讲座观后感:公立学校200年：问题与变革

作者：劳凯声，首都师范大学   发表时间：2010-4-9 10:54:09   来源：】《北京大学教育评论》2009年4期
在世界历史的发展中，承担普及教育功能的现代公立学校的产生是与社会的现代化进程相互交织并相互促进的。19世纪上半叶，当欧美的先进国家相继开始其社会现代化的历史进程时，教育作为现代国家的一个要素在社会发展中的作用变得越来越重要，成为这些国家普遍关注的重大问题。通过国家的力量建立公立学校系统，向社会提供公共教育服务是社会现代化进程中的一个理性的选择，是现代世界各国普及教育的一项共同经验。可以这样说，伴随着整个社会现代化的进程，教育也经历了一个现代化的进程。教育的现代化，就其最基本的特征而言，就是教育的普及化，而普及教育主要是通过国家的力量建立公立学校系统、提供平等的公共教育服务而实现的。
一、社会的现代化进程与公立学校的产生
人类的教育活动曾出现过两次最具历史意义的职能转化，并由此引发了教育权的两次再分配。现代公立学校就是在这样一个历史性的转变过程中产生和发展起来的。
（一）教育职能的转移与现代公立学校的萌芽
在现代社会产生以前，在漫长的历史进程中，由于经济生活落后、等级界限森严、社会交往极其有限，因此教育的功能不能不受到极大的限制。对于大多数人而言，教育主要是在家庭、在亲子之间的口耳相传中自发进行的，教育就是一种家庭的职能和权利。历史上最早的学校大约产生于公元前3000年—2000年的中国以及埃及、巴比伦、印度、希腊等国。学校机构的出现是教育活动专门化的结果，是教育职能在历史上的第一次重要转移。这是一次发生在家庭与社会之间的教育权再分配，教育的职能部分地委托给了学校和教师，由学校和教师行使原先由家庭行使的这部分教育权。当时的学校尽管有国家举办和私人举办之分，但主要由民间举办，国家办学还不足以构成教育的主要方面，并且不具有功能上的普遍性，真正的受益者只限于一个极小的范围。例如在我国，唐代中央直系的“六学”以国子学地位最高，学生名额共300人，入学资格限于文武官员三品以上的子孙、从二品以上的曾孙及勋官二品、公京官四品、常三品勋封的儿子；其次为太学，学生名额共500人，入学资格限于五品以上的子孙、职事官五品期亲属、三品曾孙及勋官三品以上有封的儿子；再次为四门学，学生名额共为1300人，其中500人的入学资格限于勋官三品无封、四品以上有封及文武七品以上的儿子，其余的800人可招收庶民中的俊异者；最后为律学、书学、算学，其中律学招收名额为50人、书学招收名额为30人、算学招收名额为30人。这三类学校因为属技术专科学校性质，入学资格限制较宽，凡八品以上的子孙以及一般庶民子弟能通读本学科而有志研究的，都可入学。[1]由此可知，唐代中央一级所办的学校办学规模狭小、招收人数甚微，且都以出身而定。不仅是在中国，其他国家的情况也大致如此。
这种情况一直延续到19世纪才开始发生变化，这一变化发端于欧洲一些最先开始现代化进程的国家。19世纪初叶，学校教育机构在这些国家已经有了很大的发展，出现了大学、作为大学预备学校的中学以及实施初级教育的小学，但这些学校从制度和组织形式看，主要是由其教育对象的出身阶层和社会经济地位等因素来划分的，承担不同教育功能的学校教育机构之间一般并不相互衔接。学校教育的规模狭小、制度不完善，远没形成统一有序、分工明确的各级各类学校系统。从学校教育机构内部看，教学活动的组织形式主要是个别教学和自学，没有统一的教学计划、大纲、教材和质量标准。因此学校教育还不可能完全取代家庭教育，并未成为人才培养的主要组织形式。但是，这一时期在欧美诸国广泛传播的工业主义、国家主义和政治民主的思潮使得传统的、以家庭为基础的教育遭遇了最严重的挑战，要求国家积极作为、扩大教育机会、建立公共教育制度的呼声越来越高涨。现代意义的公立学校就是在学校发展的上述背景下产生的，这是经历了四五千年之后人类教育职能的又一次转移。与教育职能的第一次转移不同，这次转移是在社会的现代化进程中出现的，是为普及教育之需而发生的由社会向国家的职能转移，是教育权在国家与社会之间的一次再分配。这一转移直接导致了教育的国家化趋向和公立学校系统的产生。
由于新的公立学校是在家庭之外通过某种社会化的组织形式来实施的一种高度专门化的人才培养方式，因此它必定与沿袭了数千年的家庭或民间的教育传统构成极大的冲突，如何在学校与家庭之间以及国家与社会之间进行选择就是公立学校发展中的一个重大问题。事实上，随着现代国家的发展，家庭、学校、社会和国家之间的关系问题最终归结为两个基本的问题：教育应当由学校承担还是由家庭承担？教育应当由国家承担还是由民间承担？这两个问题曾经是学校发展过程中各国普遍面对、争议极大的问题，尤其是18世纪下半叶到19世纪，当公立学校萌芽并开始具有确定的社会影响时，有关学校教育问题的争论在许多国家都变得更加广泛和激烈。这一争论构成了现代学校发展史上的重要一页，为教育的现代化以及教育的普及发展提供了有益的思想资源。[2]
在普鲁士德国，由于公共教育相对于其他国家来说实施得较早，因此上述争论尤为激烈，许多最重要的学者都曾参与这场讨论。费希特（Johann Gottlieb Fichte，1762～1814）早先曾认为实施教育的义务应由父母承担，国家不能强令儿童在国家举办的学校内接受教育，因为家庭教育应当有助于每个人寻求自我的完善。但他晚年却反过来要求废除在家庭进行的父母式教育，而由国家来承担教育的职责。康德（Immanuel Kant，1724～1804）则赞成把儿童送出家门以避免家庭本身的缺点和局限。他认为儿童在家庭接受教育会助长种种弊端，而公共教育的一个确定的优点就在于受教育的儿童能通过公立学校所提供的与同伴之间的交往而对自己作出恰当的自我评价。赫尔巴特（Johann Friedrich Herbart，1776～1841）则强调在家庭中实施教育的优点，认为在家庭这一私人环境中，可以更有效地运用教育学的原理教育儿童，开展个别教育的机会要比在学校环境中多得多；而在学校中因为有太多带有各种复杂背景的学生，用新的教育原理去进行教育就十分困难。黑格尔（Wilhelm Friedrich Hegel，1770～1831）强调家庭在培养儿童个性心理方面的优点，而学校中的教师根本没有时间像家长那样来进行个性的塑造工作。但他同时又认为学校呈现在儿童面前的是一种崭新的生活，在这里，儿童的思想必须放弃自己个人的特点来适应外部环境，必须寻找具有普遍性的法则和常规，这一点又有利于养成人的普遍认同的特点。因此黑格尔不赞成父母在家中有全权决定对自己孩子教育的观点，而认为国家对儿童的教育有着决定性的影响作用，表现在：一方面，国家按照自身的职能监督家庭对子女的教育，如果儿童所生活的家庭过于贫穷或过于轻视教育，则国家就必须进行干预以保证儿童能接受适当的教育；另一方面，国家在儿童教育上也有自身的利益追求，即培养新一代社会成员来履行政府的职能。可以说，上述有关公共教育问题的争论推动了普鲁士国家较早地承担起教育的职责，成为最早由国家承担义务教育职责的国家。[3]
在法国，公共教育的思想流传较早。在法国大革命之前，已有相当多的人主张实行国家教育制度。启蒙思想家爱尔维修（Claude- Adrien Helvetius，1715～1771）是最早倡导公共教育的一位学者，他的一个重要理由就是学校和教师对于教育问题比父母要知道得多。在法国宗教界中也有许多人倾向于国家教育，认为儿童属于国家而非父母所有，因此应在公立学校中接受国家的教育，公立学校应教育儿童敬神、爱祖国和遵守法律。法国大革命时期，许多人又以非常激进的方式提出了有关公共教育与私立教育的关系问题，提倡学校应由国家设置并建立在世俗基础上，在实践中把法国公共教育的发展向前推进了一大步。1791年通过的法国宪法肯定了公共教育制度，明确要求“创立与组织面向全体公民的公共教育制度，免费为全体成员提供必要的学科学习”。在这之后，对国家在教育中的职能问题虽然曾有过激烈的争论并产生了两种对立的主张，但不同的主张在要求通过国家实施教育方面却非常一致，最激进者甚至提出父母不应有教育子女的权利，国家才是唯一的教育者，儿童应进入统一的公共寄宿学校接受公费教育，连衣、食等都由国家负责。
与普鲁士和法国不同，英国公共教育的发展要缓慢得多，这是由于英国社会从传统上对家庭教育的袒护。早在17世纪，洛克（John Locke，1632～1704）就坚信儿童应在家庭而不是在学校中接受教育，因为父亲的道德教育作用是无可取代的。洛克承认学校对儿童的正面影响，认为在学校中可以得到教师更好的学习指导，同时还可以通过与其他人的交往而克服性格上的羞怯，培养其刚毅的精神品格。但他同时却认为，教师无法像儿童的父亲那样具有足够的时间去关心儿童道德的培养，对他们的道德发展进行最好的监督。在他看来，没有什么后果能比一旦失去了德行所产生的后果更为严重了。洛克的观点在他生活的那个时代很有代表性，许多人都持有类似的观点，因而对学校持一种反对的态度。但英国的这一传统最终还是被学校教育的发展打破，有一些著名的私立学校例如伊顿（Eton）、哈罗（Harrow）和威斯敏士特（Westminster）等公学还具有很好的声誉，以至于很多富裕家庭把子女送进这类私立学校学习。不过与普鲁士和法国做法不同的是，在英国，儿童是在家庭还是在学校接受教育完全是由家庭决定的，在古老的英国习惯法中，法律能够制约父母的只是向子女提供衣、食、住等必要的生活保障方面，其中并不包括教育。在经历了17世纪到18世纪关于国家与教育关系的反复争论后，最终是自由主义与放任主义的学说成为英国教育的理论基础，国家不插手教育的主张占据了主导地位。对于自由竞争的渴望与热情使英国有关公共教育的法律一直延迟到1833年才得以颁布，此后又经过了几十年的时间，直至1870年通过了《福斯特法案》，这一法案标志着英国最终形成由国家建立、由地方当局主持和管理的统一的学校制度。从此，在英国公立学校才得以和私立学校并存，并获得了较快的发展。[4]
