个部门的风气。同时，还要加强对重点环节和重点部位权力行使的制约和监督，切实加强对干部选拔任用、财政资金运行、国有资产和金融的监督或监管。
让权力在阳光下运行，必须充分发挥各制约和监督主体的积极作用，提高制约和监督的整体效能。按制约和监督主体划分，我国权力制约与监督机制主要包括党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和社会监督等六种类型。总体看来，这些监督机制彼此取长补短、配合协同，为确保权力在阳光下运行、构建社会主义法治国家发挥了积极作用。如何体现人民群众在上述六种权力制约和监督机制中的重要作用，提升制约和监督的整体效能，将是今后需要取得新突破的关键领域。应综合运用多种制约和监督形式，继续拓宽监督渠道，把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、社会监督等结合起来，发挥民主党派、社会团体和新闻舆论的监督作用，整合监督资源，形成监督合力，大力提高监督的整体效能。各级党委政府要加强对权力的授予过程、行使过程和权力运行结果的全程监督，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。（来源：光明日报 责任编辑：颜昕）
健全权力制约监督机制：我国政治文明建设的关键
——访浙江大学公共管理学院陈国权教授
党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确提出要“健全权力运行制约与监督机制”。这是党和国家事业发展进程中面临的重大历史性课题，亟须理论界提供有分量、有深度、有价值的应用性研究成果，为党和政府下一步的科学决策服务。
这项重大的任务最终授予了由浙江大学陈国权教授领衔的研究团队。今年年初，他们在申报“2009年度国家社科基金重大招标项目”的激烈竞争中招标成功后，立刻全身心地投入到了课题的攻关之中。他们对于“权力制约监督”有着怎样独到的见解？为此记者专门对国家社科基金重大招标项目“健全权力运行制约与监督机制研究”课题组首席专家、浙江大学公共管理学院博士生导师陈国权教授进行了访谈。
“制约”比“监督”重要
记者：“健全权力运行制约与监督机制”是党的十七届四中全会的新提法，对此您是如何解读的？
陈国权：在权力缺乏制约的情况下，权力会成为一种“危险品”。我们要清醒地认识到，不受制约监督的权力必然成为谋利者千方百计寻租的对象，领导岗位也因此变成容易诱发违法犯罪的“危险岗位”。从近几年查处的腐败案件来看，这一岗位的“危险系数”在一些重点领域不仅没有得到有效控制，反而有所上升。在这样的背景下，中央提出“健全权力运行制约与监督机制”，目标就在于从根本上抑制和降低权力的“危险系数”，切实有效地防止权力滥用。
应该说权力制约监督是一个古老的命题，有权力就必然伴随着对权力的制约与监督。党的十七届四中全会这一提法的新意在于把“制约”一词放在了“监督”前面，表明中央开始高度重视权力制约。长期以来，我们比较依赖于用强化监督的方式解决腐败问题，现在要更加重视和突出权力制约的地位。
保证权力健康运行的基础是权力的科学配置，这就意味着我们的权力结构需要转型，就是从传统的集权结构向合理适度的制衡结构转变。党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，正是试图从权力制约这个角度解决权力滥用问题。
记者：您认为“制约”比“监督”更重要，而习惯上很多人不太注意区分“制约”和“监督”这两个词，那么两者的区别在哪里？
