职场风云贾玲剧本台词:公共决策咨询的特点与功能分析

公共决策咨询的特点与功能分析

曹益民

咨询（Consultation）是人类智力和社会生产力发展到一定阶段的产物，是一种社会化的科学劳动。

咨询一词的出现在我国已有1800多年的历史。东汉南郡宜城（今湖北省宜城市南）人王逸为哀悼屈原而作的《九思·疾世》一文中，最早使用咨询二字：“纷载驱兮高驰，将咨询兮皇羲”，意思是说，屈原离国远去，将要同传说中有学问、画八卦的伏羲商量和谋议。《现代汉语词典》解释，咨询“多指行政当局向顾问之类的人员或特设的机关征求意见。”早在原始氏族社会中，就已出现了咨询实践的萌芽。在氏族酋长（或首领）身边，聚集了一些咨询人员，他们由一些德高望重、经验丰富的长老组成，掌管火、天时、祭祀、调解纠纷等事务，经常向氏族、部落首领献计献策，并协助处理公共事务，因而有“四辅”之称。夏朝君王左右设有“三正”大臣）、“四辅臣”（前曰疑，后曰萃，左曰辅，右曰粥）。春秋战曲时期的“养士”是一个特殊的社会阶层，他们不受国家、宗族、经济地位的限制，只要怀有一技之长，善言说，多谋略，均被各国国君奉为上宾，礼待有加。齐桓公供养食客80名作为他的“顾问”为其四处游说，出谋划策，并认识到这是关系他前途命运的大事。刘邦延揽张良、萧何，曹操重用苟或、郭嘉，刘备拜封诸葛亮、庞统，李世民器重魏征、房玄龄，朱元璋言从刘伯温、朱升等等，都对他们开基创业、争霸称雄起到了重要作用。随着商品经济的发展，社会活动日趋复杂，咨询已分化成行政管理的一项职能，个体智囊的作用已不能适应职能要求，有必要设立和完善咨询机构，以一个集体组织的力量来实现咨询职能。早在秦汉时期，军队中就设有专司咨询职能的参军和司部分咨询职能的军师职务，地方政府中也有类似的职务。这些常设性官职的出现，标志着中国古代的咨询活动已由个体化逐渐转向部分群体化。唐、宋以后，地方军政长官的幕府（或衙署）主要是参谋和咨询机构，幕府中的幕宾专司咨询之职，而不参事。清朝的议政大臣会议再现幕府之风，带来了“康雍乾盛世”。当然，中国封建制度的咨询活动和咨询机构，与现代咨询活动和机构是不可同日而语的，存在很大的历史局限性。

在西方国家，早期的咨询活动可追溯到公元前后的罗马帝国时期，但组织化、制度化的咨询活动却是伴随着资产阶级掌握国家政权后才得以萌生的。17世纪30年代，路易十四在法国军队中设立参谋长职位，为军队领导人出谋划策。1806年，普鲁士军队成立了参谋本部制，这种制度逐渐影响到西欧国家的政治体制。咨询作为一种产业起源于英国，是随着社会化大生产的发展而成长起来的。咨询从个别服务进而形成一种行业，其发展、分化、成熟大体上经历了个体咨询、集体咨询、综合咨询和国际合作咨询四个阶段。20世纪以来，社会科学化成为西方发达资本主义国家的重要特征，决策科学化变得越来越困难，为解决这一矛盾，以美国为首的西方发达国家在加强政体内部咨询机构建设的同时，纷纷在政体之外建立民间和半民间性质的咨询机构。与此同时，专为企业提供咨询服务的机构也如雨后春笋般地出现，从而形成了两次全球性咨询机构建设的热潮，推动了世界咨询业和咨询市场的形成。

现代咨询业务范围十分广泛，内容极为丰富，按照不同的分类标准和方法有着不同的分类，依据咨询业务的内容，一般认为可分为五大类：决策咨询（也有称政策咨询或综合咨询）（Decision making Consultation）、管理咨询（Management Consultation）、工程咨询（Engineering Consultation）、技术咨询（Technical Consultation）和专业咨询（Professional Consultation）。决策咨询是决策者就决策问题向专家学者或特设的机构等非决策者征询意见的过程和活动，是带有战略性、综合性的咨询。主要内容包括政府对重大政治性决策问题的咨询，政府部门关于重大经济、科技、文化、外交和社会决策问题的咨询，政府关于国际和军事建设决策问题的咨询，企业发展战略决策问题的咨询等。这些咨询为各级决策者提供技术经济预测和论证，起到决策参谋的作用。决策咨询已经代表着当代咨询业的发展方向。

