蝴蝶 九级钢琴曲:城市商业银行监管与发展纲要

中国银行业监督管理委员会办公厅关于印发《城市商业银行监管与发展纲要》的通知

（银监办发〔2004〕291号 2004年11月5日）

各银监局：

为了进一步指导和加强城市商业银行的监管工作，促进城市商业银行加快改革和发展的步伐，银监会制定了《城市商业银行监管与发展纲要》（以下简称《纲要》），确立了今后一个时期城市商业银行监管工作和改革发展的思路、重点和目标。

现将《纲要》印发给你们，请及时转发辖内银监分局及各城市商业银行。各银监局应按照《纲要》的总体部署和要求，结合监管工作实际情况和辖内城市商业银行发展状况，安排相关工作。

在实施过程中如有问题和建议，请及时报告银监会。

二○○四年十一月五日

城市商业银行监管与发展纲要

1996年以来，我国城市商业银行经过近九年的发展，不仅有效地化解了组建初期的金融风险，而且确保了112个中心城市经济、金融和社会稳定。城市商业银行坚持“服务地方经济、服务中小企业、服务城市居民”的市场定位和改革、发展的方针，在积极支持了地方经济发展的同时，自己的市场空间也得到了进一步的扩展，市场份额逐年增加，市场信誉逐步提高，为我国银行业的改革与开放做出了成功的尝试，积累了宝贵的经验。城市商业银行在化解风险中生存，在风险控制的实践中壮大，在改革创新中发展，已成为我国银行体系中的一支有生力量。

从城市商业银行的整体经营状况看，其面临的风险和相关问题仍十分突出：经营管理的能力和水平较低，且市场竞争能力不足；资本充足率普遍偏低，募集股本困难；资产质量较差，损失类资产的处置和消化日趋困难，贷款损失准备严重不足；公司治理结构不完善，相关的制度和机制未发挥应有的作用；城市商业银行间发展不平衡，有百分之十的行仍处于高风险状态，有百分之二十的行未摆脱历史包袱的束缚，仍在原地徘徊。中国银监会成立以来，确立了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，在建立和完善监管目标、监管标准和监管法规的基础上，进一步明确了对法人机构监管的方向。同时，针对城市商业银行面临的突出问题，在公司治理、资本充足率、资产质量、风险资产拨备等方面，提出了更严格的标准和要求，加强了对城市商业银行的监管力度，为全方位提高监管工作质量、规范监管行为，推动城市商业银行的改革与发展奠定了良好的基础。为了统一思想、明确任务、科学使用监管资源、有的放矢地做好今后城市商业银行的监管工作，特制定城市商业银行监管与发展纲要。

认真研究城市商业银行发展与监管中面临的新情况，为城市商业银行可持续发展创造良好条件。

近年来，城市商业银行的发展已经取得了令人瞩目的成果，正处于新的发展阶段。但是，必须清醒地看到，目前城市商业银行不仅原有历史形成的问题没有得到根本解决，而且还面临着许多新情况和新问题，如：货币政策变化、利率市场化、国有商业银行的改革、外资银行全面进入国内市场、资本市场改革深入等情况。这些新情况和新问题，既是城市商业银行面临的挑战，也是城市商业银行所面临的机遇，并且关系着城市商业银行的生存与发展。各城市商业银行要珍惜并把握住这一历史性机遇，按照“全面提高宏观意识，全面了解金融形势，全面树立风险观念，全面掌握监管知识”的要求，全面提高经营管理能力和员工队伍的整体素质。要认真分析目前城市商业银行发展中出现的新情况和新问题，并采取相应措施不断完善城市商业银行管理体制和经营机制，保证城市商业银行稳健发展。同时，要有针对性地开展前瞻性研究，充分考虑市场环境变化及政策性因素对城市商业银行的影响，准确把握经营方向和市场定位，为城市商业银行的可持续发展创造必要条件。

按“防险、管理、改革、发展”的方针和实事求是、开拓创新的原则，做好城市商业银行监管工作。

城市商业银行监管部门应认真研究城市商业银行的特点和发展规律，将“防险、管理、改革、发展”作为监管工作的基本方针，以实事求是、开拓创新的思想，指导城市商业银行坚定不移地深化金融改革，逐步建立起经营管理和风险控制的长效机制，推动城市商业银行健康发展。