陈国权：严格来说，监督与制约是有区别的，监督往往是权力的单向运行，是权力授予主体控制被授予权力的行使，以保障权力行使符合授予意图。而制约是权力主体之间权力的相互钳制，以防止任何一方滥用权力，具有权力运行的双向性。但监督与制约都是为了防止权力的滥用，都体现了对权力的控制，因此又具有很大的相似性，我们一般可以将其统称为“制约监督”。这样既体现了“监督”的重要性，又能够凸显出“制约”在当下中国的特殊意义。
权力制约监督机制是我国政治文明建设的关键
记者：您刚刚提到权力制约监督是一个古老的命题，也提到它在新形势下的特殊意义，那么您是否能够具体为我们阐释一下这一命题的“新意”呢？
陈国权：在人类文明的发展史中，权力制约监督机制的不断完善无疑具有重要意义。大量的历史事实表明，健全的权力制约监督机制与一个国家经济社会的全面健康发展存在紧密的正相关性。健全的权力制约监督机制是西方政治文明的基本特征，也是现代政治文明建设的重要方向。我国政治制度发展、经济形态升级、社会组织建设与伦理道德进步都需要通过健全权力制约监督机制得以实现。从这个意义上来说，权力制约监督机制是我国政治文明建设的关键。
记者：怎么去理解“权力制约监督”这个关键，它在我国政治、经济、社会、文化等方面的发展中究竟起到怎样的作用？
陈国权：从理论上分析，权力制约监督有两种基本形态：第一形态的权力制约监督是政治权力的横向分权和制衡，它把政治权力分解为几个部分，分别由不同的政治主体行使，互相分立，彼此制衡。西方国家三权分立的政治体制就是这种制约监督形态的典型形式。第二形态的权力制约监督是政治权力的纵向分权和制衡，是政治主体在纵向授权后，对被授予者行使权力情况的监视、督察，例如政府内的行政监察、党内的纪律检查都是出于政治领导核心为了统治或管理的需要，专门设置监督职能部门对被领导者的行为进行监控的一种制度安排。这两种形态的制约监督发生的缘由和发挥的功能有所不同。第一形态的制约监督与民主政治有着密切的联系，它是民主政治的重要实现机制，而民主政治又是这种形态制约监督的基本保障。而第二形态的制约监督是政治统治和组织领导的重要手段，在历史上长期与专制政治联系在一起，是历史上专制政治的重要统治工具。在现代民主社会，第二形态的制约监督是政治管理科学化的基本组成部分，是实现政治高效廉洁的重要保障。
改革开放以来，伴随着市场经济体制改革的深入，我国逐步与传统僵化的集权体制告别，形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革，中央向地方放权，政府向社会和企业放权，以此调动地方与社会的积极性。但与此同时，下放的权力被滥用的情况也相当严重，腐败现象呈急剧蔓延的趋势。面对日益严重的权力失范现象，我们不可能以新的集权来解决权力下放之后出现的消极问题，况且集权体制本身也可能发生严重的权力失范。解决问题的根本出路在于建立均衡的权力结构，保持管理权与监督权的平衡。不论是构建第一形态的权力制约监督，还是强化第二形态的权力制约监督，都与我国政治制度的发展，特别是法治的实现紧密相关。
科学调整权力结构提升制度执行力
记者：权力制约监督意义重大，那么在您看来，我们又该从哪些方面入手去健全这个机制呢？
陈国权：您提的问题正是我们课题组需要通过深入研究和科学论证来回答的。我们已经初步梳理了当前亟须解决的12个基本理论问题和6个政策问题，希望能够在这些重大的理论与实践问题上有所突破。
首先，一项基础性的工作是构建和完善第一形态的权力制约监督，也就是要健全决策权、执行权与监督权相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。在我国，党与国家共同构成了中国特色党政公共管理体制，党与国家的立法、行政、司法体系如何分工合作，决策、执行与监督三项公共管理活动的责任与权力如何在上述机构进行科学合理的配置，是关涉我国政治体制改革的基本问题。我国的执政党体制是权力相对比较集中的管理体制，这种体制对维系国家的整合、社会的稳定、民族的团结、地区的平衡以及集中力量办大事都具有明显的优势；但是，权力相对集中的政党体制对于市场经济要求的法治建设以及民主政治的发展都有一定的消极作用。因此，如何在党与国家之间对权力进行宏观的三分，如何在党和国家体制内合理配置决策、执行与监督的三项责任以及三种权力，是我国政治体制改革的核心问题，也是重点和难点所在。我们认为强化和保障人大的制约监督作用，将是我国未来政治体制改革和发展的一条可行路径。
