谭柏平：能源立法的“帝王原则”是能源安全

　　保障能源安全是能源法的一项基本原则，被誉为“帝王原则”，是能源立法应首要考虑的核心价值。一国的能源法律制度以及能源政策与能源战略目标都应在能源安全价值的指引下具体制定或设立。 

　　《能源法》本质上是能源安全法 

　　能源安全不仅关系国家的经济安全，还关系国家的政治安全、军事安全和社会安全，是整个国家安全体系中至关重要的组成部分。20世纪70年代两次石油危机之后，各国能源立法都把能源安全作为首要考虑的因素，健全和完善能源法律体系是许多国家保障能源安全的通行做法。在我国，能源法律体系的建立与完善应当成为保障能源安全的最有力的制度支撑。其中，作为能源领域基本法地位的《能源法》则是能源安全保障法律体系中的支柱，整个《能源法》都应该围绕保障能源安全这一目标来安排制度、作出规定。遗憾的是，《能源法》在我国长期处于缺位状态，造成我国能源安全保障法律体系一直“群龙无首”。 

　　就内容而言，《能源法》本质上是一部能源安全法。国家能源战略的编制、评估和修订，能源规划的制定、实施与监督等，都是以确保能源安全为重要目标的；能源资源的合理开采，清洁能源、替代能源等开发利用，民用核能的利用及厂址保护、核废物处理，能源基地的建设，能源加工转换项目的准入，能源企业的安全环保义务等，都紧紧围绕能源安全这条主线，协调能源安全与环境保护的关系；能源供应，包括能源供应市场及主体、能源供应业务准入、基础设施建设、能源输送管网设施开放、能源基础设施保护等，是传统的能源安全的主要内容；能源节约、能源应急措施以及能源储备，这是从另一个视角来实现能源安全，也是保障能源安全的有效措施；农村能源的发展与服务是目前以及未来能源安全关注的重点；能源领域的国际合作是保障能源供应安全的主要渠道，能源科技、能源综合管理等则是实现能源安全不可或缺的重要手段。 

　　由于《能源法》至今尚未出台，能源战略规划、结构调整、能源监管、能源储备、能源应急、农村能源、能源改革等这些保障能源安全的重要举措不能上升为法律，许多规定仍以国家能源政策的形式出现，但政策毕竟不是法律。而且，“龙头法”不出台，旗下的能源单行法律法规修订也难以进行。无疑，这种局面对于应对我国日益严峻的能源安全形势是不利的。 

　　能源安全需要“质”“量”统一 

　　能源安全属于国家安全中的非传统安全范畴，其内涵经历了一个不断演化的过程。1974年11月，国际能源机构(IEA)在石油危机中宣告成立，并首次提出了以稳定原油供应和合理价格为中心的能源安全概念，即在任何情况下，通过各种方式以可以承受的价格获得充足的能源。有国外学者在这基础上总结，能源安全是公民、社会和国家对一次能源与电力的可靠和连续供应免受内外威胁的一种保障状态，它反映了保持国家安全和经济安全的必要程度。所以，能源安全的内涵刚开始强调的是能源供应安全，仅仅是对“供应安全”的理解略有不同。 

　　20世纪80年代中期以后，能源安全概念不断演变，内涵不断丰富。人们对于生态环境、可持续发展战略等问题的关注，使得能源安全不再是单纯的能源供应问题，还吸收了能源使用安全这一涵义。也就是说，现代意义的能源安全观突破了传统意义上能源安全的范畴，把能源生产与使用所造成的环境污染的治理，纳入能源安全的范畴。对能源供应安全而言，指的是能源供应的稳定性，即满足国家生存与发展正常需要的能源供给保障的连续与稳定程度，这也是能源安全的基本目标，是“量”的概念。高效的能源市场、安全的投资环境和不被扭曲的定价体系是能源供应安全的基本要素。而能源使用安全则是能源的生产与使用消费不应对人类自身的生存、发展环境构成任何威胁，这是能源安全的更高追求，是“质”的概念。因此，能源安全是一个“质”与“量”相统一的综合性概念。虽然还有人认为，能源安全包括能源供给安全、能源价格安全、能源运输安全和能源消费使用安全四重含义，但价格安全与运输安全其实都已经包括在供应安全的内涵之中了，没必要单列出来。 

