卢卡斯内华:关于干部队伍法制建设的思考

关于干部队伍法制建设的思考

中央党校函授学院柳州分院2000级法律本科一班

高景富

内容提要：

建设一支坚决贯彻执行党的理论和路线的高素质干部队伍，除了以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论武装以外，还必须建立相关的法律法规和规章制度，以“法制”方式进行教育和管理，以“法治”手段对干部的行为进行约束和规范，同时还需要对干部队伍建设按法制的要求和程序进行监督。

对干部队伍建设的监督，只有依靠党组织监督、群众监督、自我监督（自律），才能获得理想的效果。

关 键 词：干部队伍    法制    法治    监督

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”注（1）毛泽东同志这段话明确地告诉我们，党领导的无产阶级革命、建设和改革事业要取得胜利，不仅要有正确的理论和路线，而且必须有一支能坚决贯彻执行党的理论和路线的高素质的干部队伍。邓小平1992年1月18日至2月21日在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话中强调：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”这个一定意义上的“人”，是指我们的干部，是为党和国家的革命、建设、改革事业担纲挑梁的干部队伍。

一

通观古今中外，任何国家、任何朝代，都十分重视建设一支为己所用的“干部队伍”，将其作为维护自己统治地位的御用工具，因此，这支“队伍”具有鲜明的阶级性。中国共产党要建设的是一支能坚决贯彻执行党的理论和路线的高素质队伍，能代表中国先进生产力、中国先进文化、中国广大人民群众的根本利益的无产阶级的革命队伍，而建设这支队伍的基础是施以法制。

我们党历来十分重视干部队伍建设，在不同的历史时期，培养和造就了一批又一批、一代又一代适应革命、建设和改革需要的领导骨干和宏大的干部队伍。正是因为有了一支在经受各种考验中不断得到锻炼提高的干部队伍，带领广大人民群众，坚决贯彻执行党在不同历史时期的正确路线，我们党才战胜了各种艰难险阻，始终保持着强大的向心力和战斗力，不断从胜利走向胜利。1996年，江泽民同志在回顾我党的奋斗历程时深有感触地说，七十五年来，我们有一条基本的经验，这就是：“党领导的事业要取得胜利，不但必须有正确的理论和路线，还必须有一支能坚决贯彻执行党的理论和路线的高素质干部队伍。”

“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”注（2）邓小平同志的讲话明确地强调了干部队伍建设必须法制化的要求。

为了加强对领导干部的法制教育和管理，筑牢思想道德和党纪国法两道防线，提高拒腐防变的能力，党中央制定和颁发了一系列的规章、制度和决定，据不完全统计，党的十四大以来，各省、自治区、直辖市和中央直属机关、中央国家机关各部门共起草、制定了2300多项党风廉政法规制度。单是一部由中共广西壮族自治区纪委检查委员会编纂的《领导干部廉洁从政必读》，就收集了党中央、国务院、中央纪委，自治区党委、人民政府，自治区纪委、监察厅自1995年起制定的有关规定及相关文件108款。这其中涉及到干部选拔任用；吃喝、接待、礼品；住房、用车、电话；出国、旅游、会议；经商办企业、兼职、股票、证券；个人重大事项报告；廉洁自律；党内监督等方面。中共中央还于今年7月23日印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，对选拔任用条件，民主推荐，考察，酝酿，讨论决定，任职，依法推荐，提名和民主协商，公开选拔和竞争上岗，交流，回避，免职，辞职，降职，纪律和监督作出了全方位的实体性和程序性规定，从而使干部队伍建设具有了指导性和权威性的法律性文件，并与国务院1993年8月14日发布的《国家公务员暂行条例》以及最近颁布的《公民道德建设实施纲要》一起，为干部队伍的建设提供了法律依据。

邓小平和江泽民同志的讲话指出的干部队伍建设的宗旨和方向，党中央所制定的规章制度和各种措施，都清晰地体现出干部队伍的建设必须实施法制，以法律、法规和规章制度来约束和规范干部的言行，体现了新时期干部队伍建设的新要求、新特点。

二

客观实际与主观意愿往往是一对难以调和的矛盾，在干部队伍建设中也同样存在这种矛盾。尽管我们党和党中央的领导十分重视干部队伍建设，给予了很高的期望值，也通过运用政治的、法制的手段对干部的行为予以约束和规范，但由于干部自身的世界观、人生观、价值观方面的主观原因和法制建设的监督力度方面的客观原因的交互作用，使干部队伍中的违法违纪现象，特别是腐败现象仍在滋生和蔓延。对这种现象必须采取“法治”的手段，毫不手软的予以打击和惩治。

“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。因为胜利，人民感谢我们，资产阶级也会出来捧场。敌人的武力是不能征服我们的，这点已经得到证明了。资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者。可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。”注（3）