同时，我们也要改善和强化第二形态的权力制约监督。我们党一直着力于构建一个公职人员“不能为、不敢为、不愿为”的反腐倡廉体系，然而常常有意无意地忽视了制约监督主体事实上存在着“不能监督、不敢监督、不愿监督”的困境。权力运行的有效制约监督要求制约监督主体既有监督能力，又有监督动力。前者主要是制约监督主体敢不敢监督和能不能监督的问题，它由监督机制协同，监督主体的能力来保障；后者关注焦点在于制约监督主体愿不愿监督的问题，需由制约监督行为的激励机制来保证。基于这样的判断，我们着重从能力和动力两方面去破解权力制约监督的困境，具体包括进一步完善党内监督体制，强化审计监督，深化完善党政领导干部问责制度，开展责任监察，建立制约监督主体激励机制等内容，最终需要实现权力制约监督体制的协同，形成合力。
记者：我们注意到胡锦涛同志在中纪委十七届五中全会的报告中特别提出了“制度执行力”的概念，您怎么理解制度执行力与健全权力制约监督机制之间的关系？
陈国权：健全权力制约监督机制最终必须回答如何提升制度执行力的问题。长期以来，人的因素在我国权力运行过程中起着举足轻重的作用，而人本身是不确定的，个人的能力、价值观等会有差异，由此造成了权力运行的不确定性。这也是我国腐败问题始终得不到全面遏制，权力制度化规范屡屡失效的症结所在。我们必须尽量剔除权力运行过程中的人为因素，提升制度执行力。这就需要通过权力运行的程序化来规制权力行使的不确定性，通过透明化去消除权力暗箱操作的空间。因此，权力运行的程序化和透明化，提升制度执行力，也是我们研究的重要内容。
记者：前面您提到的很多问题可以说都是权力制约监督领域内的“老大难”问题，那么您的课题组有没有关注一些新的动向？
陈国权：当然，我们也特别注意到了权力制约监督方面的最新发展趋势。比如其中迫切需要解决的一个问题就是如何引导、规范和有效管理网络监督。近年来，越来越多有影响力的案件首先是从网络上曝光的。网络已经成为公民监督的一个重要渠道，如何构建网络监督与权力监督机构的对接机制，引导和规范公民网络监督、提升公民网络监督效能等方面都需要理论与实践层面的深入研究。
落实各项措施 构建缜密监督体系
强化法律监督，是检察机关的立身之本;强化自身监督，是检察工作的发展之基。只有二者统筹兼顾，检察事业才能科学发展。工作中，我们牢固树立监督者必须接受监督的意识，将强化内部监督与强化法律监督摆到同等重要的位置，在内部监督工作中坚持做到“五抓五到位”，有力地推动检察机关内部监督工作的深入开展。除了“抓学习，思想认识到位”，“抓保障，组织领导到位”，“抓创新，制度建设到位”，“抓查处，责任追究到位”外，笔者重点谈谈“抓落实，工作措施到位”这个方面。
监督重在落实。不落实，再规范的制度也是空中楼阁，再周密的部署也是纸上谈兵。只有抓好落实，才能将制度变成实践，才能将方案付诸行动。我们在加强自身监督方面注重狠抓落实，把重点放在不断强化各项监督措施，努力构建缜密的监督体系上。
一、增强接受监督的意识，自觉接受人大、政协监督
加强与人大代表和政协委员的联系，采取邀请视察、写信等方式，认真听取人大代表、政协委员的意见和建议。主动向人大报告工作，向政协通报工作，自觉接受人大、政协的执法检查，积极办理人大、政协的交办、督办案件，认真落实人大、政协的法规和提案。率先出台了《关于进一步加强人民检察院对诉讼活动法律监督的决议》，昆明市检察院及时制定了落实决议的实施意见，召开了电视电话会议，并酝酿出台相应的实施细则，确保将接受人大监督的措施落到实处。
