中财网张丹峰的老婆太大了吧:杭州市公用事业管理体制改革方案设计
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/28 21:03:39
陈 平\文
城市公用事业领域那些特殊国有企业，长期以来被视为“福利部门”，成为计划经济的“最后堡垒”。在城市公用事业管理体制改革方面，远远滞后于一般国企改革。作者在参考大量国内外有关文献和深入杭州市公用事业有关部门多次调查、讨论基础上，完成本方案的设计。方案从对杭州市公用事业管理的发展与现状的介绍入手，对近年来杭州市公用事业管理体制的改革进展加以客观评述，然后指出了目前存在的主要问题。在结论部分，作者分别从地方公用事业法规建设，实现真正意义上的政企分离，破除行业垄断、促进公用事业竞争，设计科学而又实用的价格模型，鼓励公用事业投资主体多元化等五个方面提出了全面改革的设计方案。这一方案对我国沿海和内地各城市的公用事业管理体制改革均有一定参考价值。
杭州市公用事业管理的现状
杭州市公用事业自建国以来直到1991年一直由市建委直接管理。1991年经有关部门批准成立了杭州市市政公用局，对杭州市的市政工程和公用事业实施全面管理。2002年4月，又将市环卫局的部分部门并入，组建了杭州市市政市容管理局。目前，杭州市公用事业的具体管理采用以下框架模式。首先，设立杭州市公用事业监管中心对城市公用事业进行微观层面的行业管理，涉及自来水、煤气、公交等公用企业的投诉处理，检查监督等。其次，对于各行业的宏观政策规划、制定和企业经营许可证颁发，则设立专门的城市供水管理处、燃气热力管理处以及公共交通管理处负责。
公用事业管理体制改革的进展
杭州作为长江三角洲的经济核心城市之一，在城市公用事业管理体制改革方面取得了一定的成绩。特别是建立杭州市市政公用局十年来，在政企关系、竞争机制、价格机制和投资机制等方面都进行了一些改革探索。
在政企关系方面，2002年对政府机构设置进行了大刀阔斧的改革调整，新组建了杭州市市政市容管理局。对一部分公用系统部门实行了产权多元化和企业化改制，如杭州市市政公用建设监理公司实行了股份合作制，杭州市排水管理处则引进了公司制管理。在竞争机制方面，引入了特许投标制，如杭州市在2000年9月通过特许投标将市政公用局所属的赤山埠水厂30年的经营权以1.5亿元的价格拍卖给钱江水利发展有限公司，在非自然垄断的供水领域引入直接竞争。在价格机制方面，杭州市从2002年开始实施自来水分步计价制，有利于节约水资源且增加了公用事业收入。此外在公用事业价格调整中，还试行了价格听证会制度。最后，在投资机制方面，2000年建立了多元投资的杭州大众公共交通有限公司（共有杭州大众出租股份有限公司、杭州市公交总公司、杭州市煤气公司和民营的中城客车有限公司四方投资），并通过拍卖赤山埠水厂获得1.5亿元城市建设资金。
现存的主要问题
虽然杭州市公用事业管理体制改革已经取得相当进展，但是由于“政府管理模式”的长期影响，各方面的问题仍比较突出。这主要体现在改革思路不够开阔，受到既得利益和原有体制的束缚；改革力度不够，公用事业的“福利部门”观念没有根本打破。具体存在以下几个问题：
政企尚未真正彻底分离。目前的机构改革只是在形式上实现了政府监管部门、行业管理部门和公用企业的分离，政府与下属企事业部门之间的依存关系仍远没有打破。这套改革方案在科学性和合理性上也存在问题，例如几个政府管理机构的权限仍然十分有限，对公用产品和服务的价格管理，以及对公用企业违规处罚的执法等重要职能仍分散于政府其他机关中。这不利于实现公用事业经营的集中化、合理化、专业化的高效管理。其次，公用企业尚未完全走向市场，不少企业仍沿用事业部门的管理方式，效率偏低，相关公用事业部门之间也没有形成发挥规模和范围经济效益的协同效应。