江泽民同志指出：“这些年来，我们党的干部队伍结构正在发生新的变化：一是‘建国前参加革命的老同志基本上退下来了’；二是‘建国初参加工作的，也将逐步离开工作岗位’；三是‘在我们的干部队伍中，确有相当一部分同志的素质特别是思想政治素质不适应党的事业的要求。有的干部特别是年轻干部，由于对党和人民奋斗的历史经验不够了解，缺乏艰苦环境的锻炼，政治上还不够成熟，在思想作风和组织纪律上还需要进一步锻炼；有的干部不认真学习党的理论和政策，不注意大局，不注意政治，甚至分不清基本的原则是非界限；有的干部作风漂浮，脱离实际、脱离群众，官僚主义、形式主义严重；有的干部忘记了党的宗旨，经不起考验，以权谋私，甚至违法乱纪，堕落为腐败分子、犯罪分子。’” 注（4）党的领袖的讲话分析了产生腐败的原因：思想意志薄弱者易被敌人的糖衣炮弹击倒，成为资产阶级的俘虏；贪图享受、脱离群众者易演化为腐败分子，成为众所痛恨的“蛀虫”。这些现象还在变换着形式侵蚀干部队伍的“肌体”，影响着干部队伍的建设：

1、“官本位”意识至今仍在干部队伍中有着很深的影响。

“官本位”是长期的封建社会所形成的一种专制意识，跑官、买官、卖官，争夺权位；弄虚作假、虚报浮夸，骗取荣誉，为了保官；结党营私、明哲保身，以权谋私。因此，我们党特别强调要“立党为公”，几十年来一直在努力地做着消除“官体位”思想的工作，但这种不良意识仍在一些干部身上时有发生：利用手中的权利为自己的亲信或身边工作人员去跑官、要官，甚至擅自为下级单位指定人选；为了自己或小团体的利益，以拉大“分配差距”为由，给自己或小团体抬高分配系数或是增加奖金额度；为保住小团体的颜面或权威，不公布群众评议的结果，不处理考核不合格的干部等等。“官本位”意识向来为民众所痛恨，称之为“官官相护”，这些现象严重地阻碍着党群关系、干群关系的密切发展。

2、艰苦奋斗的实干精神在一些干部的思想意识中淡化。

随着党和国家事业的发展，科学技术水平的提高，干部队伍的状况也发生重大变化，新老交替不断进行，文化素质得到很大提高，使干部队伍从总体上呈现思维活跃，思想开放，积极进取，开拓创新的新气象。但一些不注重无产阶级世界观、人生观、价值观和无产阶级党性锻炼的人却仍不注重实干精神的培养和发扬，以致出现种种与我们的光荣传统不相符合的现象：自恃文化素质高而不屑去做实际工作，在关键时刻不是大喊“跟我上”而是大喊“给我上”；以“自我”画圈，贪图享受，追求名利，“有权不用，过期作废”的“59岁现象”出现逐步年轻化的趋势；关心群众疾苦，一切以人民群众的利益为己任的观念淡化，甚至说“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的精神是没能耐、没水平的结果。这些现象使我党的优良传统逐步演变，正气难以树立，无产阶级革命事业难以继承。

3、执法部门的违法现象还没有得到有效的扼制。

执法机关对党和国家的法律法规具有强制执行力，在一定的范畴内对违法违纪的干部具有威慑力，是干部队伍管理的不可或缺的因素。但在持续的经济潮流的冲击和经济利益的诱惑下，一些执法机关的干部和工作人员也不可避免的受到不良行为的感染。以于丁为首的原柳州市公安系统领导层腐败行为的曝光，使公安系统一些人收支巨差现象成为群众议论的热点；某些执法干部在处理违法行为中搞“私了”，“吃完被告吃原告”，不但造成了本系统、本部门执法上的违法违纪行为，而且更助长了社会上的违法行为。

官吏的腐败导致司法的腐败，而司法的腐败又助长了官吏的腐败，其所产生的负面作用是巨大的，它严重地影响了人民群众对公安司法部门的信任。

4、腐败风气仍在干部队伍中滋长蔓延。

最近，一份报刊文摘上登载了一篇文章，说广东新英豪公司的头目梁耀华之所以能疯狂走私贩私，偷逃国家关税4939万元，就是因为他腐蚀拉拢了一批海关、公安和政府的官员，这说明了腐败风气仍在滋长蔓延。何以如此？分析其中原因，除了违法违纪之人自身的原因以外，组织上也有一定的责任，那就是对领导干部的考察、任用不当，让一些信念不坚定，品德有问题的人把持了关键的岗位。成克杰与刘知炳就是典型的例子，在提拔成克杰为铁路局长时，群众的反映就差，认为“此人不地道。”但就在他受查处时，又提拔为全国人大副委员长；刘知炳早就被群众议论“能力素质平平”，但却在柳州市的重要领导岗位上占踞三十来年，为其培植亲信、贪污受贿提供了条件，他也是在受查处时被提拔为自治区副主席。由此而论，用人不当也是腐败之因，是不无道理的。腐败的滋长源于权利，腐败风气的蔓延存在于领导干部之中，腐败对社会风气、经济建设和党的形象造成的损害是巨大的，其最终的危害是人民对党和政府信任度的降低。