二、继续推进检务公开，自觉接受社会各界的监督
检务公开是检察机关接受人民群众和社会各界监督、保障严格依法履行职责的重要方式，是检察机关强化自身监督的重要途径。全市检察机关充实和完善了检务公开内容，扩大了检务公开事项，重新编印了检务公开宣传资料，开通了互联网门户网站，及时向社会发布检察机关工作情况和信息，并设置了检察长信箱、在线法律咨询、律师约见检察官等栏目，公开接受社会监督;向社会公布领导干部联系电话和检察人员违法违纪监督投诉电话，实行检察人员佩带证件上岗，在办公区域公布部门职责及人员信息，在接待大厅设置案件办理进程查询系统，为人民群众行使知情权、监督权提供便利。
三、加大改革创新力度，深化人民监督员试点工作
人民监督员制度是我国司法改革的一项重大举措，是检察机关接受群众监督的一种重要形式。全市检察机关不断完善人民监督员工作制度，并有效建立了督察督办、监督备案、情况通报、学习培训等机制，努力为人民监督员有效开展监督工作提供保障。对拟撤案、拟不起诉及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”进行监督，深入开展“五种情形”的监督工作，试行人民监督员列席检察委员会会议制度、参与信访接待以及执法检查制度等，收到了良好的效果。
四、切实采取有效措施，加强对执法办案的内部监督
执法办案是检察权行使的集中体现。全市检察机关始终坚持以保障公正执法为目标，以容易发生问题的执法岗位、执法环节和执法人员为重点，在强化侦、捕、诉三部门相互监督制约的同时，强化纪检监察部门对执法办案活动的监督。认真组织实施“一案三卡”制度，开展“百案回访考察”活动，重点对自侦案件、不捕案件和不诉案件进行动态监督，及时发现和纠正执法办案中的突出问题。同时建立了执法档案制度，积极探索规范业务部门及检察人员的执法行为的长效机制。(作者为昆明市人民检察院检察长)
强化税收流失监督措施的思考摘　要:要有效防范和抑制税收流失,还必须有广泛、严密的监督机制。税务监督应包括内部监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等在内的全方位、全社会监督。当前,税务监督机制基本上是税务机关内部实施的,没有发挥其应有的监督作用。因此,健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全,如群众监督、舆论监督等,充分发挥外部监督的作用,为治理税收流失做出应有的作用。
关键词:税务机关;税务监督;监控;方法
众所周知,税收除了组织收入、调节经济的职能外,还有对经济和社会活动进行监督管理的职能。市场经济是法制经济,一切经济活动都是在一定的法律规范和约束下有规则进行的。在这种法制经济的条件下,税收对经济活动的监督管理的职能不是削弱了,而是更为重要。因为国家要实施宏观调控必须建立较为完备的监督体系,对市场及经营者的活动实施直接的监督管理,以此维护市场规则,健全经济法制。
一、税务监督是税收的固有职能
税务监督是指在税收征管过程中,以经济监督为核心,以法律监督为保障,以行政监督为基础,通过征收、管理、反映、检查、制裁等方式对生产经营者的经济活动及履行纳税义务情况所进行的核查和督导,以及对税务机关和税务人员执行政策、法规情况进行的监督与检查。它是落实税收政策,建立正常的税收秩序,制止偷漏拖欠税款,保证完成税收任务的必要措施,也是对经济领域里各种违法乱纪行为斗争的一种重要手段。税务监督,是税收固有的职能之一,在国民经济宏观监督体系中居于重要地位,发挥着重要的监控作用。