　　与能源安全的内涵相关联，威胁能源安全的因素主要体现在能源供应和能源使用两个方面。其中，威胁能源供应安全的因素包括资源耗竭、地缘政治危机等导致的能源实际供应中断、市场不稳定等；威胁能源使用安全的因素包括能源需求持续增长、能源相对短缺、不合理的能源结构、能源技术落后、生态损害和环境污染等。其中主要的威胁因素是在能源开发与利用过程中产生的生态损害和环境污染。目前能源开发利用与环境保护的矛盾日益尖锐，安全问题非常突显，能源的开发与利用一旦酿成事故都是灾难性的，危害范围广，持续时间长，后果消除难，付出代价大。如2010年4月，英国石油公司（BP）位于墨西哥湾的钻井平台发生爆炸事故，造成重大人员伤亡与巨额财产损失。国内的如2010年7月发生的大连湾附近中石油输油管道爆炸事故，2011年6月发生的、至今仍未完全封堵的渤海蓬莱19-3油田溢油事故，以及我国频繁发生的煤炭开采过程中的矿难事故等，这些安全事故无疑超出了传统能源安全的范围，因此，今后的能源立法应高度重视能源开发与使用中的安全问题。 

　　应立法重视能源与环境的协调 

　　今后我国的能源立法，应紧紧围绕保障能源安全这个核心，以完善保障能源安全的法律体系为目标。现在的首要任务，就是尽快推出能源法律体系的“龙头老大”《能源法》，这是能源立法的重中之重。只有通过制定《能源法》，才能确立能源战略与规划的法律地位，把实践中行之有效的综合性、长效性能源政策上升为法律规范，协调解决事关能源发展全局的综合性问题。增加能源供应、规范能源建设、优化能源结构、鼓励能源节约、参与国际能源合作等都是保障能源安全的重要方面，这些内容需要得到能源基础法层面的法律支持。 

　　其次，需要弥补能源单行法律法规的立法空白。虽然我国已出台了五部能源单行法律法规，但在石油、天然气、核能、能源储备等领域的能源单行法律法规缺位，也缺少能源公用事业法。笔者认为，从保障能源安全的角度，目前最紧迫的应该是制定《核能安全法》与《能源储备法》。就前者而言，核电安全一直是能源安全的重点与难点，2011年3月因地震海啸引起的日本福岛核电站事故发生后，核电安全问题引起了国际社会的广泛争论，德国联邦议会迫于形势在6月30日投票批准了放弃核能的议案，德国也因此成为第一个立法退出核电的工业大国。反观我国，核电发展速度和规划都极具雄心，使人不得不对我国的核电安全担忧，无论是监管机制、应急措施和核能政策的制定实施，都需要有一部《核能安全法》作为制度保障。就后者来说，能源储备是维护国家能源安全的直接手段，建立我国能源储备体系，可大大提高能源供应的安全系数，有利于我国在国际政治经济中处于主动地位，在国际能源市场动荡不安的形势下，我国应尽快出台《能源储备法》，把能源储备工作纳入法制轨道。 

　　最后，除了能源单行法律法规的制定与修订，还应该重视能源相关法律法规的完善。我国有《环境保护法》、《矿产资源法》等三十多部能源相关法律，它们也是能源法律规范的渊源之一。能源单行法律与相关法律共同组成了一个完善的能源安全保障法律体系。这其中的重点，是加强能源法与环境法的协调。鉴于能源与环境问题的日益突出，能源立法应当重视能源在开发、运输、消费过程中的安全问题，防治对环境的污染与生态破坏，把能源安全与环境保护结合在一起进行考虑，协调能源法与环境法两者之间的利益关系。就我国而言，在能源发展过程中，应高度重视维护人民的生命、财产安全，坚决遏制重特大能源安全事故频发势头。其实，能源安全与环境安全目标是一致的，而这方面我国尚余大量立法空白，许多法律制度需要完善，因此，正确处理好能源发展与环境保护之间的关系，协调两者立法大有可为。　（作者系中国法学会环境资源法学研究会理事）