公共决策咨询（The Consultation of Public Decision making）是决策咨询的一种重要形式，是国家公共权力主体对公共事务问题实施决策时，征询专设研究机构、专家学者或咨询公司建议的一种活动和过程。

公共决策咨询的特点可以概括为“六性”：

1.咨询客体的多重性。公共决策咨询所服务的对象，超出了其它咨询形式。因为社会公共事务涉及到方方面面，每一项臭体事务的解决又涉及到相关部门的决策者。公共决策咨询不仅为国家、省（市）、自治区决策者提供服务，还为地（市）、县，甚至乡的决策性问题提供服务；不仅为政治决策者服务，还为工程、科技、管理、企业、法律、环保、交通、能源等项目决策者服务，服务客体是多元的，不是单一的。咨询的方案和建议也具有多元性，可供决策者选择。

2、咨询活动的高智性。咨询的本质是知识转化，是智能运动。没有知识就没有咨询。公共决策咨询机构是知识、技术与智力密集型企业。采用科学方法和技术手段，将科学知识和有用信息应用于解决难题，是决策咨询工作的主要任务。现代城市住宅小区建设的决策，需要建筑专业、城建专业、环保专业、社会科学专业等专门人员来参与设计和论证，而每一个专业又涉及许多学科，为这样的决策提供咨询，没有专业知识和技术分析能力是难以胜任的。美国为完成“曼哈顿工程”，先后动员了15000多名科技人员参与。公共决策咨询活动是咨询人员头脑中所储备的知识应用和深加工的过程，是科学技术内涵的一种开发，是以群体或群众的智力服务于社会的。公共决策咨询机构智力结构的合理性及其运用，是提供高质量咨询的保证。

3、咨询过程的创新性。创新是咨询的生命所在。咨询的过程就是观念创新、知识创新、方法创新的过程。公共决策咨询活动是一个创新的事业，没有真知灼见，不能棋高一筹，就赢得不了决策者的信任，提高不了决策质量。按经验办事，照搬照抄，有可能造成决策失误。当决策者面临新的、难以找到现成答案的问题时，必须依靠咨询机构和咨询人员发扬创新精神，运用运筹学、系统工程、技术经济学、电子计算机网络技术等新手段，采取预测研究等新方法，开拓性地提出决策建议和方案，解决前进中遇到的各种问题。

4、咨询规模的集团性。古代和近代的咨询，是依靠极个别的聪明人或掌握知识较多的能人，开展个别咨询活动，来回答当时尚不发达的社会经济中出现的问题，这种方式与当时的劳动生产力水平是相适应的。现代科学技术高度发达，学科门类高度分化，即使个人学识渊博，经验丰富，也不能完全回答和解决所有问题。

现代咨询，特别是决策咨询，除了发挥个人的聪明才智外，更多的是依靠智囊群体的综合优势，把难题一一攻破。公共决策咨询已从过去的个，体活动发展成为“大智库”（Big Intelligence Storehouse），出现成建制、集团化的发展趋势，从而增强了咨询能力和联合攻关水平。

5、咨询体制的独立性。公共决策咨询机构与秘书班子不同，既为决策者服务，又不能隶附于某个决策者，只有独立研究，实事求是地提供客观方案，才能真正起到咨询作用。咨询人员只对自己的科学研究结论负责，不对决策者现行或将来的决策负责。

6、咨询人员的职业性。公共决策咨询解决的都是大量的社会、经济、科技等问题，不是单一学科、单一技术、单一方法所能解决的，需要高素质、职业化的各类专门咨询人才。著名的国际应用系统分析研究所是由美英等几国的科学家组成的，集中了11个专业的专门人才。日本三菱电气公司咨询小组的13名成员中，就分属物理学、化学、电工学、社会工程学、法学、经济学、企业管理学等7个专业。