作为税收固有的监督职能,其基本的特征就是与税收征收管理活动紧密相联,二者是一个相伴相随的统一体。监督寓于管理之中,在税收征管过程中,离开税务监督就无从了解掌握国家税收政策法规的具体执行情况,难以保证税收政策法规的贯彻落实,无法保证国家税收收入的及时入库。
税务监督与税收征管并存,集中表现在一套科学、严密的税收征管制度上。作为税收征管基本规范和工作规程的税收征管制度,它的每一个环节都存在着税务监督。譬如,税务登记、纳税申报等体现着事前监督,通过这种事前监督可使税务机关了解掌握应纳户数、从业情况、税源分布情况等基本资料;又如,税款征收、帐证管理体现着过程监督即事中监督,通过这种行进过程中的监督,可使税务机关了解和掌握纳税人缴税情况和生产经营情况;再如,纳税检查和违章处理体现了事后监督,通过这种监督,可使税务机关了解掌握纳税人履行纳税义务的情况,有利于维护财经纪律、打击不法行为,保证税收收入。同时,通过税务机关内部审计和监察,可了解掌握税务干部执行国家税收政策法规的情况,监督保证税收政策法规的正确贯彻落实。
二、税务监督的作用
(一)税务监督可以直接保证国家及时、均衡、足额地取得财政收入。聚财敛财是税收的基本职能。但长期以来,很多纳税人税法意识淡漠,不但不积极履行纳税义务,反而采取种种手段偷税、抗税、骗税,使大量应征的税款流入个人或小集体的腰包,国家财政趋于窘困。为了改变这种状况,就必须加强税务监督。税务监督以国家政治权力为依据,通过颁布法律、法令的形式,监督流转税、所得税和其他各税的征解入库,制止偷抗拖欠款行为,强制、无偿地参与社会产品分配,把分散在各部门、各单位、各企业以及个人手中的应纳税款及其他应上缴的财政收入,尽可能集中到国家手中,保证国家各项预算开支的需要。实践表明,被国家法律赋予刚性的税收监督,在保证国家税收收入的过程中,较之其他监督手段具有巨大的优势。
(二)税务监督可以实现国家宏观经济调节职能,保持国民经济有序正常运行。在市场经济条件下,税收、价格、信贷、汇率等都是具有调节作用的经济杠杆,但由于税收杠杆的强制性大、政策性强、灵活性好,所以税务监督较之价格等其他监督更具集中性、强制约束性和严密性。所以,税务监督是实现国家宏观经济调节职能,保持国民经济有序正常运行的重要条件。譬如,通过监督流转税的征收,可以督促纳税人严格依法纳税,使流转税调节企业或产品盈利水平,进而调节生产和流通的作用得到实现;通过监督所得税的征收,可以调节企业的留利水平,使生产经营者在平等的条件下开展公平竞争。尤其是对个人所得税的监督管理,可以有效堵塞偷税渠道,合理调节收入差距,缓解社会分配不公,保证税收对社会收入分配调节职能的实现。
(三)税务监督能够及时、可靠地反映和输出多方位的经济信息,为国家决策服务。信息是无形的财富,国际上把它和能源、材料一起称为现代社会产业的“三大支柱”,谁掌握了信息,谁就有了决策的主动权。税务监督对象、形式、内容的广泛性、经常性、多样性,决定了税务监督在反映和输出经济信息方面也有极大优势。如通过纳税检查、帐证管理,可以反映出纳税人的财务管理情况及违反财经纪律、偷逃税行为的信息,为堵塞漏洞,惩治不法行为提供依据;又如通过经济税源预测和调查,可以反映产业、产品、部门及所有制结构是否合理,为加强宏观调控提供依据。由于税务监督所反映的经济信息都是在征收管理第一线采集的,所以具有及时性和可靠性。
三、税务监督的特点
税务监督和审计监督、价格监督等一起构成了国民经济宏观监督体系。与这个体系的其他监督形式相比,税务监督具有最强硬、最有效、最严密的自身特点,因而它能够跻身于国民经济宏观监督体系中最重要的地位。