城市商业银行要充分认识防范和处置金融风险任务的艰巨性和持久性，建立健全科学有效的风险防控体系，有效遏制和防范新的金融风险。突出改革创新的意识，要建立符合自身行业特点的公司治理结构，研究、调整适应自身发展特点的经营管理体制和运营机制，提高经营管理的质量和效率；要坚持稳健和可持续发展的战略，在发展中加快处置和化解金融风险，要通过发展赢得解决历史问题的时间和能力，通过进一步明确市场定位，调整发展战略，改善经营方式，优化经营手段，不断提高业务创新和拓展市场的能力，将城市商业银行打造成社会信誉良好、市场竞争力较强、服务水平较高和产品质量优质的高品质商业银行；要有目的、有效益地引进境外金融资本、战略投资伙伴，聘用急需岗位上的境外专业管理人才，在充实资本实力的同时，着重引进先进的管理技术和管理方式，拓宽经营管理思路，提升经营管理的能力和水平；努力探索和实践城市商业银行间的联合与重组，提高经营管理水平和抗风险能力。要在市场化和自愿原则下开展资本、资产的重组和机构联合，提高单体银行的抗风险能力和经营管理资源的合理调整和配置。在做强、做大的基础上，实现跨区域经营与发展。

完善监管体系，明确职责分工，科学使用监管资源，实现向风险监管、持续监管的根本转变。

城市商业银行的监管工作应按照法人监管的基本原则和“全面提高、分类管理、发挥特色、科学发展”的监管思路，在有利于提高监管质量和监管效率的前提下，建立和完善城市商业银行监管工作的职责分工制度和工作程序，合理调整和划分各级银行监管部门的责任和权力，充分使用监管资源，并严格执行问责制，保证各项监管职能的落实，防止出现监管空白；按照持续监管的方针，进一步完善城市商业银行非现场监管体系和制度，科学设置非现场监管统计指标和报表体系，提高非现场监管的监测、分析、判断和预测能力，全面反映和准确评价城市商业银行的经营管理情况和风险状况。同时，启动非现场监管预警功能，为正确实施监管措施提供基础保障；加强对城市商业银行的现场检查工作，以非现场监管为基础，针对城市商业银行在公司治理、内部控制、经营管理、风险状况等方面存在的突出问题，研究制定一定时期的现场检查工作规划，合理设置现场检查频率和覆盖面，逐年组织实施。现场检查的重点应实现以合规性检查为主向风险性和合规性检查并重的转变，并注意加强后续检查的力度，以保证持续监管效果。要进一步完善现场检查程序和方法，加强人员培训，切实提高现场检查的能力和水平，培养建立一支适应现代银行监管需要的城市商业银行监管队伍。

以“分级管理、突出重点、缩小差距、科学发展”为原则，建立风险识别机制，继续推进分类监管政策，促进城市商业银行的总体发展和区域联合。

按照《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》，从2004年起对全国城市商业银行实施风险评级，依照评级结果对全国城市商业银行风险状况进行划分，确定各城市商业银行的风险级别。在此基础上，按照“分级管理、突出重点、缩小差距、科学发展”的原则，制定相应的监管政策和监管规划、措施和风险处置方案，确定各类城市商业银行的科学发展方向。按照风险识别与预警体系，对高风险城市商业银行的风险状况进行甄别，并以此为根据敦促高风险城市商业银行和地方政府制定风险化解规划。对风险状况严重、救助无效或无法进行救助的城市商业银行，协助中央银行研究其市场退出的可能性和可行性，为最终处置做好相应准备。

自2004年开始，城市商业银行监管部门每年对城市商业银行上年度的经营管理及其风险状况进行一次风险评级。银监会将从2005年开始将风险评级结果向各省市监管局和城市商业银行进行通报，并有条件地逐步向社会公开披露部分城市商业银行的风险评级结果。在2006年年底以前，建立比较完善的银监分局初评、银监局复核、银监会监管部门终审的风险评审体系。

城市商业银行联合和跨区域发展是城市商业银行进一步改革、创新和发展的重要内容。要严格按照风险评级结果和准入标准，制定城市商业银行发展的目标和规划。鼓励在综合处置不良资产基础上进行重组改造和重组联合。支持经营状况好、管理能力较高、创新能力较强的城市商业银行实现跨区域发展，按照全国性股份制商业银行市场准入和监管要求，确定机构发展和监管原则。鼓励同一行政区域和经济区划内尚不具备跨区域发展条件的城市商业银行在自愿的前提下，按照市场原则实现资本重组和联合，有效整合金融资源，进一步拓展城市商业银行市场空间，提高其抗风险能力和市场竞争力。支持城市商业银行按照市场化原则收购、兼并周边地区城市信用社。稳步推进城市商业银行机构向本行政区域内经济金融发展状况良好、城市化程度较高的市辖县和县级市延伸，扩大覆盖范围，完善服务功能。支持城市商业银行按照市场原则收购国有商业银行撤并的机构和网点，实现机构的延伸。按照城市信用社处置方案予以保留的城市信用社，在资产规模增长、资产质量改善和综合管理能力提高后，地方政府有成立城市商业银行意向并愿意采取有效措施处置或剥离其不良资产的，在符合监管部门制定的准入标准的条件下可以继续组建城市商业银行。

