无锡怎样去苏州东山:农村社区化建设的“德州模式”

党的十七大强调要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2008年以来，德州市牢牢把握当前农村经济社会发展的新形势，以推进农村基层管理体制改革为切入点，以推进城乡公共服务均等化为着力点，探索形成了以“合并村庄、健全组织，推进并居、强化服务”为主要特点的农村社区化建设“德州模式”。这是继实现农业社会主义改造和实行家庭联产承包责任制之后，对农村基层组织管理体制、社会管理机制的又一重大变革，是破解“三农”问题、破除城乡二元结构、加快城乡一体化发展的重大举措，是对党在农村执政方式的积极探索创新。

“三大难题”呼唤农村社区化建设

改革开放以来，德州市农村经济社会发生了重大变化，生产力得到快速发展。但随着农村经济的深入发展，农民一家一户的分散经营、农村一村一落的分散布局，以及传统的村级组织设置、社会管理模式，越来越成为束缚农村生产力进一步发展、阻碍新农村建设的重要因素。

一是分散的村落空间布局和土地经营模式制约了农村经济的进一步发展。德州市农业人口占全省的6.4%，而行政村共8319个，占全省的10%，村均人口比全省少271人，500人以下的村4756个，占57%，人口最少的仅29人。村落布局分散、村级规模小，一方面导致各类资源配置分散、利用率低，特别是上级的惠农富农扶持资金难以集中利用，分散到各村造成重复建设、效力弱化；另一方面导致村级运转成本高，基层负担重，按每村年平均5000元计算，全市财政仅村级工资支出就近4000万元。土地的农户分散经营，致使农村经济难以形成规模优势、成本优势和竞争优势，既影响了农业的产业化、规模化发展，制约了农业发展方式转变和经济社会的可持续发展；又不利于农村的机械化、信息化发展，阻碍了生产效率的进一步提高，延缓了农民增收致富步伐，加大了村级集体经济发展困难。村庄合并前，全市集体经济收入万元以下村占到40%，村级债务5万元以上村近10%，多数村集体经济“空壳”。

二是村级组织现状束缚了农村党组织作用的充分发挥。村庄合并前，全市共有农村党组织书记8137人，50岁以上的占38%；村干部30047名，初中以下学历的占70%以上；村均党员16人，近30%的村党员不足10人。农村党员干部数量较少、年龄偏大、文化水平低，带领群众致富的能力不强，影响了党组织在群众中的凝聚力、号召力，基层组织战斗堡垒和党员干部先锋模范作用难以发挥。由于村庄小、人数少，农村人才资源匮乏，村级组织后备力量不足，优秀带头人难选，很多村不得不“矮子里拔将军”，甚至仅有的几名党员“轮流坐桩”。有个村庄的9名党员在近20年里都曾担任过党支部书记，最多的先后任过4次，任期最长的不超过3年。

三是滞后的农村社会管理影响了城乡一体化发展。伴随着农村经济社会的快速发展，农民收入明显增加、生活明显改善，素质明显提高，社会需求日益多元化。但现有的农村社会管理、公共服务体系与群众的多元化社会需求明显存在差距。农村基层组织加强社会管理的意识不强，公共服务缺乏物质基础，路、水、电等基础设施建设不足，务工就业、教育文化、医疗卫生、社会福利等公共服务发展滞后，实际存在的城乡二元结构，使统筹城乡发展、实现公共服务均等化的理念在农村难以得到有效落实。农村基层干部实施依法管理、民主管理的意识不强，不少村干部上台后，受潜在的宗族派性观念影响，围绕保住权位，搞家族统治、权力垄断，农民的利益诉求、意愿表达缺乏完备的制度保障的政策支持，弱化了农村自我管理、自我发展、自我服务能力。

“三大进程”构建农村社区化建设“德州模式”

解决新问题需要新视野、新思路、新举措。2008年底，德州市委在充分调研论证的基础上，把全面推行合村并居和社区化建设，作为突破传统农村基层管理体制，加快城乡统筹发展的重大举措，坚持“合大并强、调优调顺、促进发展”的指导原则，坚持思想引领、政策引导、党建领先、依法操作的科学方法，扎实推进“合村子、选班子、建社区”三大进程，迈出了德州加快农村社区化建设的坚实一步。