(一)强硬性。税务监督之所以具有极大的强硬性,是因为其运用的主体始终是占统治地位的国家。税收与国家有着本质的联系,它首先是为满足国家的财政需求才产生的,同时只有产生国家,税收分配才有主体。国家凭借政治权力,通过颁布法律、法令,始终操纵和运用着税收杠杆和税务监督。在传统的经济运行模式中,税务监督运用的主体是国家,在现在的市场经济运行中,即使价格、工资、信贷等运用主体出现了多元化趋势,税务监督的主体也仍然是国家,这是因为:第一,税务监督调控的是国家、集体、个人三者的利益关系,决定运用它的主体只能是国家;第二,税收是保证国家财政收入的根本手段,是政府机器运转的经济基础,决定税务监督的主体不可能多元化;第三,税收在调节国内经济运行和国际贸易交往过程中,体现了国家拥有的政治主权和经济利益,也决定了税务监督运用的主体只能是国家。税务监督的强硬性,正是其运用主体———国家赋予的,这是它区别于其他经济监督的一个重要特征。
(二)有效性。税务监督之所以具有有效性,是因为它把经济监督、法律监督和行政监督融为一体,即税务监督以经济监督为核心,以法律监督为保证,以行政监督为基础,三者的融合,使税务监督具有约束刚性,最具有效性。这是因为,第一、,税收作为一种社会产品的特殊分配关系,属于经济范畴,税务监督作为税收内在的功能,也必然具有经济属性,对国民经济各部门、各单位,社会再生产各个环节进行经济监督,对纳税人的各种经济活动进行监督,所以税务监督的核心是一种经济监督;第二,税务监督的强硬性是凭借国家税法才生成的,所以税务监督以法律监督为保证;第三,税收征纳活动的正常进行,有赖于日常的税务行政管理和监督,离开了税务行政管理和监督,其对经济的调控就失去了立足的基础。同时,法律监督也有赖于税务行政管理,否则就会是无人执法的无效监督。总之,把经济、法律和行政监督融为一体,使税务监督对纳税人的经济活动和纳税行为产生了有效的约束和监督作用。
(三)严密性。税务监督之所以具有较好的严密性,是由税务监督对象、内容、形式的广泛性、多样性所决定的。从监督对象看,不论什么性质的经济形式,不论什么身份的公民个人,只要发生应税的法律事实,就要接受税务监督;从监督内容看,生产经营者的生产经营活动、财务及票证单据、税前列支及税后留利等都在税务监督范围之内;从监督形式看,可以采取驻厂监督、行业监督、分片监督等多种多样的形式,还可通过查帐征收、查定征收、定期定额征收等征收形式,对纳税人的生产经营活动进行监督,使之成为一个既有广度又有深度的严密的监督体系。
四、税务监督的方法
为了提高税务监督的功效,在税务监督实施的过程中。要采取一系列行之有效的方法,这些方法不外乎以下几种:
(一)法律的方法。在税务监督中,法律监督起着重要的保障作用。在税务监督中引入法律手段,即利用国家强制制定的税收法规和制度来影响和制约纳税人,具有极大的优势。首先,法律的方法具有权威性,它所凭借的税收法规是由国家权力机关颁布的,是国家法律体系的组成部分,不论什么企事业单位和个人,只要发生应税法律事实,就要依法履行纳税义务,依法接受税务检查和监督。所以,法律的方法又具有强制性,它以国家强制力作保证,不允许被监督的纳税人对税法阻挠和违背,这样,就保证了税务监督的严肃性和有效性;其次,法律方法又具有稳定性,各项税收法规的制定都必须严格地按照法律规定的程序和规范进行,一般不允许频繁变动,要修改和废止,必须经相应的立法机关按法律规定办理,所以使税务监督具有稳定性、连续性。
(二)行政的方法。在税务监督中,行政监督方法是依靠上一级税务机关的权力,通过强制性的行政命令直接对管理对象发生影响,按照行政系统进行监督的方法。一般地说,行政方法具有强制性,它是行政机关采取命令、指示等形式去实现税务监督的任务,要求管理对象在思想上、行动上、纪律上服从统一的意志。行政的方法具有垂直性,它同税务管理的机构设置基本一致,保证上级税务机关所下达的指示能及时得到贯彻落实,使税务监督能上下协调;行政的方法还具有针对性,它针对税务管理监督中出现的问题,有针对性地发出行政命令,及时采取措施,予以解决。