美国在其被殖民时期，教育主要受西、荷、法、英等殖民母国的多重影响，表现为以英格兰和欧洲为主要特征的分散和多样状态。一直到18世纪，受法国自由主义的激励，许多人开始从新的角度探讨有关公共教育的问题。美国建国之后，联邦政府曾悬赏征文，征集有关建立适合新政体的教育体制的建议，由此展开了一场有关公共教育制度的讨论。在这场讨论中，相当多的人反对以家庭为基础的欧洲教育传统，要求国家采取积极行动扩大民众的受教育机会，呼吁建立公共教育制度。在这期间，美国各州采取了许多措施以推动公共教育的发展，有的州通过资助私立的或慈善性学校教育机构的办法推进学校的发展；有的州采取拨款的措施来促进公立学校发展；有的州通过开征国产税、出售奖券、出售土地等办法，以其所得用于举办公立学校；有的州则通过许可性的立法手段，使地方行政机构能主动征收地方税，以保证创办公立学校所需的经费。这些做法都有力地推动了美国公立学校的发展。[5]
以上是早期公立学校的发展状况。从总体上看，早期的公立学校主要构成的是与学习者个人之间的关系，国家一般并不过问学校的具体办学事务。那时的人们普遍认为学校教育应最大限度地发展个人的自然禀赋，满足每一个人的教育需要，从而实现与生俱有的、并且有权要求社会予以保证的个人价值。为此国家举办学校的首要目的就是向所有社会成员平等地提供受教育机会，真正从制度上保证教育的公平，这是公立学校义不容辞的责任。
（二）国家教育权的确立与公立学校系统的形成
通过国家的力量发展教育，形成独立的、系统的社会组织形式并纳入国家的公共管理之中，这在教育现代化的进程中具有重要意义。世界各国在教育现代化的过程中无一例外地都是通过国家的力量来推行普及和发展教育的政策的，因为没有一个国家能在纯粹自发的和民间的基础上普及教育，普及教育总是伴以各种国家化、社会化的形式开展起来的。这就要求把过去一直属于教会或志愿团体管辖范围的学校集中到国家手中，利用一定的教育教学设施和选定的环境实施教育教学活动，为社会提供持久的知识支持和人才支持。国家对学校教育的组织和调控主要表现在：根据社会的经济、政治及文化发展的要求，建立不同级别和类别、不同培养目标并且构成某种相互关系的学校机构系统，制定系统的、由简而繁、由易而难、循序渐进的学校教育教学制度，由此实现学校教育的普及和发展。因而对学校教育机构及其办学活动的组织和调控就是现代国家的一项基本的权力和责任，并成为国家公共事务的一个重要组成部分。教育的这一国家化趋势是与公立学校的产生和发展同步的一个历史进程。在这一历史进程中，欧美各国纷纷对原有的国家行政体制作出相应的变革，把教育纳入国家权力之中，用行政的手段发展公立学校系统，以公共的渠道提供教育服务，从而形成了一种崭新的、以服务公众为目的的社会制度形式，这就是近代史上的公立学校系统。因此公立学校系统可以界定为以公共教育服务为基本目标、以政府责任为主要推动力、以公立学校为主要实施机构的一种定型化的教育制度，亦可称为公共教育制度。
公立学校系统的产生标志着国家教育权的确立。二百余年的现代各国教育发展证明，如果没有一种国家化的制度形式，教育是很难超越原先的自发和民间的形式而向所有社会成员普及的。国家教育权的产生本身反映了现代教育发展的必然趋势，保证了现代国家对教育的决定性影响。尽管作为一种国家权力，国家教育权的一切形式都要适合不同国家政治制度的需要，然而最终必然会要求自身具有形式的合理性和功能的普遍性，从而使教育有可能在新的社会制度形式下得到普及与发展。国家教育权一般通过一国的宪法或某种基本法律的形式规定下来，法律在组织和调控教育发展方面的作用表现在：规定国家机关在管理文化教育方面的职权和职责，保证各种国家机关在组织和调控教育方面职能的实现，使教育事业真正做到有序发展；通过法律的形式废除封建社会培养、选拔人才的做法，扩大受教育机会，广泛培养各级各类人才；通过法律的形式打破传统的学校体系，同社会的人才需求结构相适应，把学校纵横联系，相互协调起来，建立统一的教学计划、教学大纲、教材和教学质量标准，形成一个幼儿、青少年、成人教育纵横贯通，学校、社会、家庭密切配合的一体化教育体系。显然，复杂的教育运行过程要做到有序化、科学化，仅仅依靠社会自发的调节形式是绝对行不通的。它要求教育工作必须依准于法，体现国家与社会的整体利益，不允许任何人违背它；它要求学校的教育教学活动必须有一定的行动方式和程序，一切财物的使用和管理也应有一定的规格和使用规范。只有这样，才能保证学校教育目标、方向的正确以及教育教学活动的连续性和稳定性。
总之，国家教育权的产生与社会的现代化进程是紧密联系在一起的，它是社会发展的要求，体现了历史进步的方向。但是，国家教育权的形成也使伴随着公立学校而产生的两个基本问题，即教育应由学校承担还是由家庭承担以及教育应当由国家承担还是由民间承担的问题出现了一系列更加复杂的新情况。这正是下文要加以讨论的问题。
二、公立学校系统的制度特征
现代公立学校是在国家权力的控制下形成其特定的制度形式的。这一制度的结构特征大致表现为：纵向的学校梯度构成了学校系统的阶段性，横向的学校类别构成了学校系统的类型性，不同阶段和类型的学校之间按一定的要求从纵横两个方面逐步建立起某种或贯通或隔离的关系，形成了现代学校系统的三种类型，即双轨学制、单轨学制和介于二者之间的分支学制。[6]不过，现代学校系统的形成在不同的国家由于政治、经济、历史和文化等原因而有很大的区别。大致而言，欧洲各国学校系统的形成是沿着两条不同的发展路径而实现的，即由大学至中学至小学的下构型学校系统和由小学至中学至大学的上构型学校系统，两类学校系统之间相互隔离，不能衔接，形成了学校系统的双轨制度，直到20世纪50年代以后这一学制才有了实质性的突破。美国的学校发展尽管也曾经历过类似欧洲的发展过程，但最终形成的学校系统基本上是单轨制的形式，因此不存在相互隔离的双轨制学校系统。但在20世纪50年代以前，种族隔离问题在美国学校发展的历史上曾经是一个非常突出的问题，不同种族的学生分别进入不同的学校，这些学校是严格隔离并且不相融通的。也就是说，形式上的单轨制并没有能够解决学校系统实质上的等级制度。[7]
除了上述的政治因素，制约学校系统形成的另一因素就是不同个人之间的能力差异。在普及教育之初，尽管西方国家的启蒙思想家们关于人的能力天然平等的主张曾经深入人心，并成为普及教育的理论基础，但与此形成鲜明对照的却是，产生于这一时期的公立学校系统完全是以个人的能力差异作为制度建构的前设的，由此构成了公立学校系统中不同性质和不同水平的严格的等级结构。由不同的教育性质和教育水平所决定的学校系统可分为纵向的初等教育、中等教育、高等教育以及横向的精英教育和大众教育、学术型教育和职业教育这样一些不同的层次和类型。一个人能接受哪一级类的教育由其能力决定，不同能力的人进入不同的学校、接受不同的教育并最终决定进入社会的哪一个阶层。因此，现代公立学校系统从其产生之日起就具有了相反相成的双重性质：一方面相对于以往的学校制度而言，公立学校系统随着教育对象的逐步扩大而具有一种受教育机会逐步扩大并趋于普及的性质；但另一方面，公立学校系统的制度特征的要害在于以什么样的人（所属阶层、性别、能力、发展前途等等）为教育对象、选择怎样的知识作为学校的教育内容、如何实施与未来某种社会地位和职业范围相适应的教育等，因而具有严格的等级制特征。
以上是对公立学校制度特征的一般描述，可归结为如下几个具体方面：
1.国家化。公立学校系统所实施的公共教育是一个大规模的社会组织过程，表现为一种国家的权力与责任。其所提供的产品和服务旨在满足公共需要，与国民经济和人民生活密切相关。因此与以往任一历史时期的教育都不同，它是以一种专门化的组织机构系统和大规模的社会制度形式出现，而不是一种放任自流和杂乱无章的社会形式。作为一种以国家名义实施的社会组织形式，公立学校系统从其产生之初就是一种由政府垄断、通过公共财政维持、纳入公共行政管理的体制，具有国家官僚体制的典型特点，即集权、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理体制。政府行使从举办到办学的一系列权力，从宏观的学校发展规模、速度、质量、效益直到微观的学校举办、经费投入、教师管理等，都纳入国家行政系统之中。政府之外的其他力量对公立学校的介入实际上是非常有限的。
2.等级性。如前所述，作为一种制度的公立学校系统是在两个层级的基础上建立起来的，即国家行政层级和个人能力差异层级，以这两个层级为基础确立起来的公立学校系统，是一个与工业社会的层级结构相适应的严格控制的科层化制度架构，具有典型的等级特征。公立学校系统的这一制度特征使之具有对社会成员进行分层的社会功能，并成为社会分层体制的一个重要组成部分。甚至可以说，公立学校系统的结构划分就是社会等级结构划分的一个缩影，通过学校的系统性和等级性的结合，在学校类型、办学形式、教育对象、教育内容、教育水平等几乎所有的方面构成了一个强大的具有特定指向的人才培养体制。公立学校系统使早期公立学校所具有的那种与学习者个人之间的关系转化为一种国家与个人之间的关系，公立学校系统逐步变成了一种对社会成员实施社会分层、维系社会等级结构的工具。这时，国家举办学校的首要目的就是对每一个将要进入社会的个人进行鉴别和分类，而不是为了满足个人发展的需要。