市场垄断依然存在，竞争机制远未充分发育。如，杭州市自来水总公司，目前，一家公司就垂直垄断了杭州市制水、输水和售水三大业务。在非自然垄断的制水和售水领域均维持着独家垄断经营局面。赤山埠水厂虽已拍卖，但仍与其它水厂一样由政府定价，并没有实现制水领域的竞争性经营。
缺乏科学的价格管理模型。当前虽然在自来水计价方式方面进行了一些改革，但在公用事业产品、服务定价和调价方面并没有一系列科学、合理的定价模型作为根本指导，这不利于促进社会分配效率，刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。其次，目前杭州市政府对城市公用事业的补贴金额仍然十分巨大，成为杭州市财政的一个巨大包袱。例如，目前仅杭州市管道煤气公司运营一年的补贴额就在4000万元左右，杭州市公交总公司每年用于票价优惠（老人、军人等）的补贴也超过1500万元。
投资来源单一，资金缺口较大。在投资机制改革方面，杭州市公用事业管理并没有实现体制上的根本突破，政府财政仍是基本来源。而且资产运营主体仍是政府部门，具有政资不分的种种弊病，如缺乏激励，投资效率低下，易滋生腐败等等。未来几年，总投资约15亿元的天然气工程（门站及高、中、低压输气管网）和总投资约12亿元的城市自来水“一户一表、计量出户”等工程的资金筹措均存在巨大的缺口。
改革方案设计
建立较为完备的城市公用事业管理的地方法规体系，确保各项改革有法可依。在全国性的有关法律尚未出台之前，可参考国内外公用事业管理先进城市的现行法规，出台一些针对杭州市具体情况的地方性法规和规章。
首先，要修改和完善现有的《杭州市城市排水管理办法》（2000年12月29日颁布）、《杭州市城市公共客运管理条例》（2000年10月15日颁布）、《杭州市城市供水管理条例》（1999年11月1日颁布）、《杭州市燃气管理条例》（1998年10月24日颁布）、《杭州市地下水管管理条例》（1997年6月25日颁布）等法规。其次是制定《杭州市城市污水处理管理条例》、《杭州市城市公用事业投融资管理办法》等一系列新法规。此外，由新组建的杭州市公用事业管理处取代目前的城市管理行政执法局作为执法部门，通过内部招聘，引进人才等方式建立具有公用事业管理专业素质的执法队伍。最后，还应建立杭州市公交消费者协会、自来水消费者协会、燃气消费者协会三大专业性组织，代表广大公用事业消费者履行有效的社会监督职能。
真正实现政企分离，对政府管理机构和公用企业进行进一步改革。首先，将现有的杭州市公用事业监管中心改组为“杭州市公用事业管理处”，其职能除目前微观层面的行业管理外，还将包括原市政市容管理局政策法规处分管的起草、制定公用事业管理法规，原市物价局管理的公用事业价格制定和监督，以及原城市管理行政执法局负责的对公用企业不正当竞争行为的违规处罚等职能。
其次，将杭州市供水管理处，燃气热力管理处以及公共交通管理处分别改组为杭州市公共交通管理办公室，杭州市供水管理办公室和杭州市燃气管理办公室，对公用事业各具体行业进行宏观管理并负责企业经营许可证的颁发和修改。
最后，要彻底切断公用企业对政府的依存关系，对现有公用企业按现代企业制度改造重组，完全实施市场化运作，形成高效率的经营机制。具体而言，对城市公交行业，可在现市公交总公司基础上组建杭州市公交集团公司，构筑大都市公共交通客运服务产业体系，并实施跨地区的公交发展战略，如承包宁波、温州等城市的公交线路经营。对产生供水行业，将市政市容管理局下属的杭州市排水管理处等行政部门与杭州市自来水总公司合并，组建杭州市水务集团公司。
