do开头的车是什么牌子:行政罚款，应该怎么罚？

    对土地违法行为当事人实施行政罚款的处罚，是县级以上人民政府土地行政主管部门依法对违反土地管理法律、法规的单位和个人，强制其在一定期限内缴纳一定数额款项的行政制裁。《土地管理法》第七十三条、第七十四条、第七十五条、第七十六条、第八十条、第八十一条共六条规定了罚款的内容，占了法律责任十二个条款的１／２。法律规定中对罚款的表述形式有“可以并处罚款”、“并处罚款”、“可以处以罚款”、“处以罚款”等四种。

    从司法解释和法律释义上的理解

    “可以并处罚款”是在依法对土地违法行为作出责令退出土地、拆除、没收处罚的同时选择使用的，这里的“可以并处罚款”，即可以并处罚款，也可以不并处罚款，但是不能单处罚款，实际工作中执法人员需根据具体情况来确定，这里也给予了行政执法人员一定的裁量权。在《土地管理法》中属于此类情形的有：第七十三条规定的买卖或者以其他形式非法转让土地的；违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；符合土地利用总体规划，但是在非法转让的土地上新修建了建筑物和其他设施等三种情形。第七十四条规定的违法占用耕地建窑、建坟的；或者在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等破坏种植条件的；或者因为开发土地造成土地荒漠化、盐渍化等三种情形。第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；符合土地利用总体规划非法占地等两种情形。

    “并处罚款”是在依法给予其他处罚后，同时还要给予罚款的处罚，这里的并处罚款不是可以罚款或者可以不罚款，而是带有一定的强制性，可以理解为必须要给予罚款处罚，但是不能以罚款代替其他处罚，也不能单处罚款。属于这种情形的条款有《土地管理法》第八十一条规定的擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

    关于“可以处以罚款”，《土地管理法》第七十五条规定，拒不履行土地复垦义务，责令限期改正逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。这里的可以处以罚款应该理解为可以处以罚款，也可以不处以罚款，也可以单处罚款，实际工作中是处以罚款或者不处以罚款，是并处罚款还是单处罚款，需要视当事人具体情况由行政执法人员具体裁量。

关于“处以罚款”，《土地管理法》第八十条规定，依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，责令交还土地，处以罚款。这里的“处以罚款”虽说不是强调必须要处以罚款，但是相对“可以处以罚款”来说，强调的力度要稍大一些。

    具体行政执法工作中出现的问题

    基层国土资源管理部门处在行政执法的最前沿，工作在具体实施行政处罚的第一线，一方面存在着对法律法规和国家大政方针的理解、把握与当地实际情况有机结合的难度，另一方面也受到各种来自政府领导和相关部门等多方面的干预与干扰。所以在一些地方对土地违法行为行政处罚的实施过程中无意或是有意（有时是不得已而为之）存在着这样和那样的问题。诸如应该是并处罚款的，不作其他处罚而只单独处以罚款；有的是不该罚款的也罚了；应该按规定标准罚款的，有罚低的，也有罚高的；还有的是原本按照正常程序下达行政处罚决定书，凭某一位领导的一个招呼，就可以将原本非常严肃的《行政处罚决定书》变得不算数了。

    笔者通过调查分析某市去年下达的１５６份行政处罚决定书，发现存在问题的有６３份，占下达处罚决定书的４０％，足以引起高度重视，迫切需要加以解决。具体情况分以下几种：

    １．应该作责令退出土地、拆除或者没收非法建筑处罚决定后并处罚款的，不进行前面的处罚，只单独处以罚款。

    有份处罚决定书中是这样写的：“经查：被处罚单位苗庄居委会未经土地行政主管部门批准，于２００１年１１月在本居委会东侧非法修建住宅楼，占地面积为２．１亩，形成了非法占地事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定处罚如下：１、责令苗庄居委会写出书面检查。２、对苗庄居委会非法占地２．１亩处以每平方米１５元罚款，计２１０００元……”