(三)宣传教育的方法。在税务监督中,除了采用法律的和行政的方法外,还应辅助以宣传教育的方法,即通过各种形式的说服教育来影响管理对象。宣传教育的方法在实施上和效果上都具有长期性的特点。实施上的长期性是说宣传教育工作是一项长期、艰巨的工作,由于人们法律观念不强,所以不能指望一夜之间就改变和巩固纳税人的纳税观念,而必须长期地、扎实地做好宣传教育工作;效果上的长期性是说经过税务干部的长期宣传教育,可使纳税人打上必须依法纳税,否则将受惩处的心理烙印,大大增强纳税意识,认真履行纳税义务,使税收征管和监督中的难度减小,提高税收征管水平。
参考文献:
[1]荣洪飞 当前税务监督的几点困惑[Ｊ].吉林经济管理干部学院学报,2006,(3)
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[3]李　忠.规范税收执法的思考[Ｊ].税务研究,2005,(6)
强化诉讼监督的若干措施
方新建   吴炜炜
当前诉讼监督中存在的主要问题
实施法律监督，维护国家法制统一和尊严，是宪法和法律赋予检察机关的根本职责，检察机关作为专门的法律监督机关，通过对诉讼活动的监督来维护司法公正。但由于法律设置等方面的原因，检察机关在实施监督时缺乏有力的制约措施，被监督者经常设置种种障碍逃避监督。当前各项诉讼监督工作中的主要问题有：
1、监督渠道不畅
在刑事诉讼活动中，检察机关虽然在批捕、公诉、刑罚执行环节中发挥作用，但就整个诉讼活动来讲，检察机关的监督空间还是很小的，对侦查机关、审判机关司法活动合法性的监督途径很有限，对侦查的监督仍局限于公安移送什么，我们监督什么，对法院审判活动的监督也限于出庭公诉环节。于是有案不立、有案不移（特别是行政执法领域）、以罚代刑、违法采取强制措施，徇私枉法等违法犯罪情况时有发生。而被监督部门往往考虑自身利益，以涉及秘密为借口，使检察机关无法获知更多的信息，光看案卷发现不了问题，使得许多违法犯罪事实得不到查处。如侦查部门注明另案处理或在逃，究竟情况如何，检察机关无从获知。
2、监督措施不力
法律虽然赋予检察机关诉讼监督权力，却没有规定对方不接受监督如何处理，导致检察机关发现了问题，提出纠正意见，但被监督者不予理会，使得监督流于形式。有的地方甚至发生检察机关对自侦案件中的犯罪嫌疑人决定拘留，让公安机关执行时，公安机关以种种借口不及时开具拘留证的违法情况。
3、队伍自身不足
一是监督者自身业务不精，不会或不善于监督。二是受传统观念的束缚，重实体的监督，而忽视对程序的监督。如违法取证等原因造成证据被否定，从而导致个案无罪的情况在各地都有发生，这个问题仍很突出。三是畏难情绪、束手束脚。怕监督力度大了，影响与公安、法院的关系。特别在审判监督上表现尤为突出，因为检察机关除了监督外，还负有公诉职能，监督力度大了，怕与法官搞不好关系，会在今后出庭公诉中遭到报复。
4、考核方法不妥
评判案件质量的标准是多方面的，在当前市场经济形势下，新情况、新问题层出不穷，法律解释滞后的情况下，法院与检察机关对事实、证据的认识上产生分歧是很正常的。若过份强调胜诉作为内部考核的标准，势必给检察人员戴上紧箍咒，事事听从于法院，畏首畏尾，难以真正发挥监督作用。
完善讼诉监督工作机制加强监督力度，增强监督实效
l、大力完善相关法律，赋予监督者真正的地位
俗话说名不正言不顺，现行相关法律虽规定检察机关法律监督的地位，但都过于宠统，可操作性差。你发现问题去监督人家，人家不理睬或不改正，缺乏配套强制制约措施，体现不出检察机关代表国家行使法律监督的权威性，故应完善整体的监督工作机制，一是赋予检察机关行使法律监督地位，体现宪法精神；二是将检察机关的法律监督与维护宪法、法律的正确实施挂钩，明确被监督者接受监督和不执行监督意见的相应法律后果。