3.政治性。公共教育是以满足公共利益为其宗旨的一种公共事业，不仅关系到社会公众的切身利益，同时也是保障社会民主、公平和稳定的重要手段和途径。因此，公立学校系统具有维系社会公正、体现社会公益的作用。但是在一个利益多元化的社会中，这种公共利益又往往是不同利益群体之间斗争、谈判、协调、整合的结果，因而具有明显的政治敏感性。在种种利益之中，公共教育作为政府的一种职能首先会受到政治利益的支配，同时还有可能受到外部各种利益集团的影响和支配。例如在许多西方国家，家长和有特别利益关系的其他人可以通过投票反对为教育课税，可以投票选举各级学校的董事会成员，还可以在各种公众集会上发表对于教育的意见或成立利益集团，对行政官员、教师和学校董事会成员提出特定的要求等，以此来维护自己的权益。这些利益之争渗透到公共教育领域中来，不同程度地左右着有关公共教育的政策。
4.非营利性。公立学校所提供的教育产品和服务不具备效用的可分性和消费的排他性，因而主要通过非市场的途径来向社会提供。其经费主要来源于国家的财政拨款，国家出于公益性要求，按公共财政分配的适当比例，以拨款的方式分配给公立学校。这是一种并不需要付息和偿还的资金，因此与学校办学质量、学生学业成绩之间一般并不具有直接的因果联系。如果学生或其家长对学校的办学有所不满，学校的经费并不马上减少，二者之间有很大的延迟性，一般很难在某一所学校找出成本—效益、投入—产出之间的联系。也就是说，公立学校所获的办学经费并不直接取决于其办学水平。公立学校的举办都是有计划、按需要进行的，招生也是按地区就近入学而进行的。这在中小学尤其明显。高等学校的设置虽不同于中小学，但也不是任意而为。
5.学校功能的连续性。由于公共教育的目标人群是社会的所有成员，通过功能不同的学校教育机构来实现社会对人才培养的要求，因此它必然会使原本并不相互衔接的学校教育机构按层次和类型的不同形成一种功能上的连续性，构成了由低而高、循序渐进的现代学校系统。这一学校系统由一系列要素构成：严格定义的学校办学目标、相互衔接的校际相互关系、由法定受教育年限所决定的学年制或由规定课程所决定的学分制、确定的学校办学标准、递进的学校课程体系、学校师资的专业化管理、教学物资的提供与分配、教育机会的分配机制，等等。这些要素使不同级类、不同功能的学校得以摆脱杂乱无章的状态，构成一个和谐一致、分工合理、相互贯通的社会系统。
6.教师职业的双重性质。教师由于承担培养和教育下一代的职能，随着教育规模的不断扩大和教育作用的日益显著，教师职业越来越具有公务性和专业性这样两种性质。伴随着公共教育的产生而产生的教师教育就是教师职业双重性质的一种体现。专门的教师教育的出现意味着教师作为一种职业必须具有正式的技能培训，并有某种制度化的措施确保这种专业技能在承担社会责任中能够起到规定的作用。[8]但另一方面，公立学校的教师由于其所承担的教育责任是一种国家责任，尤其是基础教育学校的教师，必须严格按照国家规定的教育标准和要求来实施教育教学活动，这意味着公立学校的教师与政府之间构成的是一种特殊关系，因此世界上绝大多数国家在建立公共教育制度时，都普遍把教师规定为公务员、公职人员或政府雇员。
7.学校与学生的特别权力关系。作为公共机构的公立学校根据国家的要求招收学生并进行教育教学活动，因而构成一类特殊的、与个人能力的层级结构相适应的制度结构，并形成了一类特殊的法律关系。虽然各国在这一问题的做法上有很大的差异，但一般都把这一关系规定为不对等的法律关系，尤其是在大陆法系国家，这种关系甚至被界定为一种特别权力关系。在这一关系下，公立学校具有总括性的命令支配权，例如出于公共教育目的的需要，有权制定和发布命令、规则；为维持学校的内部秩序，有权对学生作出处分和惩戒，剥夺其某些权利。这些措施并不需要特别的法律依据，而且由于这类处分和惩戒所发生的争议，一般不适用司法救济。由此可见，公立学校所实施的公共教育对于其利用者学生而言，带有某种强制性的特点。
以上列举的公立学校系统特征表明，国家对教育的介入使公立学校系统一经产生就有别于历史上的所有教育制度，也有别于同时代的其他组织形式，而有自己独特的制度特征。这些特征会产生其他组织所没有的机会和约束。公立学校系统的上述制度特征大大促进了现代教育的普及，使越来越多的人有可能进入学校。因此公立学校系统从其产生之日起就具有一种为公益服务的性质，但是另一方面，在国家行政系统和学校层级结构的双重控制下，公立学校系统的上述特征使其成为一种科层化的社会体制。公立学校系统的科层化问题在一百多年的时间里不仅一直存在，而且在当代条件下引发了一系列新的问题。
三、改革政府与公立学校的关系
公立学校发展历经200年的时间，教育的面貌因此而发生了巨大的变化。今天，几乎所有的人都要在人生的某个阶段进入家庭之外的学校教育机构，接受一种公共的教育，教育的普及达到了前所未有的程度。就此而言，人们对于学校的看法已经发生了根本的改变，今天已经极少有人再去争论有关家庭与学校孰优孰劣的问题了，但是有关国家与教育、社会与家庭、公共教育与私立教育关系的问题在公立学校产生以来的200年间却进一步复杂化，并成为今天各国政府不得不面对的一个问题。尤其是近二十多年来，各国的公立学校改革都试图寻找一种专门化的形式，来打破不必要的政府垄断，最终改善公立学校的绩效。极其相似的教育改革同时出现在许多国家，并且改革的重点都集中在公共教育制度的政府垄断上，为此制定了一系列改造公共教育制度的教育政策，试图重构政府、学校和家长之间的关系，这可以理解为是更为广泛的经济、政治、文化全球化过程的一部分。在这一过程中，各国教育改革更多面对的是一些共同性问题，国别差异被放到了次要的位置，这是从未有过的事。[9]声势浩大的公共教育重建运动，尽管其重心是在处理有关政府、市场与学校的关系上，但从根本上说，仍然是200年来有关国家与教育、政府与学校、公立教育与私立教育这样一些问题的延续。
（一）政府教育职能的重新定位
19世纪末到20世纪前半叶，西方国家三权分立的政治制度经历了一个急剧的变化过程，这一变化集中体现在政府职能和权力的扩张上。西文“政府”（government）一词的词根来自希腊文，其最初的意思是“掌舵”，也就是说政府的职责是掌舵而不是划桨。但是在19世纪和20世纪之交，由于德国社会学家马克斯·韦伯的科层理论的影响，政府开始具有了新的含义。马克斯·韦伯的科层制之于政府，即是一种官僚主义制度。这种官僚制度被赋予精确、快速、效率、减少摩擦、减低物的成本等优点，用官僚主义的组织方式去构建政府，利用层级系统的权威来实现政府功能的专门化曾经成为那个时代不容怀疑的普遍做法。[10]到了20世纪50年代，西方国家的政府已普遍形成了典型的官僚制度结构，其权力范围直接扩展到了社会的各个方面，这时的政府不仅掌舵，而且划桨。应该说，这种官僚主义的政府模式曾经被证明是非常有效的，尤其是在20世纪30年代西方国家的经济大萧条期间，它解决了工业化时代的一些基本问题。例如，为失业者和老年人提供了社会保障，维持了西方国家在经济大萧条及两次世界大战时期的社会稳定，保证了基本的社会公正和平等，向更多的人提供了包括就业和教育在内的一系列基本的公共服务，等等。然而另一方面，官僚主义的政府模式从其产生之日起就有一个挥之不去的问题伴随左右——政府不仅掌舵，而且划桨，过大的政府职能带来的结果是政府行动迟缓、效率低下、缺乏灵活性和非人性化。尤其到20世纪的后半期，后工业时代所带来的种种变化对政府提出了一系列新的要求，如政府应能提供高质量的公共产品与服务，具有高水平的经济和社会效益，能对不同的社会需求及时作出反应并予以妥善解决，能提供更加多样化的可供选择的服务等等。然而官僚主义的政府体制却让人们感到失望。面对这种社会变迁，各国的政府部门普遍面临越来越大的压力：一方面，过大的政府权力抑制了社会力量的自主性和积极性；另一方面，传统的政府职能难以应对后工业时代新出现的社会问题。因此包括公立学校系统、公共健康保健部门、公立房屋管理部门在内的几乎所有公共服务领域，新旧矛盾都开始变得越来越突出。工业化时代发展起来的官僚主义政府体制，不管在公共部门还是在私营部门，都遭遇了越来越多的怀疑。
人们开始重新审视政府机构的职能问题，反思过去那种无所不能、无所不包的大政府模式，要求根据新的社会环境变化理性地调整政府的行政职能，改革政府的工作方式。许多人提出了有关政府模式的新设想，如“企业式管理”、“学习型组织”、“自力更生的城市”等等。由此可见，世界性的政府机构变革面对的尽管都是各自不同的问题，但这些问题都集中于政府职能的改变，集中于对过大的政府权力进行必要的约束，从而使这场世界性的政府改革具有某种共性。从现代行政的观点来看，现代政府并不是大包大揽的全能政府，其主要职能应体现在解决市场失灵和促进社会公平两个方面。在解决市场失灵方面，主要表现为：提供纯公共物品，解决各种公共性的问题，规范垄断企业行为，克服社会交往中的信息不对称问题，协调民间领域的各种活动、促进市场的发展等。在促进社会公平方面，则主要体现为：保护社会弱势群体，实施各种社会保障计划，建立和提供社会福利制度，进行主动的社会资源再分配等。