以公司治理为重点，进一步完善城市商业银行的治理机制，强化内部控制，建立持续发展和风险防范的制度保障。

建立良好的公司治理结构，转换经营机制，是城市商业银行改革与发展的核心和关键。城市商业银行要抓住当前的有利时机，根据《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》的要求，积极吸收和借鉴国内外商业银行公司治理的成功经验，从2004年起用三年的时间分步骤完成城市商业银行公司治理建设，建立起股东大会、董事会、监事会和高级管理层“三会一层”协调统一、合理制衡的管理体制和科学有效的决策、执行、监督、激励和约束机制，全面提升城市商业银行公司治理质量。要强调对高管人员金融从业经验的认证和加强他们专业技能、管理知识的培训。继续贯彻金融机构内部控制的指导原则和其他内部控制的要求，建立有效的内部控制运行机制，规范城市商业银行经营管理行为，有效防范风险。

根据上述总体目标，2004年内各城市商业银行应建立“三会一层”的组织架构，制定和落实有关议事程序和规则，并使之制度化、规范化。组织成立董事会下设的专门委员会或专门工作小组，尤其要建立薪酬和提名、审计和风险控制等专门委员会或专门工作小组等组织体系和相关制度。2006年内按照银监会的要求，各城市商业银行要真正建立和培育起组织健全、运行稳定、制度完善、管理有效的城市商业银行公司治理体制；要根据内部控制的指导原则，确定内部控制的目标、原则和规划，并逐步建立和完善各项内控规章制度和工作流程，强化内控机制运行和有效发挥作用的管理和监督约束机制，保证内部控制机制能够在银行日常运营和风险控制方面发挥有效作用。

根据城市商业银行经营管理和发展水平差异性较大的特点，按照实事求是的原则，分类督促和指导城市商业银行根据自身的特点，制定短、中、长期公司治理建设规划，逐年组织落实。

各城市商业银行董事会在公司治理建设过程中，既要充分认识良好和完善的公司治理在城市商业银行发展中所具有的巨大的基础性作用，又要准确把握改革与发展的大方向，正确发挥组织领导作用，同时应防止把公司治理表面化、形式化，反对做表面文章；董事会必须负起责任，并有能力为银行制定好总体的风险管理目标、市场定位和发展战略，必须制定与实施目标一致的激励约束机制和内部控制机制；董事要熟悉监管部门的要求，了解银行经营管理状况，勤勉尽责，发挥作用。同时确保经营管理层独立、高效、全面地履行经营和管理职责。在强化内部控制过程中，要结合各城市商业银行的实际，借鉴和吸收国内其他优秀股份制商业银行和国外银行业的先进经验，注重制度建设和实际效能的发挥，使内部控制机制真正成为城市商业银行风险控制和稳健经营的保障。

尽快改革和完善城市商业银行授信管理体制，实行扁平化管理，重组业务流程。

我国商业银行在管理结构方面普遍存在管理层次多、业务流程繁琐、信息传导缓慢、资源重复配置、运行成本高、基层行领导职责过多、分支行专业职能部门职责和专业作用界定不清、各行之间无序竞争等问题，导致长期以来信贷风险管理和贷款审批的专业化优势难以形成。城市商业银行应充分发挥体制特点和机制优势，实行扁平化管理，重组业务流程。

当前，城市商业银行要尽快按照集约化经营原则，建立精简高效，职责明晰，权、责、利统一，能充分发挥专业化优势的组织架构，并结合人力资源的优化和有针对性地培训，改造现有的经营决策体系和管理信息系统。一是要继续积极推进机构扁平化和业务垂直化、集约化管理，整合业务流程和管理流程。适当集中银行内部对不同行业和企业进行风险分析和决策的优势力量，专门负责相应的风险审核和评估。二是培养和培训行业主管、项目主管（经理）、风险管理部门的主管，三者要有机结合。三是在全行范围建立信贷分析和决策的信息支持系统，至少要在宏观经济分析、行业及产业的业务战略、资产组合风险、收益分析、确立市场定位、分行业和不同规模企业的经济技术等指标及其他竞争力参照数据收集等方面提供支持。对零售业务要加强历史记录的整理和健全工作，逐步学会使用平衡记分卡方法，提高决策水平和工作效率。同时扩大分支机构进行市场营销和管理检查、事后服务的功能，节约管理成本，制止无序竞争，提高业务运作效率和整体获利能力。

加强对城市商业银行资本金的监管，建立及时有效的资本金补充机制。

按照巴塞尔资本协议的要求，加强对城市商业银行资本金及其充足性的监管力度，将资本监管作为对城市商业银行监管的重要内容。在城市商业银行实施贷款五级分类的基础上，按照《商业银行资本充足率管理办法》将应核销的资产损失从资本金中予以扣减，达到更加审慎的标准。