实行垂直分离，破除垄断，促进公用事业竞争。以杭州市自来水行业为例，可按照自然垄断产业的直接竞争理论，对生产、管网输送和销售三大块进行分离（目前可先在杭州市自来水总公司内建立若干独立核算的有限公司）。在生产领域，应引入直接竞争。目前杭州市六大水厂中的赤山埠水厂经营权已拍卖，其它五家水厂（九溪水厂、清泰水厂、祥符水厂、南星水厂、三墩水厂）也可逐步通过各种方式引入社会资本和先进的经营方式。六家制水企业间可通过竞价上网的方式相互竞争，由杭州市自来水输送公司优先采购自来水价格较低的水厂提供的产品。对具有自然垄断性的输水业务，可委托杭州市自来水输送公司独家经营，但应与市公用事业管理处签订经营合同，接受政府和各专业消协组织的监督。在时机成熟时，还可实施每隔若干年一次的特许专营权招标，使该公司承受一定的风险和压力，不断改进效率和服务。
杭州市公用事业价格机制改革的核心问题是设计科学而又实用的价格模型，其基本原理应参照英国的最高限价模型。在实际操作中，考虑到杭州市公用事业各行业的技术和管理现状，可采取分步实施的策略。仍以自来水行业为例，由于目前各水厂在自然条件、生产设备、人员素质和数量等方面都存在较大的差异，决定了各水厂生产成本必然不同，从而影响到最终供水价格水平。因此第一步，即近期内，水厂的供水价格仍由政府协调制定，作为市自来水输送公司的采购成本价，并全额转移到自来水到户价格中。但将来条件成熟时，再实施第二步“竞价上网”，不再需要政府为各水厂制定供水价格，从而实现自来水生产和输送企业之间由行政协调关系转变为市场协调关系。
此外，杭州市公用事业目前的财政补贴制度可改革为公用事业价格调节基金制。针对各种非经营性亏损风险（如自然灾害、宏观经营环境变化等），通过设立价格调节基金来保证杭州市公用事业产品和服务的稳定供应和城市的正常运转。基金可以考虑以下来源：将公用企业产权或经营权转让的部分收益作为公用事业价格调节基金的启动资金；然后，每年将各公用企业实现利润额的一定比例（如1-2 %）作为基金的持续性来源。公用事业价格调节基金应列入专门帐户，由杭州市公用事业管理处批准后才能专款专用。
鼓励公用事业投资主体多元化，形成合理的产权结构。杭州市公用事业资产量巨大，但基本上是国有资产，且实质上市政市容管理局直接管理，投资来源也基本上来自政府财政投入。因此，有必要设立一个经营主体把政府的投融资职能置换出来，以实现政资分离。参考国内先期改革城市经验，可由政府授权建立杭州市城市建设投资公司或杭州市公用事业建设投资公司，成为杭州市公用事业投融资主体，真正取代政府的投融资职能。同时，建立相应投资监管体系，包括《杭州市公用事业推荐项目资料库》、“杭州市公用事业投资可行性研究基金”和“杭州市公用事业项目实施跟踪MIS系统”等。此外，还应根据《杭州市公用事业投融资管理办法》中的有关规定对境内外城市公用事业投资者的利益给予合理的“可信性”承诺。
在现有条件下可以考虑以下几种投融资渠道：
一是科学规划、合理使用城市建设税和公用事业附加费等行政性收费。
二是通过金融机构或与金融机构联手发行杭州市城市建设债券，将闲散的消费资金转化为公用事业生产资金。
三是有限转让公用设施产权和经营权，如对一部分水厂、煤气制备厂和公交线路可实行招标、拍卖。
四是尝试用BOT和TOT方式吸引外资，引入先进的城市公用事业技术、管理，主要方向是杭州市自来水和煤气行业。