政府的这两大基本职能根据不同的情况又可以进一步分解为基础性职能、中介性职能和应激性职能。从上述两大基本功能来看，政府的基础性职能在解决市场失灵方面应包括提供纯公共物品，如国防、立法、公共卫生系统和宏观经济管理系统等；在促进社会公平方面，应保护社会弱势群体，实施诸如反贫穷计划、消灭疾病运动等。政府的中介性职能在解决市场失灵方面应包括解决各种公共性的问题（如提供基础教育、保护环境等）、规范垄断企业行为（如制定垄断法规、实施反垄断政策等）、克服信息不对称问题（如建立社会保险体系、金融法规制度、消费者保护体系等）；在促进社会公平方面，应提供社会保险，如建立养老金制度、失业保险制度、妇女维权体系等。政府的应激性职能，在解决市场失灵方面应包括协调民间领域的各种活动、促进市场的发展、集中并形成各种社会举措等；在促进社会公平方面，应更主动地干预社会分配中出现的不平等问题。[11]
在教育方面，政府的主要职能体现为：拨款举办各级各类学校教育机构并促进教育机会的公平分配；建立并实施国家教育标准，保证教育质量的统一；鼓励各种社会力量举办教育，保障教育的社会参与；建立专门化的学校运行机制，保证学校教育机构的自主办学地位；培养师资并建立教师专业化管理的机制等。
可见，虽然在提供教育服务、特别是基础教育服务方面政府仍发挥主导作用，但并不表明政府是教育的唯一提供者。政府必须将教育的提供、融资和调控管理放在与市场和社会所构成的既相互制约又相互促进的格局之中来考虑。[12]
（二）市场化、民营化的改革思路
市场化、民营化可以看成是世界性的政府改革浪潮中有关政府角色的一种观念转变。在改革的倡导者看来，所谓民间机构有着广泛的范围，包括各种志愿团体、按市场机制运行的各种机构甚至家庭，涉及住房、卫生、教育、福利等各种服务部门。这一意义上的市场化、民营化运动在近二十多年来得到了迅速发展。“更小的政府，更好的服务，更广泛的社会参与，更公平和更有效的教育”，这就是人们对教育提出的共同要求。
在大多数国家，第二次世界大战后最终定型的公立学校系统都是由政府举办并向社会提供教育服务，因而具有强烈的国家垄断色彩。纳税人在向国家纳税之后，只能无条件地接受公立学校提供的教育服务，因而处于从属地位，他们对于公立学校提供的教育没有任何发言权，只能被动地接受。此外，由于政府的垄断，公立学校的办学完全根据政府的计划进行，而丝毫不考虑学习者的选择和同行的竞争。由于以上原因，这种公共教育制度被一些人称为生产者主导的制度。[13]到20世纪的最后一二十年，人们普遍认为这样一种公共教育制度已到了非改不可的地步了。然而，怎样改革现行的公立学校系统？许多人认为，对于公立学校而言，政府和市场构成了社会控制的两极，为此他们寄希望于市场，以为通过市场化、民营化的改革措施就能摆脱政府的过度控制，彻底解决公立学校存在的问题。这一观点影响之大，几乎成了世界各国公立学校改革的一个共同趋势，并创造了一系列通过市场化和民营化的途径来实现简政放权的公立学校运行模式，在政府与学校之间建立“公私伙伴关系”以及其他市场化的选择来向社会提供公共服务、在服务提供者之间培育竞争。由于教育是花钱最多的公共服务系统之一，因此这种改革强调建立新的预算体制，充分利用市场的资源配置和管理方式，提高公立学校系统的有效性，建立一种基于市场制度的新公共教育体系；强调以学校自主权和家长、学生的选择权为中心，而不是以直接的民主管理为中心，加强学校自治并打破科层制的束缚；强调市场和家长选择来调控公立学校运行，政府各级行政机构只施以间接调控等。[14]
可以说，推行市场化和民营化是重塑政府与学校关系、促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。在许多国家，公立学校的改革都在尝试通过市场化、民营化这种专门化的形式，来打破已经沿袭半个世纪之久的政府垄断，引进竞争机制，最终改善公共教育的绩效。尽管人们对教育的市场化、民营化问题还存有许多争议，但是20世纪80年代以来的教育发展已经使这一问题超越了纯理论的界限。当大家都想上学，而政府的税收又不足以全面承担办学的费用时，就会出现所谓“政府失灵”现象，这时由市场来分担这种责任就不是一个能否做的问题，而是一个如何做的问题。
高等教育在这场改革中首当其冲，所发生的变化最为明显。当大家都想上大学，政府又不足以全面承担举办大学的费用时，各国的普遍做法就是让市场来分担这种责任。因此世界各国的高等教育正在朝着加强竞争和增加盈利的方向发展，这是各国高等学校共同面对的问题。据OECD提供的数据表明，1999年其30个成员国从外国留学生身上赚取了300亿美元的总收入，并且目前各国留学生总数还将在2025年增加2倍。正因如此，从1994年开始，WTO的关税贸易总协定就已经把教育特别是高等教育纳入了有可能会被市场化、民营化的领域。作为一种贸易与出口的商品，各国的高等学校正面临越来越大的市场压力。
改革不仅限于高等教育领域，在中小学，改革同样进行得有声有色。在美国，由政府主导的教育改革直指中小学教学质量，其主要的改革措施是将市场的自由竞争机制引入公立学校，放宽对学校的统一管理与控制。主张市场化、民营化的改革者认为市场竞争是治理公共领域效率低下、缺乏活力的一帖良方，“民营化之为一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人”。[15]具体到教育领域的改革，则通过教育分权、择校运动和公立教育私营化等措施以推行“教育的市场化重建”，即把财政、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调提供者和消费者在教育领域中双方的义务和责任，尤其是教育消费者（学生、家长和社会）的选择，让个人在教育市场中具有最大机会。同时把公立教育机构转变为类似于中小企业的自主管理的组织机构，参与市场竞争，促进教育资源配置的最优化，促使公立学校为教育消费者提供最好的服务。在这些改革运动中采取的特许学校、教育券、择校等具体改革措施都回应了上述的观点。
在英国，教育改革着眼于建立一个消费者主导的新教育体制，为此英国政府提出两个重要的概念。一个是“社会责任”。由于公众对公立学校的教学质量和教师的素质产生了严重的信任危机，面对来自社会各方的压力，英国政府开始提出加强对学校教育效果的外部控制，以提高学校服务大众、服务社会的责任意识，政府则扮演学校和学生（家长）之间的一种中间人的角色。另一个概念是“家长选择”。作为教育改革的理论基础，“家长选择”的观念是消费者至上、消费主义等市场主义价值观在教育领域的一种体现。通过改革，扩大家长在教育事务方面的选择权，以此促进学校间的相互竞争，实现教育服务的多样化，以期更好地满足家长的需要。在上述概念的指导下，英国政府出台了一系列市场化、民营化的教育改革政策，使英国教育的面貌发生了根本性的变化。如公助学额计划、国家统一课程、自由入学政策、直接拨款公立学校、督导制度的市场化改革、教育行动区计划等。[16]
在日本，20世纪80年代的临时教育审议会在其教育改革咨询报告中就曾经提出过有关国立大学的市场化改革问题。当时已经有人把国立大学法人化作为市场化改革的一项重要举措加以讨论。1998年日本正式开始对国立大学推行法人化改革，通过企业化的大学运行把国立大学推向市场。在这之前，日本的国立大学一直被看成是一种“公营造物”，没有独立的法人地位，对大学的管理完全是通过一种非市场化的行政体制而实现的。大学的法人化改革以独立行政法人制度为原型加以修正，形成了国立大学的法人制度。这一改革旨在把企业经营的某些做法导入国立大学的管理之中，扩大学校的权力，形成大学的法人格。这一改革包括带有市场特征的新评价制度的引入、教职员工身份的非公务员化、学校人事方面的自治、弹性化的财务管理等等。①
以上列举的若干国家的教育改革表明，教育的市场化、民营化改革似乎已经把更多的教育机会带给了平民，因为在激烈的市场竞争中，消费者就是最大的受惠者。当教育一旦作为一种服务业并进入市场时，教育服务的提供者就会千方百计地降低成本、提高服务水平，学习者就会有更大的自主权和选择权，能在价格和服务水平及方式上有更多的选择可能性。
公共教育的市场化、民营化改革在相当多的国家中一直以很快的速度发展并触动了西方国家教育的价值基础。在许多西方国家，经过100多年时间形成的公共教育制度一直被一些基本的政治法则所驱动，并且深深地融入了国家的政治社会生活：“人人受教育，整个社会都明显受益，就像预防接种一样，教育被认为具有重大的积极的外部影响，因此，每个人不但要能免费接受教育，而且在一定年龄阶段，受教育应成为一种义务。”[17]这些政治法则以一种确定的规则和程序出现，公共教育制度是在这些规则和程序基础上建立起来的一种等级权威结构、一种学校控制的科层化体制。[18]这种制度成了提高学校办学质量和办学效率的巨大障碍，因此公共教育的问题最终还是应归结到体制性问题本身。传统的公共教育制度尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育制度形成了一套严格的规范要求，这些僵化的规范要求被强加于公立学校，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构。公共教育中的科层体制还使学校机构往往背离其初始目标而成为一种异化的力量，漠视学生及其家长的需求，导致对人性的抑制与背离。但是，各国的改革者普遍关注的是缺乏效率和质量低下问题，而忽视了传统体制对人性的影响问题。改革的支持者们认为，市场的资源配置方式和管理方式是被证明有效的体制模式，是可供选择的另外一种学校运营方式。所以应该在新的市场制度基础上加强学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以“学校自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的”公共教育体系。我们可以把上述的公立学校改革的核心政策主张归结为：国家下放教育的控制权，借鉴市场的运行机制来重新配置教育资源。英国1988年的《教育改革法》、澳大利亚与新西兰制定的类似教育政策都是贯彻这种管理模式的例子。[19]