城市商业银行要牢固树立资本约束观念，建立资本约束机制，使资产的增长始终处于资本约束之中，避免盲目扩张和风险过度集中。要督促城市商业银行认真分析资本充足情况，结合各行资产增长速度和发展情况，以及不良贷款的拨备要求，研究今后3—5年内资本充足率变化趋势，制定增资扩股方案和规划。到2006年年底，各城市商业银行资本充足率应基本满足8%的监管要求。对于资本充足率偏低，拨备严重不足，内控机制不健全的银行，将通过强化各项监管指标落实等手段，限制其机构和业务发展上的盲目扩张。

城市商业银行应在增资扩股过程中，按照股权结构的多元化、分散化和科学化原则，合理设置股权，并防止股东间存在的不正当关联关系或关联交易对银行的经营管理活动造成不良影响，同时也应该防止大股东和银行内部人对银行的不适当控制，使银行承担过度风险，损害股东和存款人正当利益；支持和引导城市商业银行广泛吸收境外战略投资者，优化信贷文化和资本结构；鼓励有条件的城市商业银行上市，通过资本市场融资，壮大资本实力；允许符合条件的城市商业银行适量发行次级定期债务，增加附属资本，提高资本充足率。

推行贷款质量五级分类，按照审慎监管原则促进城市商业银行资产质量的全面改善。

按照国际通行的贷款质量五级分类标准和审慎原则，全面推动城市商业银行贷款质量五级分类工作，客观科学地揭示贷款的真实形态。督促城市商业银行根据贷款五级分类结果，足额提取贷款损失准备，有效防范风险。支持地方政府运用有效手段，采取资产剥离和置换等多种方式，帮助城市商业银行加快处置不良贷款，改善资产质量。

自2004年起，各城市商业银行应按照监管部门的要求，以贷款五级分类的形式反映银行的资产质量状况。要严格五级分类操作和认定程序，严格做好尽职调查和事后评价的内审工作，防止为降低不良资产而弄虚作假。要根据风险变化情况，及时调整贷款质量形态，提高五级分类真实性和规范性，加强对不良贷款余额、比例和真实价值，包括预期损失和预期外损失的考核。为落实这一要求，各城市商业银行应制定完备的贷款质量五级分类制度和标准，制定和完善相应的专岗培训、内部稽核、审计和贷款责任追究制度，保证五级分类工作的规范化和标准化，按照贷款质量五级分类制度对贷款进行全面管理，同时向监管部门报送贷款五级分类结果。为保持监管工作连续性，至2005年年底前，各城市商业银行应继续同时按“一逾两呆”口径对各类贷款进行分类，并向监管部门报送划分结果。

各城市商业银行应按照五级分类结果，制定计提风险资产准备的五年规划和逐年度拨备计划，并于2008年年底前分阶段完成不良贷款的拨备工作。自2005年开始，各城市商业银行应按照贷款五级分类的要求，将表外资产和非信贷资产的分类和计提风险准备逐步纳入五年规划。对于未完成当年拨备计划的城市商业银行，各级监管部门应采取有效的监管措施，限制或制止其向股东分红，督促城市商业银行完成拨备计划。

城市商业银行应根据自身的风险状况，在地方政府的支持下借鉴其他城市商业银行处置不良资产的有效经验和做法，研究综合处置历史遗留问题和不良资产的具体办法，鼓励在政策许可范围内的创新，探索城市商业银行不良资产处置的新途径、新办法，运用多种形式和多种方式加快处置不良资产，提高不良资产处置的市场化程度，为城市商业银行的发展创造条件。规范信息披露，加强对城市商业银行的社会监督。

为保护存款人和利益相关者的合法权益，增强公众信心，加强社会监督，促进城市商业银行的安全、稳健运行和自律管理，2004年开始建立城市商业银行年度报告信息披露制度，以指导和督促城市商业银行规范信息披露的内容和渠道，鼓励城市商业银行向社会公开有关信息，提高经营管理透明度，自觉接受社会监督。

用三年的时间逐步推动城市商业银行信息披露工作。按照股份制商业银行年度报告披露的要求，规范城市商业银行信息披露，督促指导城市商业银行研究制定本行信息披露的要素、程序和方法。2004年，初步选择30家左右城市商业银行按照年度报告的要求，公开披露有关信息，同时鼓励上述城市商业银行在年度报告的基础上，通过报纸、杂志和国际互联网等广泛进行信息披露。2005年应有50家左右城市商业银行公开披露信息，2006年争取所有城市商业银行向社会公开披露信息。自2004年起银监会将通过适当方式向社会公布城市商业银行的有关监管信息。