陈松伶年轻时的照片:非政府组织与农民工权益的维护―

非政府组织与农民工权益的维护―

 以番禺打工族文书处理服务部为个案

岳经纶，屈恒（中山大学政务学院、行政管理研究中心，广东广州)

来源：中山大学学报（社会科学版）2007年03期

摘要：农民工权益的维护是一个复杂的公共政策问题，需要政府、企业、工会、非政府组织等的共同努力。文章通过对农民工非政府组织― 番禺打工族文书处理服务部的考察，发现非政府组织主要通过为农民工提供法律援助、促进农民工的文化发展与休闲娱乐活动、推动企业社会责任等方式来维护农民工的权益，在一定程度上弥补了政府职能的不足。非政府组织不仅可以协助政府解决类似农民工等公共问题，而且也为我国的公共治理提供了一个新思路。

关键词：非政府组织；农民工；番禺打工族文书处理服务部；权益

农民工是中国社会从计划经济向市场经济转型的产物，也是经济全球化时代中国工业化的产物。据统计，到2003 年，农民工的人数已超过1 亿人，正在崛起成为中国产业工人的主力军。农民工为中国的工业化和现代化做出了巨大贡献，然而，长期以来，农民工作为劳动者应有的合法权益没有得到有效的保障。正如《国务院关于解决农民工问题的若干意见》 所指出的，农民工面临的问题主要是：“工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。”农民工权益得不到保护，给我国的劳动关系、经济发展和社会稳定带来了极大的挑战。这些年来，我国劳动争议的数量和涉及的工人人数越来越多，农民工维权行动越来越普遍，而由农民工维权而导致的恶性暴力事件也有增加趋势，在农民工相对集中的东南沿海地区还出现了农民工因“用脚投票”而产生的“民工荒”现象。这些现象表明，如何维护农民工的合法权益已成为我国面临的重要政策议题。农民工的权益维护是一个复杂的公共政策问题，它涉及中国的二元社会结构、户口制度等复杂的社会经济因素。面临这一复杂的社会问题，政府心有余而力不足。在这种情况下，非政府组织因其独有的特点，可以发挥重要的作用。

本文通过对“番禺打工族文书处理服务部”这一农民工非政府组织的个案剖析，来研究NGO 在维护农民工权益中的角色和功能。本文的资料主要来自访谈和观察。访谈的对象主要有番禺打工族文书处理服务部的干事和志愿者、向服务部求助或者前去参加活动的民工10 多位，以及若干工会和劳动社会保障部门的官员。访谈时间是2005 年下半年一2006 年4 月。本文第二作者于2005 年9 月开始接触服务部，多次参加他们的活动，和组织的干事、志愿者建立了良好的关系，对该组织有比较多的观察和了解。本文有关服务部的资料截止到2006 年4 月。

一、农民工非政府组织的发展

非政府组织（Nongovernmental Organization , NGO ）经常与非营利组织（Non Profitable organization , NPO）、第三部门、民间组织、志愿者组织等称呼交替使用，虽然外延内涵稍有不同，但是都具有组织性（ formal organization ）、非政府性（ nongovernmental ）、非营利性（ nonprofit-distributing ）、自治性（ self-governing ）、志愿性（ voluntary）等 5 个特征。中国学界对于非政府组织的定义也尚未达成共识，存在着多种界定方法。王名认为，中国 NGO 需要满足的基本条件是：“不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。” 

自 1978 年实行改革开放政策以来，经济和政治领域自上而下的放权，为中国的社团，包括非政府组织创造了成长空间。 90 年代以来，大量的非政府组织从事着慈善、环保、教育等多方面的社会福利或者社会发展事业。根据民政部 2005 年度民间组织统计数据， 2005 年末全国共计有 318787 个民间组织，其中社会团体 171150 个（基金会 975 个），民办非企业单位 147637 个，这还不包括很多未登记和转登记团体。在这些非政府组织中，有一类是农民工非政府组织。