那么，这样一种有关公立学校的改革对教育而言到底意味着什么呢？从一个方面说，它意味着教育可以因此而惠及更多的个人。教育的市场化、民营化改革似乎已经把更多的教育机会带给了平民，因为在激烈的市场竞争中，消费者就是最大的受惠者。当教育一旦成为一种服务业进入市场时，教育服务的提供者就会千方百计地降低成本、提高服务水平，使消费者能在价格和服务水平及方式上有更多的选择可能性。不断降低的教育支出把原本属于富人的教育机会带给了平民，使更多的人，特别是社会底层的平民百姓成为最大的受惠者。教育的市场化、民营化还使学校更加重视来自学习者的要求，有助于改变传统公立学校的弊病，促使学校以更为灵活的方式满足消费者的不同需求，最终使学习者获得更大的自主权和选择权。但从另一个方面说，它能否真正有助于改善因社会阶层差异而导致的教育不平等现象，仍是一个有待证明的问题，因为这一改革所带来的结果是教育的不平等反而有加剧之势。改革的这一结果不能不引发人们对公立学校本质及其社会效应的质疑，人们的担心是，这样一种改革最终是否会形成一个有关公立学校政策制定上的公平与效率的循环？
四、近30年来我国公立学校的体制改革
在我国，公立学校的出现比欧美国家晚了近一个世纪，但经过100年左右的时间，也已经形成了一个对社会发展具有举足轻重意义的公立学校系统。这一社会制度充分动员了各方面的资源和力量，使教育在短短的100年期间就有了一个大发展，我国教育的面貌由此发生了根本性的变化。大致说来，我国的公立学校系统经历了一条与西方国家类似的发展路径，公立学校在其发展过程中逐步产生了公立学校管理的科层化问题。本文拟以公立学校发展的后50年为重点对我国公立学校的体制及其变革问题略作探讨。
（一）教育体制改革前的公立学校系统
我国教育从1949年以后，在废除了旧教育制度的基础上，建立了一个与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的公立学校系统，这是一个由政府垄断、由公共财政经费维持的科层化的学校教育制度，集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理构成了这一体制的基本特征。在这种体制下，各级各类学校都被置于政府之下，学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等等，都是由政府部门通过计划加以控制，学校的一切行为都直接或间接地涉及政府的行政管理。其特征大致可以归结如下：
1.国家通过行政手段对各级各类教育实行国家化改造，把所有的院校都统合于国家的计划经济之中，通过计划来对人才培养实行调控。
教育制度是一个国家长期政治历史发展和行政实践的产物，也是该国经济结构和文化传统的反映。我国的教育制度就是在上述诸因素的综合作用下，在长期的实践中逐步发展形成的，基本上是一种中央集权制的形式。这样一种以完整性和统一性为基本特征的教育制度，在几十年的社会主义建设中，在维护国家的团结统一、促进教育的普及发展、有计划地培养经济建设所需的各级各类人才以及提高全民族的科学文化素质等，都发挥了重要的组织作用。但这一制度从开始就有一个如何处理集中管理与合理分权的问题，它始终贯穿于的教育实践中。由于这一制度是一个高度集权的、并且是与其他社会领域完全隔离的封闭性的办学体系，因而很难适应各地的不同情况，同时也使政府以外的其他社会力量很难发挥应有的作用，因而在处理国家与社会、中央与地方、政府的关系上暴露出不少问题。[20]
2.在计划体制下，社会生活高度政治化，不同的利益追求被抹杀，社会自主力量相对萎缩，学校教育也程度不同地受到各种政治因素的冲击和影响。
计划经济条件下的教育制度是和我们从建国初期就形成的一种对于教育的基本观念分不开的，即认为教育是一种国家的权力。我们习惯于从阶级斗争的政治学说来分析教育问题，把社会看成是由经济基础和上层建筑构成的二元结构，把教育归结为社会的上层建筑，归结为一种阶级斗争的工具，忽视了它在其他方面的功能。不同社会群体对教育的不同价值追求或者被根本否定，或者以阶级斗争的观点加以解释。这样一种认识，使我国在很长时期内一直不能对教育作出正确的社会定位，影响了其自身应有功能的发挥。1982年的宪法仍然是从这样一个出发点来规定教育的：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”在这种认识下形成的教育制度，尽管曾经和计划体制相适应，为我国的社会经济发展起过重要的作用；但过分强化的政治功能也曾经导致教育的高度政治化，使教育不同程度地受到各种政治运动的干扰，导致人才培养质量的下降及其与社会需求的失衡。
3.国家在组织形式上通过单位所有制把各级各类教育都纳入行政框架之中，在这种制度下，对人才的培养带有典型的组织人特征。
在计划体制下，个人与社会的联系是通过他所在的单位实现的，国家通过标准化的单位序列管理整个社会系统。一个人从学校毕业，一旦分配到一个单位，在管理和使用上几乎就是终身制。单位作为计划体制中的一个社会细胞，一方面代表国家控制每一个单位成员，另一方面又代表国家给每个成员提供基本的安全保障。一个人在把自己的人身权利几乎都交给该单位的同时，他的生老病死也就由该单位全部包下来。这种体制使得人才培养带有一种典型的组织人特征。也就是说，学校在培养人才时，并不考虑社会的需要，只是根据政府的指令性计划来招生和实施培养，把毕业生交给政府人事部门去分配；不考虑所培养的学生能否适应社会，只要求学生忠诚于所在单位，能安心在一个单位里终身服务。在这种体制下培养出来的人，往往缺乏一种求新、求变、进取、创造的精神，很难应对变革社会的各种挑战。
由此可见，1985年教育体制改革之初，中国的公立学校系统就是计划体制的一个缩影。作为计划经济的产物，公立学校处于行政管理系统中的一个最低的层级，是行政机关的下设机构，是由公共财政拨款维持的不具备法人资格的事业单位。
（二）1985～1995年的教育体制改革
公立学校的这样一种地位在中国的社会大变迁中完全不能适应社会发展的需要，因此从20世纪80年代初开始经受了极大的冲击。这就是1985年中央决策层下决心对教育体制进行改革时中国学校系统的基本状况。本文拟以中共中央、国务院1985年发布的《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）和1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）这两部文件，来解析改革的设计者当初为教育体制改革所规定的改革目标、改革思路以及设想中的公立学校地位，揭示其中的变化，探讨变化的原因。
1985年的《决定》在教育体制改革的目标方面规定：“中央认为，要从根本上，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”在为这场教育体制改革规定的上述目标中，“简政放权”是一项重要的内容。在“简政放权”的改革目标之下，中央决策层所设计的教育体制改革思路包括：
1.基础教育方面，把发展基础教育的责任交给地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。省、市（地）、县、乡分级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定。为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学，但不得强迫摊派。同时严格控制各方面向学校征收费用，减轻学校的经济负担。
2.中等教育方面，调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。要充分发掘现有中等专业学校和技工学校的潜力，扩大招生，并且有计划地将一批普通高中改为职业高中，或者增设职业班，加上新办的这类学校，力争在五年左右，使大多数地区各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，扭转目前中等教育结构不合理的状况。发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。这些学校除了为本单位和部门培训人才外，还可以接受委托为其他单位培训人才并招收自费生。
3.高等教育方面，改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权。在执行国家的政策、法令和计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制定教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的高等教育办学体制。