    这份行政处罚决定书明显存在着两个问题，一是责令写出书面检查是批评教育和提高当事人对法律法规认识水平的手段，不应作为处罚内容列在处罚决定书中；二是按照《土地管理法》第七十六条的规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的主罚是责令退还非法占用的土地，符合土地利用总体规划的处以没收，不符合土地利用总体规划处以拆除，可以并处罚款。即要在作出拆除、没收和责令退出土地处罚的同时，可以并处罚款。在这里，拆除、没收和责令退出土地的处罚是主罚项，并处罚款是附罚项，不实施主罚项就不能实施附罚项。本处罚决定的实施却没有实施主罚项只作罚款处罚。

    ２．应该处以正常标准罚款的，有时罚得低，有时又自定标准罚得很高。

    有的地方实施行政处罚时，对同一种违法行为在有些地方罚款按每平方米５元处罚，在有些地方按每平方米１０元或者１５元处罚，理由是有的地方经济发达罚款额就定得高，有的地方经济欠发达就处罚得低，因为法律法规规定处以罚款的，按每平方米３０元以下的标准确定，这样的理由似乎有道理。但另外有一种罚款额度就有些离谱。有个县在处罚非法占地过程中的罚款标准是不确定的变量，每平方米的罚款数计算方法是：违法占地的总面积除以２是每平方米的罚款标准，这个罚款标准再乘以违法面积是违法占地的总罚款额，即违法占地面积越多罚款标准越高。例如一个农户在建房时超占了８０平方米，按非法占地的罚款标准是每平方米４０元，总的罚款数额就是３２００元。如果另外有人非法占用土地１６０平方米，罚款标准就是每平方米８０元，总的罚款额是１２８００元。这样处罚的理由是能让多占土地的多交罚款，超占面积越多的处罚越重，能让违法的人不敢多占土地。虽说出发点也许是好的，但是这样自定标准已经超出了法律法规所规定的标准范围，也是属于违法执法的一种行为，或者说是一种行政乱作为。

    ３．超出法律法规的规定，别出心裁乱施处罚。

    例如有一份《行政处罚决定书》这样表述：“经查：兴旺炼铁厂未经批准，擅自与刘庄村签订占地协议，于２００２年３月２６日开工，非法占用刘庄村耕地３３．７７亩修建铁厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第四十五条的规定，根据该法第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、你公司与刘庄村所订占地协议无效；二、对你公司非法占用的耕地３３．７７亩，折２２５１３平方米，每平方米处以１５元共计３３７７０１．７５元（罚款）。罚款后依法补办用地手续……”

    这份处罚决定书中存在问题：一是宣称所订协议无效，不应算作处罚决定的内容，对违反有关法律法规的私订协议本身是无效的认定，应在陈述违法事实的过程中进行，表述为两单位所达成协议因违反了法律法规的哪条哪款被视为无效协议。二是“罚款后依法补办用地手续”这句话本身就是不依法，从该处罚决定书所依据的法律法规中无法找到有罚款后补办用地手续的规定，这是别出心裁的自定处罚结论的处罚内容，也是违反法律规定的，是一种行政乱作为的行为。三是不进行拆除、没收和责令退出土地等处罚的主罚项，只处以罚款的附罚项。

    乱罚款和行政乱作为问题的原因是多方面的，笔者认为主要原因有两个方面，一是对土地管理法律法规的理解和认识存在偏差，对实施行政处罚认识不高、严肃程度不够；二是为了增加经济收益或是为了完成一定的罚没收入任务。

    行政处罚是当事人违反了行政管理法律法规，需要依法承担行政法律责任，行政主管部门对违法者的行政责任追究和行政制裁，应该严格依据法律法规来实施。以事实为依据，以法律为准绳是最基本的原则，法律的规定是唯一的尺度，决不能随意地由任何个人或者少数几个人在法律规定的范围之外，去决定是否处罚或者不处罚以及决定处罚标准高低。

    对当事人进行准确恰当的行政处罚，必须严格依法进行，首先做到严格依照程序规定，查清案件事实，掌握确凿证据；然后依照法律准确定性，正确适用法律，按照法律条款恰当地对号入座，法有规定的当罚，法无规定的不能罚。

                                   （作者：山西省晋城市国土资源局 张  扬）