所谓农民工非政府组织，是指那些以农民工为直接和主要服务对象的本土民间公益性组织。这类组织除了具有 NGO 的一般特征外，还具有以下特点：一是民间性。这类组织是自下而上生长出的草根 NGO，即不是由政府主持成立的，而是民间社会的自发行为。二是直接性。这类组织直接为农民工提供培训、咨询、维权、娱乐等服务，不包括间接服务于农民工的组织，如一些研究机构、政策倡导组织等。三是针对性。这类组织主要针对农民工及其家庭提供服务，不包括部分工作涉及到这类群体的组织。

中国的非政府组织主要是在 90 年代中期开始发展的，得益于 1995 年在北京召开的世界妇女大会。当时，我国很多人民团体、社会团体、学者和政府官员都参加了世妇会的 NGO 论坛，正面接触了国外的NGO，并与其中部分 NGO 建立了联系，特别是与一些资助型的 NGO 取得了联系。这次大会的召开及媒体的报道不仅在中国推广了 NGO 的知识，而且引发了少数精英创办类似于国外 NGO 组织或对传统社团进行变革的冲动。之后，中国自下而上的 NGO 开始渐趋活跃，数量也日益增多。正是在这种背景下， 1996年 4 月， 《 农家女百事通 》 杂志社设立了“打工妹之家”，这是我国第一家为女性农民工服务的非政府组织。之后，农民工非政府组织开始成立并得到关注，出现了由农民工自发成立的 NGO , 1998 年 8 月成立的“番禺打工族文书处理服务部”就是一个典型。近年来，农民工非政府组织增长较快，据报道，从 2002 年开始，珠三角专门为农民工免费维权的 NGO 进人蓬勃发展阶段， 2002 年至 2003 年一年间新成立的此类 NGO 达 10 多个，从各种可掌握的资料来看，这类组织的数量估计在 30 -50 个左右 。农民工的需求和政府的能力不足，为农民工非政府组织的生存和发展提供了空间。

相对于众多的非政府组织而言，农民工非政府组织的数量有限，还没有引起研究者的广泛关注。有关农民工 NGO 研究的文献不多，主要有占少华、韩嘉玲的 《 中国的农民工非政府组织 》 ，探讨了中国农民工非政府组织的特点、发展历程、分类模式以及经验与挑战，并对这类组织的发展提出了建议。另外一些学者，如孙春苗\、邓莉雅和王金红川，则以番禺打工族文书处理服务部为个案，分析了中国本土草根 NGO 生存与发展的空间及其制约因素。本文则通过实证研究，来分析农民工 NGO 在农民工社会保护上的角色和功能。

本文的研究对象是直接服务于农民工的草根 NGO ― 番禺打工族文书处理服务部（以下简称“服务部”）。选择这一个案的原因包括：第一，服务部地处珠三角地区，是我国改革开放的最前沿，是农民工的主要聚集地。珠三角绝大部分企业属于劳动密集型企业，吸引了大量外地劳动力。据广东省总工会的统计数据显示，目前广东全省共有 2200 万农民工，约占全国的五分之一，其中来自外省的农民工超过 1600 万人，是全国吸纳农民工最多的省份。第二，珠三角农民工权益保护问题突出。珠三角的农民工大多分布在非公有制企业，从事五金、建筑、纺织等行业。农民工权益受损的情况很多，却又得不到公共权力足够的保护。第三，服务部是一个真正自上而下成立的草根组织，它所开创的一些工作模式被其他同行 NGO 所借鉴，在全国都小有名气。它自 1998 年成立到今，经历了社会环境的变化，也因应外部环境的变化不断进行着自身的调适与发展，因而具有代表性。

二、个案介绍：番禺打工族文书处理服务部的基本情况

“番禺打工族文书处理服务部”最初是由一名来自四川的打工者廖晓峰创立的。 1998 年 8 月 1 日，“打工族文书处理服务部”采用工商登记注册的方式在番禺成立。后来，廖晓峰的同事曾飞扬接收了服务部，成为负责人。