值得注意的是，在这里提出的“学校办学自主权”是第一次见于官方文件。与之前所有这类改革不同，《决定》所设计的权力再分配不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配问题。因此，在这场教育体制改革中，所谓的简政放权包括了中央向地方放权和政府向学校放权这样两个不同的向度。改革的决策者希望通过扩大各级各类学校的办学自主权来提升学校的地位，使之成为独立自主的办学实体，这就是1985年教育体制改革的决策者所设计的学校的未来地位。[21]
1993年中共中央、国务院颁布的《纲要》规定改革的目标为：“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。只有这样，才能增强主动适应经济和社会发展的活力，走出教育发展的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体制奠定基础。教育体制改革要有利于坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人；有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务。”与1985年《决定》相比，两部文件的规定显然有着某种政策上的一致性和延续性，但是《纲要》除继续强调解决政府与学校、中央与地方、国家教育主管部门与其他国家主管部门的关系以及逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制外，值得注意的是提出了“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”，这是1985年的《决定》中没有的内容。我们可以由此作出这样的判断，即从1985年到1993年的八年期间，教育体制改革中的放权目标并未完全实现，这不仅是由于政府与高等学校之间的权力关系尚未完全理顺，而且由于出现了市场经济体制这一新的因素，使这一关系变得更加复杂和扑朔迷离。为此《纲要》仍然把放权列为教育体制改革的主要目标，并且提出了要建立“适应社会主义市场经济”的教育体制的改革目标。
具体地说，1993年的《纲要》在改革目标、战略、指导方针及具体措施的设计上有某些明显区别于1985年《决定》的地方，比如：
1.改革政府包揽办学的体制，建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。基础教育以地方政府办学为主，高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局，职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。
2.改革学校内部管理体制，积极推进人事制度和分配制度改革。在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距，打破平均主义，调动广大教职工积极性，转换学校内部运行机制，提高办学水平和效益。
3.改革学校的后勤工作，逐步实现社会化。
4.改革和完善教育投资体制，增加教育经费。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。提高非义务教育阶段学生学费标准，学费和杂费收取标准和办法，由省、自治区、直辖市政府和直接管理学校的中央业务部门考虑群众承受能力确定。对家庭确有困难的学生，可减免学杂费或提供贷学金。
5.大力发展校办产业和社会服务，建立支持教育改革和发展的服务体系，各级政府和有关部门要给予优惠政策。鼓励和提倡厂矿企业、事业单位、社会团体和个人根据自愿、量力原则捐资助学、集资办学，不计征税。欢迎港澳台同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士对教育提供资助和捐赠。
6.各级政府要加强对集资工作的统筹管理，运用金融、信贷手段，融通教育资金，支持校办产业、高新科技企业以及勤工俭学的发展，开办教育储蓄和贷学金等业务。
7.改革政府的教育管理制度，建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的高等教育体制。在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。
8.改革高等学校免费上学的做法，实行收费制度。同时设立贷学金，对家庭经济有困难的学生提供帮助。国家、企事业单位、社会团体和学校均可设立奖学金，对品学兼优的学生和报考国家重点保证的、特殊的、条件艰苦的专业的学生给予奖励。
9.改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行学生“自主择业”的就业制度。毕业生实行在国家方针政策指导下，通过人才劳务市场，采取“自主择业”的就业办法。
10.改革对高等学校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。在国家和地方预算下达的教育经费之外，学校可依法筹集资金。[22]
以上所列举的改革举措都借鉴了市场机制的某些做法。与1985年的《决定》相比，《纲要》显然在如何改革以计划经济的集中性为主要特征的教育体制方面已经形成了一个初步的改革思路，这就是通过借鉴和利用市场机制的某些做法来建构“适应社会主义市场经济”的新教育体制。但是从总体上看，《纲要》还具有某种计划经济的性质，这从当时教育部决策层对此的理解可以看出。曾任教育部副部长、负责高等教育工作的周远清教授认为：“到90年代初，随着社会主义市场经济体制改革目标的明确，高等教育体制改革滞后于经济体制改革和社会发展的问题进一步突出。高等教育体制如何适应社会主义市场经济体制的建立，提到了重要日程……加大高教体制改革步伐和加快高等教育的发展，已经成为燃眉之急的迫切任务。在中央和教育部门、各地高校紧密结合、共同努力下，适时明确了高等教育体制改革主要包括五个方面：办学体制、管理体制、投资体制、招生与毕业生就业体制、校内管理体制。在1992年底全国高等教育工作会议上以及由国务院批转的会议文件《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》中，明确了这五个方面改革的任务，并且随后写入了1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》。”[23]
由此可见，《纲要》所提出的改革思路仍然是由中央决策层设计、通过行政系统向下推行的，这说明直到《纲要》发布时，尽管学校已获得一定的办学自主权，但并未从根本上改变政府与学校关系所具有的计划体制性质，学校相对于政府的依附性仍然是这对关系的主要特征，学校的实际地位还没有得到实质性的改变。这一观点可以从1990年代中期高等教育领域中的体制改革措施中得到印证。1998年1月在扬州召开的全国高等教育管理体制改革经验交流会上，当时主管教育的李岚清副总理提出了“共建、调整、合作、合并”的“八字方针”。会议据此形成的改革目标是：“争取到2000年或稍长一点时间，基本形成中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。”根据这一新的改革思路，要把大部分原先由中央各部、委举办和管理的高等学校逐步从中央政府的管理职能中分离出去，并彻底地改变传统的中央与地方、政府与学校的相对比较集中的隶属关系。这些思路主要包括：
1.共建。积极推进中央各部、委与地方政府共同举办和管理高等学校的做法。这类学校在教育经费来源渠道基本不变的情况下，实行中央部门与省、自治区、直辖市人民政府双重领导，既可以中央部门的领导为主，也可以地方政府的领导为主，具体分工由共同领导的双方通过协议确定。
2.调整。中央各部、委把绝大部分由其举办和管理的学校转交省、自治区、直辖市政府举办和管理。这些学校归地方政府举办和管理之后，将纳入本地区社会经济的总体计划，地方政府有责任保证政府财政拨款的及时、足额投入，并逐步增加对学校的经费投入，不断改善办学条件。
3.合并。积极创造条件，促进部分学科具有互补性或规模较小、种类单一、设置重复的学校实行合并，形成一个独立办学的法人实体。
4.合作。鼓励企业、科学研究机构参与办学，通过参加相应的管理机构或与学校签订协作办学协议等方式来进行产业、学校和科研机构之间的结合，互惠互利，共同发展。[24]
上述的教育体制改革思路都是由中央决策层设计并一体遵行的。时任教育部部长陈至立说：“经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科学校的权利及责任交给省级人民政府。继续按照‘共建、调整、合作、合并’的方针，加快高等教育管理体制改革。争取在3年内基本完成高等教育管理体制改革和布局结构的调整，形成中央和省级政府两级管理，以省级政府为主的新体制。”[25]因此可以肯定地说，一直到这时为止，中国的教育体制改革仍然具有典型的强制性特征。在形式上，公立学校仍然是“国家全额拨款事业单位”，与其主管的教育行政部门之间构成一种以隶属性为基本特征、以命令与服从为基本内容的纵向型法律关系。这样一种法律关系不仅是一种典型的行政法律关系，而且是一种典型的内部行政法律关系。在传统的政府与学校关系没有改变之前，学校尽管取得了一定的办学权力，但是其法律地位还没有发生根本性的变化，这种所谓的“办学自主权”从法律上看其性质并不确定，并且缺乏合法性。
（三）1995年以后公立学校改革中的若干新动向