（一）抓村庄合并，构建新型农村空间布局。推行村庄合并，不是简单的村村相加，既要充分考虑村庄现有规模和发展水平，又要充分考虑地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素。工作中，坚持因村制宜、分类指导，探索出7种合并模式。一是农村社区整合型。以乡镇驻地或交通便利、区位优越、经济条件较好的村为中心，通过改善基础设施和生态环境、增强服务功能等措施，吸引周边村庄逐渐向中心村聚集。陵县原叶堤口村靠近104国道，交通便利，经济基础较好，以叶堤口村为中心，吸引周边刘辛村、大马陈村向中心靠拢，形成了新的叶堤口社区。二是城中村改造聚合型。对纳入城市建设规划范围的城中村，集中规划改造，充分利用城市公共设施和公共资源，合并成立新的社区。平原县龙门街道对17个城中村进行集中改造，规划成立了金河源、聚福、光明、新华4个新型社区。三是强村带动型。以经济实力强、领导班子强的村为依托，将周边经济实力弱、班子能力弱的村进行合并，实现以强带弱、共同发展。武城县老城镇沙庄社区，是以畜牧业强村沙庄村为核心，带动基础较弱的姜辛庄、梁楼村合并而成。四是产业联结型。以特色产业为纽带，将产业关联性强或发展趋势相近的村庄进行整合，以产业带动农村发展。临邑县宿安乡将从事玻璃丝加工产业的魏家等5个村整合成立魏家社区，建立了玻璃丝加工产业协会，扩大了产业规模，促进了群众增收。五是自然村恢复型。历史上原本属同一个村，后来被划分为若干行政村的，依照历史沿革情况重新合并成为一个农村社区。乐陵市杜刘尹村因姓氏不同，划分为枣牌刘、枣牌杜、枣牌尹三个村，村庄合并中，这三个村重新合并成立了枣王社区。六是邻近村合并型。以地缘关系、风俗习惯、自然条件为主要因素，将地域相邻的若干村庄整合成立一个新的社区，这类社区占全部社区类型的绝大部分。七是村企结合型。依托重点骨干企业，对其发展规划范围内的村庄重新整合，规划建设新的集中居住区，整合村企资源，互利共赢，共同发展。齐河县永锋钢铁集团投资7000多万元，为企业周边的5个村庄规划建设了永锋社区，置换村庄宅基用地300多亩用于集团扩建，吸引社区群众160人进厂务工。截至2009年底，全市8319个村庄合并为3259个农村社区，减少村庄5060个，合并率60.8%，村庄面积达到2.5平方公里，村均人口达到1397人。