五是充分利用户外广告使用权融资购买公交车辆和修建公交候车廊等城市公交设施。
（作者单位：杭州商学院）
城市公用事业领域那些特殊国有企业，长期以来被视为“福利部门”，成为计划经济的“最后堡垒”。在城市公用事业管理体制改革方面，远远滞后于一般国企改革。作者在参考大量国内外有关文献和深入杭州市公用事业有关部门多次调查、讨论基础上，完成本方案的设计。方案从对杭州市公用事业管理的发展与现状的介绍入手，对近年来杭州市公用事业管理体制的改革进展加以客观评述，然后指出了目前存在的主要问题。在结论部分，作者分别从地方公用事业法规建设，实现真正意义上的政企分离，破除行业垄断、促进公用事业竞争，设计科学而又实用的价格模型，鼓励公用事业投资主体多元化等五个方面提出了全面改革的设计方案。这一方案对我国沿海和内地各城市的公用事业管理体制改革均有一定参考价值。
杭州市公用事业管理的现状
杭州市公用事业自建国以来直到1991年一直由市建委直接管理。1991年经有关部门批准成立了杭州市市政公用局，对杭州市的市政工程和公用事业实施全面管理。2002年4月，又将市环卫局的部分部门并入，组建了杭州市市政市容管理局。目前，杭州市公用事业的具体管理采用以下框架模式。首先，设立杭州市公用事业监管中心对城市公用事业进行微观层面的行业管理，涉及自来水、煤气、公交等公用企业的投诉处理，检查监督等。其次，对于各行业的宏观政策规划、制定和企业经营许可证颁发，则设立专门的城市供水管理处、燃气热力管理处以及公共交通管理处负责。
公用事业管理体制改革的进展
杭州作为长江三角洲的经济核心城市之一，在城市公用事业管理体制改革方面取得了一定的成绩。特别是建立杭州市市政公用局十年来，在政企关系、竞争机制、价格机制和投资机制等方面都进行了一些改革探索。
在政企关系方面，2002年对政府机构设置进行了大刀阔斧的改革调整，新组建了杭州市市政市容管理局。对一部分公用系统部门实行了产权多元化和企业化改制，如杭州市市政公用建设监理公司实行了股份合作制，杭州市排水管理处则引进了公司制管理。在竞争机制方面，引入了特许投标制，如杭州市在2000年9月通过特许投标将市政公用局所属的赤山埠水厂30年的经营权以1.5亿元的价格拍卖给钱江水利发展有限公司，在非自然垄断的供水领域引入直接竞争。在价格机制方面，杭州市从2002年开始实施自来水分步计价制，有利于节约水资源且增加了公用事业收入。此外在公用事业价格调整中，还试行了价格听证会制度。最后，在投资机制方面，2000年建立了多元投资的杭州大众公共交通有限公司（共有杭州大众出租股份有限公司、杭州市公交总公司、杭州市煤气公司和民营的中城客车有限公司四方投资），并通过拍卖赤山埠水厂获得1.5亿元城市建设资金。
现存的主要问题
虽然杭州市公用事业管理体制改革已经取得相当进展，但是由于“政府管理模式”的长期影响，各方面的问题仍比较突出。这主要体现在改革思路不够开阔，受到既得利益和原有体制的束缚；改革力度不够，公用事业的“福利部门”观念没有根本打破。具体存在以下几个问题：
政企尚未真正彻底分离。目前的机构改革只是在形式上实现了政府监管部门、行业管理部门和公用企业的分离，政府与下属企事业部门之间的依存关系仍远没有打破。这套改革方案在科学性和合理性上也存在问题，例如几个政府管理机构的权限仍然十分有限，对公用产品和服务的价格管理，以及对公用企业违规处罚的执法等重要职能仍分散于政府其他机关中。这不利于实现公用事业经营的集中化、合理化、专业化的高效管理。其次，公用企业尚未完全走向市场，不少企业仍沿用事业部门的管理方式，效率偏低，相关公用事业部门之间也没有形成发挥规模和范围经济效益的协同效应。