2、加大内部制度完善和改革力度，发挥监督的应有效能
（1）明确监督重点，规范监督程序。检察机关究竟应该怎么去监督，以及发现问题采取什么措施使监督落到实处，应该在实施细则上有明确规定，具体权限必须清晰具有可操作性。只有这样，才能针对诉讼监督中存在的薄弱环节，如侦查中的有案不立，审判中的暗箱操作，刑罚执行中的徇私枉法减刑、假释、保外就医及行政执法中的有案不移等情况实施有效监督，把隐藏在背后的执法违法等严重司法腐败现象及徇私枉法犯罪揪出来。
（2）尝试办（案）监（督）分离等改革措施。宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，目前检察机关的监督都体现在办案过程中，也就是说办案人员集办案和监督与一体，这当然有益处，如在办案中可以及时发现问题，但也存在很大弊端。其一，精力不够，毕竟以办案为主，而非监督为主，会产生忙于办案而无暇监督。其二，跟踪不到位，虽然监督了，但后面有没有改正执行不清楚。其三，办案人员集办案与监督于一身，会因为办案质量优劣与公安、法院发生关联，影响其正确行使监督权。为此，在保持目前这种监督模式下，检察机关内部设置一个专门的监督机构来行使监督权可能效果更好。
（3）完善考核办法。应树立办案不是最终目的，只是一种手段，目的是通过办案对整个刑事诉讼活动是否合法实施有效的监督，确保当事人的合法权益不受非法侵犯，从而达到维护司法公正的最终目的。故对办案质量的考核必须改变，改变过去以胜诉论英雄的落后模式，鼓励检察人员大胆公诉，大胆监督，以体现检察机关的法律监督地位。
3、充分发挥抗诉职能，强化抗诉意识，提高抗诉质量
（1）提高对检察机关性质的认识，强化抗诉监督意识。检察机关是国家法律监督机关，要树立法律监督是检察机关的立身之本，不积极履行法律监督职责就是失职的观念，强化实施监督和抗诉是为了维护司法公正，保护当事人合法权益的观念。
（2）以保护当事人合法权益为要，切实转变抗诉观念。明确维护司法公正，确保当事人合法权益是作为检察机关的根本任务，克服抗诉会影响检法关系，不敢抗诉的畏首畏尾心理；克服对法院抗诉只抗实体，不抗程序的错误心态；克服只抗诉量刑畸轻，而不对量刑畸重案件实施抗诉的错误做法，保护当事人合法权益。
（3）提高业务水平，加大审查力度，强化庭外调查研究。行使法律监督的基础是案件的事实和证据，为此，应将把好案件的审查关作为工作的重点，充分利用检察官的双重身份来及时掌握案件证据的变化和整个审判活动的动向，及时分析，找出对策。一是在审查中，牢牢把好案件的事实、证据关，确保案件质量。二是加大对审判活动监督力度，形成对整个审判活动合法性的监督，体现实体监督与程序监督并重的原则。三是认真学习并执行最高人民检察院关于抗诉案件的标准，确保抗诉案件的质量和社会效果。四是树立全局性的监督观念。检察机关内设各个职能部门要在监督上形成合力，形成监督的体系，克服只有出庭公诉的人员才对审判活动实施监督的观念，充分运用整个控告申诉监督系统。如在受理控告、检举中发现审判活动中存在的问题，为抗诉案件增加必胜的把握。五是加强调研，总结经验，对法院宣告无罪的案件及抗诉成功的案件进行汇总，总结经验得失。
加强外部联系拓宽监督渠道
1、健全与公安、法院的联席会议制度，完善议事规则。通过这一载体达到相互沟通，相互支持，使监督能落到实处，发挥作用。
2、积极寻求人大的支持，在人大的领导下，对诉讼活动加大执法检查，开展执法评议，并使之成为人大经常性的工作。
3、充分发挥诉讼当事人的作用，利用其与案件有直接利害关系的特点，畅通控申渠道，听取其意见，掌握我们办案环节以外的情况，为开展监督增加途径。
4、加强与新闻媒体、信访等部门的联系，充分利用社会舆论来掌握线索，使法律监督在全社会形成一体化网络。