中国的长远政策

摘要：中国的规划模式依旧暴露了政府长期干预经济所带来的弊端。国家规划催生了很多从规划中获得既得利益的群体。因此，中国反复研究的一个问题便是，政府应当如何通过竞争性政策减少战略经济领域的垄断寡头组织。

　　导读：30年来中国走上了具有中国特色的社会主义市场经济道路。近年来，西方发达国家频频陷入金融和经济危机，而中国经济仍保持高速增长。在这种情况下，有人称西方国家要学习中国的“发展规划”模式。中国模式的本质是什么？有哪些优势？是否可以复制？德国教授韩博天对这些问题进行了深入剖析，主要内容编译如下：

　　计划经济，是指全体政策部门为实现长期目标而进行的前瞻性的政策协调。自20世纪80年代以来，计划经济饱受批评，而多数国家也已经放弃计划经济。不过，凡事都有例外。近30年发展最迅猛的国家——中国便是计划经济大国。从90年代以来，中国摒弃了社会主义行政干预的很多特征，但同时在经济、社会、科技和环境方面也强化了前瞻性的跨部门政策协调。

　　中国政府所出台的一系列长期政策，旨在预测、驾驭和影响国内外市场的走向。从航空、基建、教育、卫生、文化生活到旅游，“五年规划”（旧称为“五年计划”）对几乎每个领域都设定了约束性的指标。此外，中国还将“五年规划”与多种协商、纠正机制相结合，使得“规划”更加灵活地适应预料之外的变化、更易于调整、更有助于衍生和利用新的政策工具。

　　新型计划经济

　　从1993年开始，为了在建立市场经济的同时保留国家调控，中国对计划经济的内容、流程和方法都进行了调整。新的“发展规划“可以更好地支持市场经济所带来的增长潜力，因此与前苏联的行政管理模式渐行渐远。不过，中国的发展规划仍保留了以下核心内容：

　　一、战略性的政策协调：从长远利益、前瞻性和跨领域的角度出发，对国家政策的轻重缓急进行排序和协调；

　　二、资源调配：通过调配和集中有限的资源来实现经济社会的持续性发展；

　　三、宏观经济调控：控制重要经济指标的水平和增幅以实现既定的发展目标，防止出现严重的周期性波动，控制外部冲击所造成的影响。

　　成果和缺陷

　　中国的政府干预和发展规划，在推动投资型增长、出口型增长、基础建设和产业多样化等方面取得了成功，同时也将宏观经济的各项基本指标（如通货膨胀、财政赤字、外债、资本账户、经常账户、外汇）维持在中央控制之下。尽管在1997年和2008年中国经济受到严重的外部冲击，但有计划的专门干预措施却大大增加了中国宏观经济的抗击能力。此外，发展规划和行政干预也用于驾驭和控制国内外的市场力量及市场参与者。

　　新发展规划的主要优点，在1993-1995、1997-1999、2008-2010三个时期表现得尤为突出。在这些时期，严峻挑战要求中国暂时放弃原定计划目标，要求政府紧急干预。总的来说，将试验性项目纳入到宏观计划、新引进的中期计划评估以及定期的高层政策检讨，都让中国规避了一个让20世纪多数社会主义国家的计划经济体制最终失败的硬伤。

　　面临严峻威胁时，中国会为了短期目标而牺牲了长期目标。可是一旦度过危机，中国又会回归到原定的长期目标。总而言之，中国的发展规划是极其灵活的，目标明确，也有足够的空间去调整方式和步骤。

　　尽管在宏观经济方面的成果显著，但是在调整经济结构、向高效创新及内需拉动型发展模式转变等方面，发展规划却有明显的缺陷。自90年代中期以来，中国就在“五年规划”当中提出要“转变增长和发展模式”，但政府规划和干预并没有起到效果。至于产业调整和创新，规划的效果是喜忧参半。一方面，国有企业改革和科技发展不平衡等方面有了意外的收获，但另一方面，重金扶持汽车制造业的政策却非常失败，而且对于房地产市场的估算也完全失准。