市场垄断依然存在，竞争机制远未充分发育。如，杭州市自来水总公司，目前，一家公司就垂直垄断了杭州市制水、输水和售水三大业务。在非自然垄断的制水和售水领域均维持着独家垄断经营局面。赤山埠水厂虽已拍卖，但仍与其它水厂一样由政府定价，并没有实现制水领域的竞争性经营。
缺乏科学的价格管理模型。当前虽然在自来水计价方式方面进行了一些改革，但在公用事业产品、服务定价和调价方面并没有一系列科学、合理的定价模型作为根本指导，这不利于促进社会分配效率，刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。其次，目前杭州市政府对城市公用事业的补贴金额仍然十分巨大，成为杭州市财政的一个巨大包袱。例如，目前仅杭州市管道煤气公司运营一年的补贴额就在4000万元左右，杭州市公交总公司每年用于票价优惠（老人、军人等）的补贴也超过1500万元。
投资来源单一，资金缺口较大。在投资机制改革方面，杭州市公用事业管理并没有实现体制上的根本突破，政府财政仍是基本来源。而且资产运营主体仍是政府部门，具有政资不分的种种弊病，如缺乏激励，投资效率低下，易滋生腐败等等。未来几年，总投资约15亿元的天然气工程（门站及高、中、低压输气管网）和总投资约12亿元的城市自来水“一户一表、计量出户”等工程的资金筹措均存在巨大的缺口。
改革方案设计
建立较为完备的城市公用事业管理的地方法规体系，确保各项改革有法可依。在全国性的有关法律尚未出台之前，可参考国内外公用事业管理先进城市的现行法规，出台一些针对杭州市具体情况的地方性法规和规章。
首先，要修改和完善现有的《杭州市城市排水管理办法》（2000年12月29日颁布）、《杭州市城市公共客运管理条例》（2000年10月15日颁布）、《杭州市城市供水管理条例》（1999年11月1日颁布）、《杭州市燃气管理条例》（1998年10月24日颁布）、《杭州市地下水管管理条例》（1997年6月25日颁布）等法规。其次是制定《杭州市城市污水处理管理条例》、《杭州市城市公用事业投融资管理办法》等一系列新法规。此外，由新组建的杭州市公用事业管理处取代目前的城市管理行政执法局作为执法部门，通过内部招聘，引进人才等方式建立具有公用事业管理专业素质的执法队伍。最后，还应建立杭州市公交消费者协会、自来水消费者协会、燃气消费者协会三大专业性组织，代表广大公用事业消费者履行有效的社会监督职能。
真正实现政企分离，对政府管理机构和公用企业进行进一步改革。首先，将现有的杭州市公用事业监管中心改组为“杭州市公用事业管理处”，其职能除目前微观层面的行业管理外，还将包括原市政市容管理局政策法规处分管的起草、制定公用事业管理法规，原市物价局管理的公用事业价格制定和监督，以及原城市管理行政执法局负责的对公用企业不正当竞争行为的违规处罚等职能。
其次，将杭州市供水管理处，燃气热力管理处以及公共交通管理处分别改组为杭州市公共交通管理办公室，杭州市供水管理办公室和杭州市燃气管理办公室，对公用事业各具体行业进行宏观管理并负责企业经营许可证的颁发和修改。
最后，要彻底切断公用企业对政府的依存关系，对现有公用企业按现代企业制度改造重组，完全实施市场化运作，形成高效率的经营机制。具体而言，对城市公交行业，可在现市公交总公司基础上组建杭州市公交集团公司，构筑大都市公共交通客运服务产业体系，并实施跨地区的公交发展战略，如承包宁波、温州等城市的公交线路经营。对产生供水行业，将市政市容管理局下属的杭州市排水管理处等行政部门与杭州市自来水总公司合并，组建杭州市水务集团公司。