从1995年开始，中国教育成了一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。同时，它又是一个涉及社会公平的敏感领域，人们关注着教育的公平与效率问题、教育的公益性与营利性问题、精英教育与大众教育问题、应试教育与素质教育问题，等等。可以这样说，不同利益之间的冲突和矛盾从未像今天这样突出。
对于中国的公立学校来说，1995年左右发生的下列几个历史性事件，对公立学校的改革与发展具有重要的意义。
1.1995年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国教育法》，这部法律正式确立了公立学校的法人地位：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”并且规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，以及“学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任”。[26]
赋予公立学校以法人的资格，使公立学校真正具有自主办学的实体地位，这是实现政府向学校放权的改革目标的一个重要思路。在这之前，中国的公立学校并不具有这样一种法律上的人格。事实上，公立学校在取得法人资格之后获得了远比历史上其他任一时期都要大得多的办学权力，因此这一改革所带来的影响是多方面的。究其正面影响而言，学校获得法人资格，使政府与学校之间的分权获得了合法的依据，并且使“学校办学自主权”这一界定较为笼统、性质较为模糊的权利获得了一种合法的身份。就其正面影响而言，由于公立学校获得了法人资格，从而使教育体制改革确定的“简政放权”目标得到了落实，学校由此具有了独立自主办学的实体地位。而就其负面影响而言，学校法人资格的获得使政府和学校间原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系由于权力的转移而发生性质上的变化，并进而导致二者在主体地位及其权责配置方面产生一系列不确定的因素。在组织形态上，法律法规授权学校从事公共服务，履行公权力，事实上已经成为一类特殊的行政主体，但其行为却没有从公法的角度受到必要的规约，因此出现一系列行为失范的现象，这已经成了权力转换过程中的一个突出问题。
2.1995年在公立学校中涌现出一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在一起，使学校体制的改革具有了某种市场化的倾向。公立学校权力的扩张使学校有可能做过去不能做的许多事情，给寻求发展的公立学校带来了一种获利的实际可能性。1995年前后，市场机制开始渗透到学校领域，集中出现了一批新的办学模式，把公立学校与市场不同程度地联系在了一起。
从1949年以后曾经维持了几十年之久的政府垄断教育的局面是在20世纪80年代末被逐步打破的。首先打破这种垄断局面的是民办学校。从1949年后被取缔了的民办学校（曾称为私立学校）在20世纪80年代后期重新萌芽，在满足社会对教育需求中的作用日趋重要。到1990年代中期，民办学校的规模终成气候，尤其是在高等教育领域，1000余所民办高等学校与1000余所政府举办的高等学校，以及1000余所成人高等学校一起，共同构成了中国高等教育的鼎立之势。自此，政府和社会力量开始成为举办学校的两类重要主体，教育的社会提供开始出现了两种不同的途径——公共途径和市场途径，并且在相互竞争中呈现出一种复杂多变的关系状态。民办学校利用民间资本举办，市场机制是其办学的主要形式，而政府举办的学校则是利用公共财政经费维持，通过非市场的公共选择机制向社会提供教育服务，两种机制的并存带来了制度的不均衡问题。同时民办学校与政府所构成的新关系模式又推动了政府与其举办的学校之间关系的分化和改组，从而给了政府举办的学校以一种藉此获利的可能性。从1995年开始，一批对市场经济充满热情的公立学校管理者提出，在公立学校中引进市场经济力量可以改变公共教育体制的缺陷。市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式。在公立学校中自发地创造出了一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起，这些新改革举措只有小部分是在1993年的《纲要》中规定的，其余的大多不是由中央决策层设计并推行的，而是由学校界的某些个人或群体自发倡导、组织和实施，但是这些新办学体制并没有超出《纲要》规定的政策框架，而只是利用了现行制度中的不均衡所带来的机会。由于这些新的办学体制能给学校带明显的利润，因此在短时间内这些改革就在许多学校中迅速铺开。
3.一种新型教育关系——教育的自由交易关系在公立学校中出现。由于公立学校运行方式的变化，公立学校的教育服务部分具有了商品的排他性和可分性特征。作为教育向商品转化的催化剂，公立学校的新运行机制正促使知识传播与市场结合，赋予教育一种可以交换的性质，从而使公立学校具有了企业或商业实体的某些特征。一些人愿意出钱办学，一些人愿意出钱上学，在办学者和上学者之间构成了一种不同于以往的新型法律关系——教育的自由交易关系。尽管人们对这一问题还有不同的看法，但已经有越来越多的人认同通过市场机制提供的教育，他们把教育看成是一种服务业、一种可以交易的服务产品，而把接受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途，他们愿意为自己或孩子而投资于教育，愿意花钱买教育。这反映在教育领域中，市场的自由交易关系正在逐步形成。这类教育关系完全不同于传统的教育关系，每个学习者都是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生之间形成了一种全新的权利与义务关系——作为消费者一方，学习者有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某种教育内容甚至选择某位教师。与之相对，学校和教师作为这项服务贸易的提供者，在获得利润的同时有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺来提供合格的教育服务。教育的自由交易关系正在使教与学蜕变为一种交换过程，并逐步植根于消费文化之中。课程和学历以社会需求为前提逐渐统一起来，通过一种类似于批量生产的方式，向社会有这种需求的人提供。这种做法尽管有效地提高了教育的生产效率，却使学校更多地专注于那些具有商业价值和市场效应的教育产品，如学业成绩、学历证书、热门专业等，而忽视教育中极其重要的方面，即对个人和社会的发展所具有的基本价值。其结果是把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入—产出”、“成本—效益”的过程。
因此可以说，从1995年开始，公立学校的体制改革开始出现某些新的改革动向。在这之前，改革是由中央决策层设计和推进，自上而下一体遵行的，因而表现出一种强制性制度变迁的特征。而从1995年开始，公立学校系统中的制度变迁开始出现若干与之前的改革截然不同的重要特点。政府与学校的关系经过了十年时间的持续变革开始出现深刻的、在某些方面甚至是根本性的分化与改组，公立学校通过扩权使自身的行为能力和行为方式发生了某种实质性的变化。在这种情况下，学校内部开始出现一种自发性的体制改革进程，这些改革的动因不再是来自于自上而下的政府决策意志，而是由于制度不均衡所产生的获利机会。在经济利益的驱动下，改革的目标发生偏移，改革的路径开始转向。这样一种变化使公立学校的变革具有了诱致性制度变迁的某些特征。
（四）市场机制在公立学校中的运用
完全可以说，教育与市场的关系已经成为今天观察中国教育体制改革问题的一个重要的风向标。只有准确地把握这一关系，才能客观地揭示这场改革的动力机制及作用方式，并对社会变迁中的利益关系变化和教育体制改革所具有的伦理涵义作出客观的分析和评价。
市场化的办学机制最先出现在民办学校，经过民间和官方双重的推动，在很短时间里就扩展到了公立学校。这种变化的基本取向是要形成一个既利于政府进行统筹管理、又利于调动各种社会力量参与办学的积极性、学校又有较大的办学自主权这样一种新型的管理体制。这意味着政府在加强宏观管理的前提下要把一部分原先由政府管理的事务转移给市场来调节，而市场的介入势必影响政府与学校这对关系，并导致原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。可以说，市场这一新的要素对教育体制改革从改革目标一直到实施的路径都产生了直接或间接的影响。
市场机制是一种通过市场价格的变动、市场主体对利益的追求以及市场供求的变化，来调节经济运行的社会调节机制，是供求、价格、竞争、选择等市场经济要素之间的有机联系及功能。一般来说，市场机制可具体化为市场的价格机制、供求机制、竞争机制、选择机制等，这些在市场经济中直接发生作用的因素相互影响、相互制约、相互协调并共同支配着市场的运行。教育体制改革就其目的而言，就是要建立一种更有效地调节教育资源的新机制，推动教育事业的发展，满足社会对教育的需求。如何借鉴市场的运行机制，使教育资源能按供求关系的变化，在不同教育部门、不同地区、不同社会群体之间流动和配置，建立一种既有利于发挥社会各方面办学的积极性，使教育功能得到最大程度发挥，又使政府能进行有效监督，保证教育公平的学校运行机制，这是教育体制改革的一个核心问题。从以上出现的新办学形式来看，市场的供求机制、竞争机制和价格机制都已经不同程度地运用到教育的运行过程中，对学校的办学发生着实实在在的影响。市场机制在学校运行中的运用状况及其问题大致如下：