起初，服务部以低收费或者不收费形式为外来打工者提供法律诉讼代理服务，在资金匾乏的情况下，服务部艰难维持运转，组织角色也很尴尬。 2000 年 12 月，曾飞扬应邀去北京参加“妇女法律援助发展研讨会”，看到了很多与他从事相同事业的人，德国基督教发展服务社（ EED ）更是表达了合作意向，服务部在 2002 年 1 月正式启动了由其资助的项目，这是服务部获得的第一笔固定资金。此后，服务部完全停止了经营性服务收费。服务部的角色定位为“关心及促进南中国流动工人生活与权益状况的 NGO 组织”，宗旨是“研究广东外来工权益状况，为贫困打工者提供免费的法律辅导与帮助，推动与促进外来工权益保障事业的发展”，服务对象主要是“珠三角打工的外来人员”，发展理念和核心价值是“自尊自强、互助关怀”。

1．组织结构。服务部有 7 名专职干事，其中有 1 名总干事、 1 名助理总干事，总干事以外的 5 名干事，分别负责 6 个事务组：打工族法律辅导中心、珠三角健康与安全支援网络、打工族文化发展中心、打工族社区教育网络、打工族志愿者网络和企业社会责任关注组。另有 1 名干事负责财会工作。除了全职干事之外，服务部还邀请学者、记者、律师、企业管理者担任外部咨询机构 ― 发展规划顾问团的顾问，其中高级顾问有 11 人。志愿者是 NGO 的重要资源，服务部现有150 多名志愿者，主要是高校学生和农民工。

2 ．组织活动。服务部以项目运作的方式分组开展活动。主要项目包括：法律辅导与帮助，珠三角健康与安全支援网络，企业社会责任工作，打工仔文化发展，志愿者网络工作等。具体内容见本文第三部分。

3 ．组织资源。服务部发展至今，“得到了受益人的认同、 NGO 业界的认同和社会支持”  ，这是服务部积极动员和利用组织资源的结果。在得不到政府和官方社团实质性帮助的情况下，服务部的资金大都是由国外的基金会、非政府组织及其他国际组织等提供的，如德国基督教发展服务社（ EED ）、亚洲基金会等。

服务部与媒体建立了良好的关系。在谈到服务部与媒体的关系时，曾飞扬说，“媒体对我们一直很支持” ，组织自成立起就备受媒体关注，中央电视台、广东电视台、 《 中国青年报 》 、 《 羊城晚报 》 等多家媒体都报道过服务部的事迹，起到了很好的宣传作用。通过自身的努力和媒体的宣传，服务部在珠三角打工者中拥有了一定的影响力，它为打工族维护权益的事迹，得到了工友们的普遍认同。

志愿者资源是 NGO 的重要资源，目前的志愿者队伍中有工友志愿者，有来自中山大学、广东商学院等高校的师生志愿者，还有律师等社会人士。

除此以外，服务部还经常与其他同类 NGO 联系，如北京打工妹之家、深圳南山女职工服务中心等， NGO 会互相寄发相关资料、互相邀请参加组织活动、进行观摩和经验交流；与中山大学法学院法律诊所、广东商学院、华南师范大学等高校的专家学者建立了协作关系，充分利用高校资源。

三、农民工 NGO 与农民工的社会保护：以服务部为例

番禺打工族文书处理服务部是一个典型的为农民工提供服务的草根 NGO ，具有非盈利性、非政府性、自治性、志愿性和公益性等特征。服务部的每项业务都是根据农民工需求而展开的。它主要通过为农民工提供法律援助、进行职业安全健康教育、开展文化与休闲娱乐活动、推动企业社会责任等方式来维护农民工的权益，解决农民工面临的问题。