健全和理想的公共决策咨询应该具有五种基本功能z1.问题分析功能（Problem Analysis Function）

公共决策咨询必须能够协助决策者分析公共问题的结构，并且提出解决问题的方案。分析问题，首先要掌握信息和情报。咨询机构要对各种信息进行筛选、核实、整理、综合研究，为分析问题创造条件。分析问题，要善于解决争议。公共咨询要有解决争议的能力，提出新的见解，或对某一个问题的可能解决途径加以分析，

针对双方僵持不下、进退两难的决策窘境，能够提出“双方皆赢”、而不是“非赢即输”的解决办法，如在解决公众纠纷、福利保障纠纷、土地纠纷、公共设施建设等问题方面，公共决策咨询应扮演争议仲裁者的角色（Role of Dispute Arbitrator）。分析问题，还要有前瞻性。一般决策都往往把主要精力用于解决当前迫切的问题，对于未来的发展趋势则考虑不多。咨询人员的眼光和思路，一方面与决策者具有“同步性”，另一方面还应有“超前性”，及早分析考虑决策者没有来得及想或想得不深的问题，发现某些未被认识的问题，揭示问题中的某些矛盾。

2.政策设计功能（Policy Design Function）

科学的政策设计可以避免决策失败和执行失败。公共决策咨询能够根据政策制定的意图和要求，提供全盘性的政策设计方案，促使国家资源的有效配置，充当决策者的“外脑”（Out Brain）和“锦囊”（Coup Storehouse）。设计政策，提供决策参考方案，是公共决策咨询机构的基本职责和任务，也是其价值和存在意义所在。政策制定在于选择。为了达到预定的目标，下级给上级提出的策略（行动方案）必须至少有两个以上，而且必须说明各自的优劣和得失，可供上级考虑和选择，只会提出一个方案的下级是不称职的。

3.政策革新功能（Policy Innovation Function）公共决策咨询机构在为政策制定者提出有创意、

新的政策方针或行动方案的同时，还可以对政策执行情况进行跟踪、评估，对发展趋势作出科学预测，研究相应的应变保障措施，提出是否需要对政策修改、革新、变更的建议。

4.公益表达功能（Public Interest Expression Function）

公共政策咨询机构是公共利益的汇集者，能够向政策制定者表达社会的需求和民意的取向，使决策者能在整体公共利益的基础上，制定最符合公共利益的政策。在任何一个时间区域内，公共资源总是有限的，任何公共政策也只可能解决有限的社会问题。与此同时，公众的要求却是同时产生和无限的。公共决策咨询的重要任务和作用，就是使决策者通过一种有意识的、合理的政策序列设计和安排，既能保证公众的一致性利益，又能最大限度地满足最大多数公众的利益需求，不能只顾及少数公众的特殊利益。某些公共政策涉及到全体社会成员共同利益的取得和保障，因而容易取得一致意见，如经济发展纲要、科学技术开发计划、社会治安综合治理等。某些公共政策可能在照顾社会多数成员的同时会伤及社会的少数成员，如关闭城市中心的少数工厂、停止使用含铅汽油，以减少大气污染，部分单位和群众就会有意见甚至抗议。公共政策兼顾少数人或照顾少数人，涉及政策道德问题，要严格把握。公共决策咨询机构能够运用其专业知识和心理、社会等知识，统筹考虑公共政策中的利益调控和分配问题，充分表达公众的合理权益，调动广大人民群众的积极性和创造性，自觉支持、拥护和贯彻执行公共政策，扮演着利益表达者的角色（Role of Interest Conveyor）。

5.聚集人才功能（Talent Attraction Function）

公共决策咨询机构知识密集、技术密集、人才密集，既是培养造就人才的基地，又是聚集人才的易所。“物以类聚，人以群分”一方面，咨询机构在选择人员和任务区分土有严格的条件和标准，以确保工作的顺利进行。另一方面，咨询机构也成为各种专业人才、仁人志士联系交流的纽带和桥梁。英国兰开斯特大学（Lancast University）的军备控制和国际安全研究中心，专职人员仅有3人，但邀请、动员了60多位专家学者为其工作。伦敦国际战略研究所几乎每年都有兰德公司的人来当一期研究员。决策咨询机构尽可能多地吸引人才、聚集人才，集中智慧，发挥决策咨询的群体效应。在一定意义讲，公共决策咨询机构扮演着人才培养组织者的角色（Role of Organizer for Talent Cultivation）。

（作者单位：中国人民解放军总参谋部办公厅，硕士研究生）