“历史事实说明，官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。执法人员本身有问题，何以治人？所以我们再三讲‘上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来’、‘己不正焉能正人的道理。’”注（5）江泽民同志一言切中要害的讲话，应引起我们的深思。

反映在干部队伍中的不良现象，是对干部队伍建设的一种挑战。因此，对那些不顾党纪国法而作倒行逆施、顶风腐败的人必须施行法治手段，予以惩治。否则就不能正风气、慰民心，干部队伍法制建设的目的也难以达到。实际上，党中央正是这样做的，在处置腐败的问题上决心是大的、力度也是大的，且不说以前所处理的违法违纪干部有多少，单是2001年，全国就有13000多官员被追究，仅四川、天津、广西、山东、河北、广东、江西、山西查处县处级以上官员956名，新疆13名地厅级贪官落马；中央国家机关查办大案要案70件；全国海关系统303人受到党纪政纪处分；审计署查处国外贷款和援助项目问题金额233亿元；上海市反腐挽回损失6586万元；宁夏查出领导干部任期违纪违规资金5.09亿元。注（6）

三

我们的社会已经进入法制社会，随着各种法律法规和规章制度的逐步建立和完善，干部队伍的建设也纳入了法制的范畴，使我们对干部的培养教育、选拔任用和管理有了依据，进一步规范起来。党中央为了加强法制，采取了法治手段对违法违纪和腐败行为进行坚决地打击。但是，我们还应有所认识的是，不管是法制制度的实施，还是法治手段的运用，都离不开监督，这是法律概念的三个支点，缺一不可。

法制，是现代社会的一个行为准则，也是人类所希望的现代社会的理想模式，它要求每个人都能自觉的按照法律的准则去实现这个模式。但人是有思想的，天生具有堕性和逆反心理，并不是每个人都能按给定的线路行事，这就要借助外在的力量予以规范和约束，以内在意志予以控制，这就是监督，以法律法规为依据的监督。

干部队伍建设的法制监督问题要复杂些。因为从干部队伍的特定概念看，干部既包涵了党的路线方针政策、有关法律法规的制定者和实施者，同时也包涵了实施法制的监督者，即制定、实施和监督同为一体，这就为监督的保证性和实效性的体现造成一定的困难，这是干部队伍建设的一个亟待解决的问题。如何才能使干部队伍建设的监督作用发挥得更好？

1、加强党组织对干部队伍建设的法制监督

江泽民同志说：“近几年来中央一再强调要重视加强党内监督，从上到下都采取了一些措施，监督工作是有进步的。但是党内监督特别是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节。陈希同严重违纪和王宝森经济犯罪案件，以及发生在其他一些地方、部门领导身上的类似问题，再次告诉我们：越是改革开放，越是要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”注（7）

江泽民同志的讲话说明，党中央对加强党员干部的监督是十分重视的，党组织的监督必须依重法制。这些年来，许多反腐倡廉和干部队伍建设方面的法规、制度相继出台，也确实取得了不少成绩。但从总体看，还不够系统，缺乏权威性、整体性和可操作性；也缺乏超前性、预防性和实效性，当前一些迫切需要制定和出台的专门法律法规如《反贪污贿赂法》、《监督法》和专项法律法规如《廉政法》、《举报法》、《公务员行为法》、《公务员个人收入财产申报登记法》、《公务员弹劾法》等等，尚未能建立起来，立法力度还必须加大，立法速度还必须加快。

党组织的法制监督工作不能停留在形式上，而是要在进一步加强干部的学法用法方面下功夫，以切实解决党员干部的思想意识问题，自觉地贯彻执行党的各项路线方针政策和各项法律法规，真正的为群众树立榜样，做好无产阶级革命事业的带头人。