1 ．法律援助。在珠三角，最常发生的劳动争议是工伤案件。由于很多企业不对农民工进行必要的岗前培训，也没有提供足够的安全生产措施，就让他们直接上岗，从事五金冲压等高危险的工作，因而很容易导致农民工的工伤意外，如工作时被机器压断手指。工伤事故发生后，一些企业往往“耍赖”，不想按照法律规定进行赔偿。这种情况下，农民工要维护自己的合法权益，却苦于相关知识和经验不足，迫切需要法律援助。目前，政府的法律援助机构可以为民工提供法律援助。但是，向这些官方机构申请法律援助，“门槛太高”、“有条件限制” 、程序繁琐。例如，申请广州市职工法律援助服务处的法律援助，需要同时满足 3 个条件 ；程序方面，申请人提供相关资料，由该处和市法律援助处审查，申请获批准的，才由广州市法律援助处指派律师提供代理服务，审查过程需要巧天。而且，政府的法律援助机构姿态较高，缺乏主动提供服务的动力。因此，政府组织繁琐的行政程序和低下的行政效率，对急于解决问题的农民工来说非常不利。

在这种情况下，番禺打工族文书处理服务部积极、主动地为农民工提供法律援助服务。服务部的法律援助服务主要有以下形式：第一，通过接受工友来信来访来电，为他们提供法律咨询，工友咨询的内容有工伤索赔、道路交通事故损害赔偿、非法用工单位的损害赔偿和其他劳动争议和纠纷。第二，在工友收人较低（ 1000 元以下）、家庭负担较重或者案例本身比较复杂的情况下，服务部为工友提供个案代理服务。第三，针对收人较高、学习能力较强的工友，服务部充分发动中山大学法律诊所的师生，为其提供个案辅导，给予求助工友法律诉讼指导。第四，为了进一步提高工友的法律意识、丰富他们的相关法律知识，服务部还开设法制讲座，由服务部工作人员、律师志愿者、高校志愿者为工友讲解，内容涉及劳动权益法律知识、家庭婚姻法常识、道路交通安全法和民法通则常识等。

服务部提供的法律援助服务具有明显的主动性，主要体现在工伤探访的工作模式上。服务部不仅仅是等待民工上门要求提供服务，还会主动探访工伤工友，向工友们宣传法律知识，帮他们解答相关问题，提高他们的法律意识。工伤探访是服务部开展的一项具有自身特色的工作，已坚持了 6 年。珠三角企业的工伤事件层出不穷，根据曾飞扬的估算，在珠三角企业，每年发生断指事故个案至少有 3 万宗，被机器切断的手指头超过 4 万只，所以珠三角很多医院都成立了专门的手外科，主要病患是受伤农民工。服务部事先调查掌握工伤病患集中的医院，再由驻点探访员、志愿者定时定点到广州、中山、东莞、惠州、佛山、顺德等地的 20 多家医院探访工伤者，通过派发资料、法律咨询、心理辅导等方式为躺在病床上的工友提供帮助。负责珠三角健康与安全支援网络的干事李支菊在谈到工伤探访这种工作模式的形成时说：“工友受了工伤躺在病床上的时候是最需要帮助的时候，他们很迷惘，也急着想了解相关信息，很多工友受了伤后不知道该怎么办，而工伤探访的工作正是针对工人的这种需求而产生的，因为有针对性而具有效果。”

2 ．职业安全与健康教育。在工伤探访工作的基础上，服务部于 2004年 3 月发起成立了“珠三角健康与安全支援网络”，其工作形式除了上文提到的工伤探访、职业安全健康教育与培训，还包括出版职业健康安全读物、设置社区职业安全健康志愿者行动计划、提供生活紧急救助等。网络出版的职业健康安全读物包括 《 职业安全健康简报 》 、 《 工伤探访特刊 》 、（（工伤者权益手册 》 等。

《 职业安全健康简报 》 从 2004年 5 月份开始出版，每月一期，免费发放给工伤工友，宣传职业安全与健康知识。很多工伤工友通过向 《 简报 》 编辑部写信咨询相关问题，并从中学习到该如何维护自己的合法权益等知识。 2004 年 5 月，服务部还设置了社区职安健志愿者行动计划，以医院、工业区等工人较多的地方为社区设立职安健网络，让职业安全健康倡导行动走进城市社区，期望社区居民以及工伤者加人职安健网络，早日改善打工者工作环境。此外，还设有生活紧急救助。这是服务部志愿者在工友经济困难时提供紧急经济援助的活动，但是这项活动尚未形成制度，仍需规范。服务部还组织工伤者进行交流。这种交流活动每个月一次，由服务部提供路费和食宿，邀请探访过的珠三角工伤工友到番禺的服务部工作室，进行交流，并提供咨询和援助。