　　如果发展规划违背了市场及商业利益，中央政府就很难引导或约束地方政府和企业。如果中央政府将政治提拔与市场机会相结合，那么规划目标的执行效率则最好。1993年后中国计划体制改革最重要的方向，便是从以计划取代市场转变为计划兼顾市场或为市场计划。

　　中国的规划模式依旧暴露了政府长期干预经济所带来的弊端。国家规划催生了很多从规划中获得既得利益的群体。因此，中国反复研究的一个问题便是，政府应当如何通过竞争性政策减少战略经济领域的垄断寡头组织。

　　在那些可以通过市场竞争和社会自我管理解决问题的领域，如何限制行政干预、以及如何设定停止行政手段的“门槛”，这个关键问题仍未得到解决。但是就像东亚的工业化国家一样，在一个日益复杂和成熟的经济社会当中，发展是由分散的信息流动和自下而上的创新来带动的，因此经济和社会的多元化是不可能自上而下实现的。

　　鉴于近期中国的行政干预在加强，因此要让政府逐步退出经济和社会活动看来不太可能。

　　规划和行政整合

　　发展规划在中国政治中还发挥着重要的整合功能。五年规划的制定为高层领导人提供了展现权力的机会：即通过制定议程、确定首要任务、提出新的宣传口号以及协调各级别的行政部门来展现中央的权威性。

　　低级别官员往往不理会那些超前的政策以及空洞的目标，但也必须采纳国家政策的理念，制定不能违背国家政策的地方政策并将之合法化。在所有行政单位当中，发展规划实际上相当于行政沟通的战略演习。这种行政沟通包括对国家领袖的服从，以及协调决策者和行政机构对重要政策的分歧。

　　因此，在整合众多行政机构和巩固中央领导权等方面，发展规划发挥了举足轻重的作用。而这个功能也许比其他的分配、再分配和调整功能更为重要。

　　对短期决策的批判

　　从根本上来说，中国的规划旨在对市场施加一些重要的政治目标。目前的全球金融危机和经济危机，让世人开始怀疑和批判西方民主国家的决策方式。在中国看来，民主国家的决策局限于临时的补偿性干预措施，同时任由“盲目”的市场力量来引导人类社会的发展，即使资本市场失调，环境恶化等问题需要制定综合性的长远战略。相比之下，中国的国家发展规划是一种长远的决策，而大多数国家实行的却是短周期的决策，具有频繁和临时调整政策重心的特征。

　　与此同时，中国也已经认识到，很多计划外的未知和不确定因素在影响着社会经济的未来。即使最周密的规划也无法预防灾难性事件、经济衰退和外部冲击，因为有太多变量不受规划者的控制。但有前瞻性的规划可以为迅速应对这些突发事件奠定坚实的基础，从而有助于减少对社会造成的伤害。因此，保护中国不受金融市场周期性危机的影响，已经成为宏观经济调控的核心任务。

　　中国新型的发展规划，在把握长期政策重心的同时还不断寻找和试验新的政策工具，在未来也许会成为一种优势。但是，作为一种特殊经济环境和发展轨道的产物，中国特色的发展规划显然不是一种可供复制的模式。

　　中国将继续控制和稳定那些自认为对未来发展至关重要的主要变量：如共产党继续执政、对战略经济部门和企业的政治控制、宏观经济指标（包括增长、通胀、财政赤字、信贷额、经常和资本账户、外汇）等等。通过专制和行政手段来控制如此之多的政治和经济变量，对其他任何国家来说都是不可能的，即使对中国来说也是很难维持的。一旦某些重要变量失去控制，这种新型的发展规划模式可能也就走到了尽头。

　　【相关信息】：

　　作者：韩博天（Sebastian Heilmann）是德国特里尔大学（Trier University）政治系教授，主要进行中国政府和政治经济的比较研究。

　　原文 “Making Plans for Markets: Policy for the Long Term in China”刊登于《哈佛亚洲季刊》2011年夏季刊，第13卷，33-40页.

　　原文链接：http://www.chinapolitik.de/studien/china_analysis/no_92.pdf