实行垂直分离，破除垄断，促进公用事业竞争。以杭州市自来水行业为例，可按照自然垄断产业的直接竞争理论，对生产、管网输送和销售三大块进行分离（目前可先在杭州市自来水总公司内建立若干独立核算的有限公司）。在生产领域，应引入直接竞争。目前杭州市六大水厂中的赤山埠水厂经营权已拍卖，其它五家水厂（九溪水厂、清泰水厂、祥符水厂、南星水厂、三墩水厂）也可逐步通过各种方式引入社会资本和先进的经营方式。六家制水企业间可通过竞价上网的方式相互竞争，由杭州市自来水输送公司优先采购自来水价格较低的水厂提供的产品。对具有自然垄断性的输水业务，可委托杭州市自来水输送公司独家经营，但应与市公用事业管理处签订经营合同，接受政府和各专业消协组织的监督。在时机成熟时，还可实施每隔若干年一次的特许专营权招标，使该公司承受一定的风险和压力，不断改进效率和服务。
杭州市公用事业价格机制改革的核心问题是设计科学而又实用的价格模型，其基本原理应参照英国的最高限价模型。在实际操作中，考虑到杭州市公用事业各行业的技术和管理现状，可采取分步实施的策略。仍以自来水行业为例，由于目前各水厂在自然条件、生产设备、人员素质和数量等方面都存在较大的差异，决定了各水厂生产成本必然不同，从而影响到最终供水价格水平。因此第一步，即近期内，水厂的供水价格仍由政府协调制定，作为市自来水输送公司的采购成本价，并全额转移到自来水到户价格中。但将来条件成熟时，再实施第二步“竞价上网”，不再需要政府为各水厂制定供水价格，从而实现自来水生产和输送企业之间由行政协调关系转变为市场协调关系。
此外，杭州市公用事业目前的财政补贴制度可改革为公用事业价格调节基金制。针对各种非经营性亏损风险（如自然灾害、宏观经营环境变化等），通过设立价格调节基金来保证杭州市公用事业产品和服务的稳定供应和城市的正常运转。基金可以考虑以下来源：将公用企业产权或经营权转让的部分收益作为公用事业价格调节基金的启动资金；然后，每年将各公用企业实现利润额的一定比例（如1-2 %）作为基金的持续性来源。公用事业价格调节基金应列入专门帐户，由杭州市公用事业管理处批准后才能专款专用。
鼓励公用事业投资主体多元化，形成合理的产权结构。杭州市公用事业资产量巨大，但基本上是国有资产，且实质上市政市容管理局直接管理，投资来源也基本上来自政府财政投入。因此，有必要设立一个经营主体把政府的投融资职能置换出来，以实现政资分离。参考国内先期改革城市经验，可由政府授权建立杭州市城市建设投资公司或杭州市公用事业建设投资公司，成为杭州市公用事业投融资主体，真正取代政府的投融资职能。同时，建立相应投资监管体系，包括《杭州市公用事业推荐项目资料库》、“杭州市公用事业投资可行性研究基金”和“杭州市公用事业项目实施跟踪MIS系统”等。此外，还应根据《杭州市公用事业投融资管理办法》中的有关规定对境内外城市公用事业投资者的利益给予合理的“可信性”承诺。
在现有条件下可以考虑以下几种投融资渠道：
一是科学规划、合理使用城市建设税和公用事业附加费等行政性收费。
二是通过金融机构或与金融机构联手发行杭州市城市建设债券，将闲散的消费资金转化为公用事业生产资金。
三是有限转让公用设施产权和经营权，如对一部分水厂、煤气制备厂和公交线路可实行招标、拍卖。
四是尝试用BOT和TOT方式吸引外资，引入先进的城市公用事业技术、管理，主要方向是杭州市自来水和煤气行业。
五是充分利用户外广告使用权融资购买公交车辆和修建公交候车廊等城市公交设施。
（作者单位：杭州商学院）