3 ．文化发展与休闲娱乐服务。很多外出打工的农民工“下了班以后不知道干什么，只好睡觉、看电视，比较寂寞”。为了改善农民工的文化娱乐生活，打工族文书处理服务于 2003 年 10 月在自己的名下筹办了“打工者文化发展中心”（以下简称中心） , 2003年 4 月正式挂牌成立。曾飞扬在提到创办中心的初衷时说：工人们下工后没有去处，会很寂寞；还有人想在闲时提高技能，而打工者文化服务部就提供了这样一个场所，让他们娱乐、交友、学习。

自 2004 年开办以来，中心已成为工友们业余休闲的好去处。中心地点在番禺石岗东，附近有 3 个工业区，吸引了很多工友前往。中心会免费为民工提供技能和兴趣培训，为他们提供一个在下班后休闲娱乐的场所。中心每晚都有培训班或者主题活动。兴趣培训班主要有广州话培训班、英语培训班、舞蹈培训班、文学培训班等，主题活动有读书沙龙、知识讲座、联欢活动等，吸引了很多工友参加。此外，中心设有图书角、乒乓球台、卡拉 OK 等设施，供工人娱乐。中心还创办了 《 工友之声 》 简报，它为文学爱好者提供自我发挥的空间，同时对中心的各项工作做出总结，对外起到宣传效果。

中心在一定程度上为工友提供了精神寄托，满足了他们在不同方面的需求：有人觉得这里“好玩儿”，可以免费打球、唱歌、看书、联欢；有人在这里“交到了朋友”，甚至是男朋友或者女朋友；有人提高了知识技能，学会了广州话、学会了跳舞；还有人在这里“找到了自信，从不敢大声说话到敢于上台表演。

4 ．推动企业社会责任。如果说工伤探访和法律咨询是一种事后补救措施，那么企业社会责任工作则是一种事前纠正活动。拖欠工资、强迫加班、超时工作、忽略工作安全而导致工伤事故频发和职业病患者增多，这都是工厂违反劳动法规、侵犯劳动者权益的表现。从源头上改善劳工权益状况，除了依靠政府之外，还需要工人、非政府组织的多方参与，共同监督企业，推进企业社会责任。目前，越来越多的跨国公司及其合作的工厂参与到“生产守则”的运动中，一些欧美跨国公司要求他们的中国供应商和生产商遵守生产守则，实施工厂的安全、环保和劳工政策，为了监督中国生产商在这些方面执行的情况，它们需要与本土 NGO 合作。

服务部借助与国际机构的合作，通过参与企业社会责任工作，在事前介入了劳动纠纷，发挥了保障劳工权益的作用。服务部的企业社会责任工作主要是协助一些国际发展机构的在华分设机构开展工作，到指定工厂进行工厂调研、工人访谈、工厂培训和工厂检查。通过对工人进行访谈，可以了解企业遵守劳动法规和生产标准的情况，从而将工人动员起来，共同监督企业，确立工人的主体地位。通过工厂培训等形式，可以和企业进行交流，协助企业有效处理劳工问题，同时增强企业的社会责任感。

2004年 6 月，服务部与美国维泰进出口贸易认证公司深圳办公室合作，开始进行工厂检查工作。检查评估了 7 所工厂，主要是对工人进行访谈，访谈内容围绕劳工权益展开，根据品牌客户提出的标准（以 SA8000内容为主），检查工厂在用工方面是否合法。服务部到工厂内部对工人进行讲座式培训，培训内容既涉及到法律知识，也有关于人际关系的， 2004年共开展了 11 次流动培训；而对管理层主要是进行系统化的管理培训，并注意强化 《 劳动法 》 、 SA8000标准的概念，目前对于工厂管理层的培训还比较少。