2、加强人民群众对干部队伍建设的法制监督

“我们党是代表全国各族人民根本利益的马克思主义政党，是立党为公、执政为民的党，是勇于坚持真理、纠正错误的党。我们始终相信和依靠群众，不仅不拒绝来自人民群众的监督，而且真诚欢迎各方面的意见和批评。改革开放十几年来，我们努力加强社会主义民主和法制建设，健全各级人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度，遵循‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针加强与各民主党派的合作。与此同时，不断加强基层民主政治建设，在实践中逐渐形成了一些以公开办事制度、接受群众监督为主要内容的制度。这些都起到了好的作用，要在实践中不断完善。各级党组织和领导干部，一定要相信和依靠人民群众，真诚和主动地接受监督，广开言路，听民声，察民意，知民情，不断改进我们的工作。”注（8）据了解，这几年查处的领导干部违纪违法案件，大多数都是群众举报而获得的线索，这说明了群众监督的作用，说明了人民群众是真正关心和爱护我们的干部队伍的。

关于干部队伍建设方面的问题，我们还必须认真听取民主党派和无党派进步人士的意见，这是体现群众监督的一个重要方面。宋庆龄1972年2月曾直言不讳的说：“除非我们改善目前的干部委派和教育制度，我敢肯定，我们为现代化所作的努力将告失败。”注（9）宋庆龄的讲话是客观的，对我们的干部队伍建设问题提了个很好的意见，因为她讲的是实质性的问题，是对我们干部队伍法制建设的最中肯、最积极、最认真的监督。

人民群众是真正的英雄，这是我党在几十年的革命、建设和改革的实践中总结出来的真理，没有人民群众的参与和监督，将难以完成历史赋予我们的伟大使命。

3、以加强自律促进干部队伍建设的法制监督

“要把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来……。每个党员干部都要切记自己是一名共产党员，时刻想到应尽的责任和义务，经常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自省、自警、自励，规范行为，严以律己。‘千里之堤，溃于蚁穴’。牢记这句格言，对于我们的同志及时警惕自己，避免犯大的错误，是很有益的。”注（10）江泽民同志的讲话语重心长的强调了自律的重要性。如何才能加强自律能力的锻炼？唯一的办法就是联系实际加强学习，学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，学习党的路线方针政策，学习各项法律法规，在学好的基础上再时常以此作为一面镜子，一种警戒，经常照一照、想一想，严格遵守，防微杜渐，自觉规范自己的行为，做到“坚持解放思想、实事求是，反对因循守旧、不思进取；坚持理论联系实际，反对照抄照搬、本本主义；坚持密切联系群众，反对形式主义、官僚主义；坚持民主集中制原则，反对独断专行、软弱涣散；坚持党的纪律，反对自由主义；坚持清正廉洁，反对以权谋私；坚持艰苦奋斗，反对享乐主义；坚持任人唯贤，反对用人上的不正之风。”注（11）这样，我们才能从意识上构筑拒腐防变的思想防线，才能真正具有无产阶级的人格魅力，才能为人民群众所信服、所支持。

改革开放以来，江泽民同志在总结历史经验的基础上，对新形势下如何加强党的干部队伍建设的一系列重大问题作了全面、系统、深刻地论述，形成了以面向二十一世纪中国现代化为主要目标，以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容，以革命化、年轻化、知识化、专业化为主要方针，以德才兼备、任人唯贤为选拔干部的主要原则，以县以上领导干部为重点的、具有新的时代含义和特点的干部队伍建设思想，是今后干部队伍的法制建设和法制监督的理论依据，我们必须据此认真的予以实践。

有了党中央的重视和党中央领导的关怀，有了群众的支持和拥护，有了党员干部的严格自律，无论遇到什么样的艰难险阻，我们的干部队伍都会始终牢牢地掌握在无产阶级的手中，都会按“党的旗帜就是我们的旗帜，党的方向就是我们的方向”的要求，按照无产阶级的人格力量的标准，建设成为一支跨世纪、适应社会主义现代化建设需要的高素质干部队伍。

注（1）：毛泽东《中国共产党在民族战争中的地位》《毛泽东选集》第2卷第526页

注（2）《邓小平文选》第2卷第146页

注（3）：毛泽东：1949年3月5日《在中国共产党第七届中央委员会第二次会议上的报告》

注（4）《努力建设高素质的干部队伍》（1996年6月21日），人民出版社1996年6月出版

注（5）：江泽民《在中央纪委第八次全会上讲话的摘要》，1997.5.16.《人民日报》

注（6）摘自网上材料《2001年中国反腐大事记》

注（7）江泽民《在中央纪委第六次全会上的讲话》 《十四大以来重要文献选编》第1691页

注（8）江泽民《在中央纪委第六次全会上的讲话》 《十四大以来重要文献选编》第1694页

注（9）《每周文摘》2002.7.23第七版 董怀明文章《宋庆龄为何不葬中山陵》

注（10）江泽民《在中央纪委第六次全会上的讲话》《十四大以来重要文献选编（中）1692—1693页

注（11）党的十五届六中全会《关于加强和改进党的作风建设的决定》

                                                            2003.02.17