1.学校办学的价格机制。价格机制是市场机制中的基本机制，它有传递信息、调节供求、刺激生产、调节收入的功能。由于教育不能满足所有消费者的需求，因而具有了竞争性，增加的消费一旦产生边际成本问题，教育产品就会有市场价格。价格机制可以有效地调节学校规模、发展速度和社会对教育的需求，实现教育资源优化配置并均衡供求关系，是调节教育运行的一种有效的手段。
价格是由在市场上流通的商品的供求数量决定的，但由于教育产品并不是典型的商品，不可能完全依靠价格来平衡供求，因此用政策手段对教育的价格进行制约就显得十分必要。为了发挥政府对教育产品价格的调节作用，首先应从制度上区分免费学校和收费学校的界限，政府对免费学校要坚决禁止收费并切实承担拨款的责任，杜绝学校乱收费。对于收费学校，政府应切实履行监管权力和责任，完善定价机制，建立对学校收费的价格调控，对学校收费进行严格的监管。由于价格形成经常是学校、学习者、政府三方博弈的结果，作为第三方的政府要对学校利益、学校公益性质和公众承受能力作出全面客观的评估，引导价格的形成过程。
对收费学校而言，由于学校的举办者、办学目标、服务对象、经费来源的不同，政府应根据学校性质上的差别，根据公益性和竞争性的不同程度对收费学校进行必要的分类，分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式对不同类型学校进行价格调控。应当强调的是，公立学校的收费行为在任何情况下都不应损害其公益性质，不应等同于民办学校，为此可按竞争价格和垄断价格对这两类学校进行必要的价格区分。竞争价格主要适用于民办教育及各种自负盈亏的教育类型，由经营者根据市场供求关系和资源配置来确定价格。而对于公立学校提供的垄断产品，应积极推行并完善价格决策听证制度，再进行价格决策前按规定举行价格听证会，征求各利益相关者和有关部门的意见，论证其必要性和可行性。
为减少政府管制中的不确定性问题，避免因管制者素质对管制所带来的不良影响，应健全政府定价的专家论证制度，强化对成本和价格合理性的审核。同时应建立成本约束机制，避免过分依赖学校单方面提供的成本资料进行价格决策。由于政府主管部门并不直接参与对学校的人、财、物需求及运行成本的管理，因此很难辨别学校所计算成本的合理性和真实性，因此，政府应提出明确的教育价格成本构成、计算方法和审核标准，建立对学校教育成本的监审制度，以此实现对学校收费价格的控制。
2.学校办学的供求机制。供求联结着生产、交换、分配、消费等环节，是生产者与消费者关系的反映与表现。就此而言，供求机制就是调节市场供给与需求矛盾，使之趋于均衡的机制，是通过商品的供求关系与价格、竞争等因素之间相互制约和联系而发挥作用的机制。供求机制对教育的运行和发展具有的功能表现在通过供求机制调节教育服务的价格、调节教育提供与教育消费的方向和规模、调节教育总量、结构和教育消费的数量、结构的变化。
具体地说，供求机制对教育的这种调节作用表现为：一是调节教育总量平衡。当某类教育或某类学校供不应求时，学费就会上涨，从而吸收更多的投资；反之，当供过于求时，教育服务的价值得不到实现，就会迫使一部分学校教育机构压缩规模或退出。二是调节教育结构平衡。供求机制通过价格的波动使教育资源和人员在不同教育部门之间合理转移，促进教育结构的平衡运动。三是调节地区之间的教育平衡，促使各个地区联系起来，调剂余缺，互通有无，使教育总量和教育结构达到平衡。四是调节时间上的教育平衡，即根据劳动力市场的变动适时调整办学规模，在就业形势紧张、社会对人才需求缩小时，适当扩大招生数量，为社会储存部分人力资源；反之，则通过适时缩小规模释放人力资源，满足就业市场对人才的扩大需求，以此调节不同时期就业市场的供求矛盾。
当前，由于教育资源的稀缺，教育的边际成本正在出现，教育要实现有效的供给，必定会要求教育服务的价格与边际成本之间构成准确的供求关系。而已经形成的政府与市场两个平行的教育提供途径，又使教育供求背离的时间、方向和程度等产生复杂多变的情况，因此供求关系在不断变动中的平衡不能仅靠市场的力量。在供求机制作用的实现形式中，必须考虑政府、市场、学校三者关系的互动，真正实现帕累托效率，即不使任何人利益受损，而有人受益。
3.学校办学的竞争机制。竞争是供求关系、价格变动、资金和劳动力流动等市场活动之间联系的一种反映，通过优胜劣汰、适者生存，为市场配置资源提供高效率。当教育成为稀缺社会资源时，一部分人消费教育物品就会导致别人对该物品消费的减少，从而引发这种物品在消费上的排他性，使这类物品具有效用的竞争性。
竞争机制是市场机制发挥作用的基础。实践证明，培育有效竞争是提高效率的关键。竞争机制在教育运行中的作用首先表现在使个别价值转化为社会价值，商品的价值表现为价格，从而使价值规律的要求和作用在学校运行中得以贯彻和实现。其次，竞争机制可以促使学校教育机构的举办者改进教育教学质量、改善学校教育机构的经营管理，提高教育效率。竞争机制还可以促使学校根据市场需求组织和安排教育教学活动，使教育的提供与教育的需求相适应。
但是竞争机制对教育的运行既有正面的调节作用，又有可能而产生负面的影响，因此在适用竞争机制时应当合理地划定这一机制在教育领域中的调节范围和边界。由国家全额拨款或主要由国家财政资助的学校教育机构如义务教育部门，不应使用竞争机制；公立学校与民办学校之间的竞争应有必要的限制，防止公立学校利用制度不均衡进行不公平竞争，保证民办教育办学者的办学积极性及其利益不致受损。要转变学校教育机构的经营机制，使学校的举办者真正成为能自主办学并参与市场竞争的法人主体。
4.学校办学的选择机制。当一种物品能够在消费者之间进行分割，消费者就具有了选择的可能性。教育的个人需求偏好与公共选择的矛盾在传统体制中是一个无法得以兼顾的矛盾，因此造成了个人选择的缺失。人的教育意愿是多种多样的，但是在未给个人以任何实现能力的前提下所采取的某种个体行动并不是一种个体选择行为，而是被强制行为。计划经济体制下的教育体制对个体造成的行为限制、行为强制以及行为能力的缺失，直接排除了个体选择的可能性。那时的教育被普遍认为是一种公共物品，而且是一种由国家垄断的纯公共物品，教育的目的是为满足社会的需要，而不是个人的需要。30年来的教育变革使选择机制逐渐成为调节教育运行的一种机制，这一变化带给人们的一个实际结果就是个人在某些范围内获得了一种自由选择的可能性，尽管这种选择是要付费的。
市场的选择机制使学习者在教育事务方面获得了一种选择权，从而满足了个人需求上的偏好，同时也促进了学校间的相互竞争，迫使其实现教育服务的多样化，使之更好地满足学习者的需要。但是教育终究不是一种典型的商品，而是一种公共物品，因此不可能完全按照市场的自由交易来获得。为了切实保证教育的公益性质，教育的选择机制不应损害教育的社会公平，不应成为一项有利于富人而不利于穷人的政策。教育的自由选择应当兼顾教育的社会公平，特别是针对社会的弱势群体，应有有效的保障措施，使他们的受教育权利不致因此受到损害。
（五）结语
不久以前，人们还习惯于把教育看成是一种典型的公共物品、一种国家的权力和责任，教育事业是由政府垄断、通过公共财政来维持的公共服务体系。因此政府包揽了从举办到办学的一系列权力，从宏观的学校发展规模、速度、质量、效益到微观的学校举办、经费投入、教师管理、招生分配等，都主要通过国家的计划来加以控制。因此公立学校就是国家行政系统的一个组成部分，政府之外的其他力量对办学的介入实际上是非常有限的。然而经过了20多年的教育体制改革，传统的、以自上而下的行政管理为基础的公立学校运行机制已经发生了极大的变化，通过借鉴市场机制，改革已经产生了一系列实际的效果。在国家、社会、学校关系的调整方面，通过政府与公立学校之间所进行的权力再分配，公立学校已获得了相当大的自主权利。通过建立公立学校的法人制度，进行学校内部的组织机构改革，公立学校确立了独立的法律地位，在办学方面逐步获得了一系列法律规定的自主权利。在公立学校中建立了明确的责任制，强调投入—产出和成本—效益原则，实行成本分担原则，其经费来源由政府单一渠道转变为多渠道筹措教育经费。所有这一切都表明，今日之公立学校已非昨日之公立学校，而促成这一变化的一个重要因素就是市场，市场不仅影响了既往的教育改革，而且还会影响教育改革的未来走势。因此可以说，不了解市场，不了解市场对公立学校的影响，就不可能抓住中国教育改革的要害问题。
在教育改革的过程中，许多人都曾经对市场持有一种盲信，以为市场化是解决计划经济遗留问题、实现简政放权改革目标的一贴灵丹妙药。然而事与愿违，市场化取向的教育改革正在对公立学校发生着双向的影响：一方面，这一改革增强了教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大了学习者的选择权，满足了不同消费者的不同需求，提高了公立学校办学者的责任意识和效率；但另一方面，在某些情况下这样一种改革又对公立学校的性质造成了实质性的损害。例如，公立学校功能的蜕变问题、公共教育资源的流失问题、弱势群体的“国民待遇”问题等等，在公立学校中似有加剧的趋势。今天，世界各国的公立学校改革者都在反思，因为市场化的教育改革措施并不是一条治理200年来公立学校问题的万全之策。公立学校的改革任重而道远，改革还应努力寻找能够真正把公立学校带出目前困境的第三条道路。不过这一论题已超出了本文的问题域限，笔者将另文加以阐述