5．培养志愿精神。服务部的发展理念是“自尊自强、互助关怀”，他们不仅仅对工友提供直接帮助，还期望通过提升工友自身的意识和能力，由他助到自助再到互助。为了适应管理志愿者的需要，服务部开展了“志愿者网络工作”。为此，服务部制定了志愿者管理规章制度，规范志愿者的招募、培训、评估等工作。服务部招募志愿者逐渐形成了一套制度，有意者首先需要向组织申请，填写申请表，组织再根据个人具体情况，吸纳志愿者并分配到各个项目组中，参与志愿活动。志愿者的管理工作由各个项目组的统筹干事负责。要成为服务部的干事则要经过培训和考察，并根据组织的需求而定。为了提高志愿者队伍的素质， 2005 年服务部开展了志愿者培训项目，举办了几次志愿者培训讲座，邀请专家为志愿者进行培训，培训内容包括 NGO 的基础知识，如 NGO 的理念、价值等，也包括专业的项目工作培训。此外，服务部还会定期专门组织对干事的培训；每周一开展干事工作交流会，总结工作、交流经验。

在服务部，笔者遇到了很多曾经受过服务部帮助、现在加入了志愿者队伍的农民工。在谈到服务部曾经给予的帮助时，他们都“很感激”，因此有人是“怀着报恩的心”留下来做义工，“希望自己也能帮到别人” , “为外来工争气，让更多外来工自信，该得到的合法权益就要尽量争取”，而这段做志愿者的经历，将是他们“一辈子都不会忘记的”。对农民工志愿精神的培养，也是在创造有助于农民工权益保护的社会资本。

四、讨论：局限与启示

番禺打工族文书处理服务部的活动表明，非政府组织通过向农民工提供法律援助、开展职业安全健康教育、提供文化和娱乐服务、推动企业社会责任等，在农民工权益保护方面上可以发挥重要作用。不过，这些非政府组织作用的发挥也受到多方面因素的制约，特别是在与政府的关系方面，还存在许多问题。为了让非政府组织发挥出更大、更好的作用，还需要改善政府与非政府组织之间的关系，为非政府组织社会功能的发挥创造良好的制度环境。

和当下很多草根非政府组织一样，番禺打工族文书处理服务部面临的一个重要问题就是与政府的关系问题。根据目前的 《 社会团体登记管理条例 》 ，我国对社会团体及民办非企业组织实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制。由于服务部在维护劳工权益方面的活动与地方政府偏重经济发展的政策方向存在不协调，甚至出现利益冲突，因而得不到地方政府的支持。工会组织尽管在维护农民工权益方面作用有限，但是又坚持维护农民工权益是“我们该做的事情”，担心服务部等民间组织跟自己在争取群众与政府支持方面形成竞争关系。结果，服务部至今仍找不到一个愿意为其承担责任的业务主管部门，不能获得社会团体或者民办非企业组织的身份，而只能以个体工商户的名义在工商局登记，这种情况对组织的发展造成了障碍。

由于一直不具备官方赋予的合法性，服务部每个月还要交一定的税，也没有资格在社会中公开劝募；即使能够接受捐赠，却无法享受减免税待遇，需要依法纳税；而且一旦募捐规模过大，容易落人非法集资等法律纠纷当中。服务部的身份是尴尬的，直到现在，当地的有关政府部门还会找借口“检查工作”。服务部的干事和志愿者去医院探访工伤工友时，不被医院理解，认为他们是“变相的骗子”，常被保安挡住不让进医院，或者被护工赶出去。服务部干事李支菊某次去医院，保安要检查身份证、工作证和介绍信，而她只能出示服务部开的介绍信，保安即认为他们是“个体经营的，不让进”。

虽然服务部的主要工作内容是为农民工提供法律援助，但是，严格说来，它却没有法律诉讼的代理资格。按照广东省 《 劳动仲裁委托代理人暂行规定 》 ，当事人可以委托“有关的社会团体或者所在单位推荐的人”作为代理人，同时“应提供社会团体或单位开具的证明”，但是作为个体工商登记的服务部，根本不能提供社团证明，这样，在替工友代理案件时，服务部就面临着一些困难。民工王维禄 2004年 2 月 24 日在顺德某厂五金冲压车间开油压机时，不慎将左手中指和环指末节冲断。王维禄在申请佛山劳动争议仲裁委员会仲裁时，曾请服务部律师做其代理人，“但是佛山劳动仲裁委员会不认可，说不能委托作为公民身份代理人，后来听说服务部是社会团体，佛山劳动仲裁争议委员会就要求出示社会团体证明，但服务部是个体经营，营业执照上不含法律援助”，所以他只好自己辩护。

由于这类非政府组织的纯公益性和低政治敏感性，政府对其发展采取了默许的态度。用曾飞扬的话来说，政府对于服务部是“不支持也不反对”。团委、工会、妇联等人民团体对于服务部的工作给予了肯定，但是却没有提供资金等实质性帮助。由于缺乏来自政府和其他社会组织的有效支持，服务部为农民工服务的资源和能力受到很大的制约。维护农民工合法权益这一共同利益要求政府与非政府组织建立起正式的合作关系。 《 国务院关于解决农民工问题的若干意见 》 已经明确提出要“转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理，发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件”。

本文的研究表明，在农民工权益的保护上，政府和非政府组织可以在事前预防机制和事后补救机制两个方面进行分工合作。第一，对事前预防和纠正企业违反劳动法规规定、侵犯农民工权益的情况，需要以政府为主导力量，加大惩治力度；而农民工 NGO 则偏重于从社会资本的角度，发展多方参与的监督机制，提高工人的主体意识，促进企业承担社会责任。第二，健全事后补救措施是现阶段农民工最需要的。农民工权益受到侵犯后，应当有畅通的申诉渠道和利益表达空间。在现行体制下，政府应当鼓励农民工 NGO 等社会力量提供免费的法律援助，让农民工能够在制度化的管道内发泄不满，避免积累社会矛盾。第三，就农民工 NGO 和服务性质类似的官办社团，如工会、妇联、团委等组织的关系来说，两者应当区分业务重点，建立良好的合作关系。以工会为例，农民工打工的企业大多是没有工会的，再加上现阶段工会“地位尴尬、威信不高”，农民工一般无法方便地得到工会的直接帮助。如，工会替民工维权，“一般是先调解，谈判破裂了，逼不得已才打官司”。正因此，很多农民工遇到困难“根本没有想到找工会”，认为“找工会没有用” 。笔者认为，在农民工权益维护上，官方工会可以与农民工 NGO 相互配合，坦诚合作。工会可以更多发挥它的政策建议功能，利用自身有利地位，推动有利于农民工的政策出台；农民工 NGO 则负责承担微观的社会管理责任。

近年来，农民工问题已经成为关系到我国社会稳定与和谐的重要问题，引起了政府的高度重视。如何维护农民工的合法权益，如何解决农民工在就业和生活上的问题，需要政府、企业、工会和社会等多方力量的共同努力。理论上，政府应该在农民工的社会保护问题上承担主导角色。事实上，近几年中央政府已经出台了不少关于农民工问题的政策，但是农民工问题依然很严重。这种情况表明，非政府组织在农民工权益保护上可以发挥更大的作用。本文通过对于番禺打工族文书处理服务部的考察，发现非政府组织凭借其自身的优势在农民工权益保护上起到了补充政府工作的作用，并能够促进公共参与精神和社会资本的发展。更重要的是，通过对农民工 NGO 参与对农民工问题的解决，还为我们思考公共问题的解决和公共治理提供了新的思路，那就是政府应该和 NGO 合作，共同管理公共事务。这也是治理理论的要求。在政府和 NGO 的良性合作关系中， NGO 能够向政府反馈民间的声音，同时可以传达政府的政策意图，增进政府和民众的相互理解；而政府积极推动 NGO 发展，发展公益事业，可以改善政府形象，增进公民认同感。不过，需要注意的是，本文无意于夸大非政府组织的作用。事实上，非政府组织在中国面临着生存和发展的制度困境。为此，长远而言，还需要政府主动转变管理理念，为非政府组织的成长创造更好的条件，让非政府组织更好地成为多元治理结构中的重要一元。