（二）抓班子重组，建设新型农村基层组织。党的基层组织是领导农村工作的政治核心。加强农村社区化建设，必须坚持基层党组织建设与社区化建设同步规划、同步推进，以党组织的重组优化、整合配置，带动其他资源的整合、融合，使党的基层组织进一步加强，党的执政基础更加稳固。一是优化社区党组织设置。统一依法撤销原行政村党组织，科学规划新的社区党组织设置，创新党组织设置方式，做到一个社区一个党组织，以新建社区为单位建立社区党总支或党支部；一个产业一个党组织，依托经济合作组织、专业协会、行业协会建立产业党组织，把农村生产经营与党的活动紧密结合起来；一个群体一个党组织，借鉴城市社区党组织设置模式，依据党员分布情况和不同党员群体的业余爱好，依托党员居住地、农民文体活动团队、兴趣小组等建立楼宇、“趣缘”特色党支部或党小组。截至目前，全市共规划设置农村社区党组织3259个，村均党员由16名增加到40名；新建社区党组织2233个，其中党总支584个、党支部1649个，建立产业党支部或党小组5545个、各种楼宇、文体等特色党支部或党小组1036个。二是选优配强社区“两委”班子。打破地域、身份和职业界限，采取“两推一选”、“公推直选”等方式，突出把企业经营管理人员、退伍军人、致富能手、外出务工返乡党员、机关事业单位退休和提前离岗干部职工“六类能人”，选进社区班子，担任党组织书记。在确保原行政村各有1人进入社区“两委”班子的前提下，提倡“两委”成员交叉任职和依法兼任下属组织负责人，尽量减少社区干部人数。村庄合并后，农村干部由30047人减少到17955人，书记、主任“一人兼”率96%，成员交叉任职率92%；平均年龄45岁，比合并前下降4.6岁；高中以上文化程度的占57.5%，提高19.5%。三是妥善安置原村干部。按照慎重稳妥、保持稳定的原则，依据现有农村干部待遇政策，对平职调整的村干部，任职年限连续计算，享受农村社区相应职务待遇；对降职使用的，不降低报酬待遇；对退出现职的，符合退休条件的落实退休待遇，不符合退休条件的发放一次性安置补贴，并做好思想解释工作。全市共分流村干部12092名，没有出现一起信访稳定案件。四是完善社区党组织运行机制。坚持边合并、边重组、边规范，以强化社区党组织领导核心地位为中心，明确社区“两委”班子议事规则和决策程序，完善班子成员目标责任、分工负责、集中办公等日常管理制度，健全组织生活、村务党务财务公开、党员教育管理、定期民主评议等党建工作制度，为加快社区班子有机融合、发挥作用，实现社区工作正常运转、科学管理提供了制度保障。强化激励保障措施，进一步完善农村干部党员星级化管理，严格落实“县财政统筹、以绩定星、以星定酬”的政治激励和补贴待遇落实机制，确保农村党组织书记每人每年报酬补贴不少于当地人均纯收入2倍，社区办公经费不少于1万元，社区办公场所不低于150㎡，形成了有人管事、有钱办事、有处议事的农村社区工作新机制。德城区统一农村和城市社区党组织书记待遇标准，实现同职同酬，年人均达到1.2万元。五是促进村级组织职能转变。借鉴城市社区职能定位，结合农村基层组织实际，把强化政治导向作为农村社区党组织的核心任务，推进依法管理、民主管理，增强党组织凝聚力和战斗力；把社区建设和发展经济作为中心工作，合理配置资源，大力发展农村经济，推进社区基础设施建设；把便民服务作为基本价值取向，增强服务意识，为群众提供文体教育、医疗卫生、社会保障等高效便捷服务；把促进社会和谐作为重要目标，转变思想作风和工作方式，健全维稳体系，加强治安管理，促进社会稳定。

（三）抓规划建设，加快形成新型农村社区。打造规划建设优美、基础设施完备、管理科学有序、产业结构优化、乡风文明和谐的新型农村社区，是农村社区化建设的长期任务。我们按照“群众居住楼房化、社区配套城镇化、公共服务均等化”的目标，高起点规划，高标准建设，让农民尽享农村改革发展成果。一是坚持规划先行。把修编社区规划作为社区建设的前提和基础，聘请专业规划设计单位，以社区并居点为中心，以农村产业布局为主体，将路、水、电等基础设施和医疗卫生、文化教育、休闲购物等服务设施全部纳入社区规划，强化社区在区域范围的中心地位和辐射作用。截止6月底，全市新建农村社区规划全部编制完成。二是突破社区建设资金用地瓶颈。农村社区建设关键在用地、难点在资金。我们按照“政策引导、市场主导、社会统筹”的原则，在建设用地上，坚持与新一轮土地规划修编相结合，与村庄迁建、土地流转相结合，与国有土地清理盘活相结合，统筹开发，集约利用，确保社区建设合法用地、充足用地。在建设资金上，坚持政府投入、上级政策支持、金融机构扶持、市场化运作等渠道相结合，把建设资金纳入县级财政年度预算，形成了长期稳定投入机制；用足用好上级惠农政策、资金、项目，捆绑用于合村并建；积极协调金融单位推行农民房产、土地使用权、生产资料等抵押贷款和农户“联保”贷款业务，争取银行信贷支持；实施市场化动作，鼓励实力雄厚的企业参与开发建设，解决了社区建设资金难题。三是加快推进社区建设。以居住楼房建设为重点，探索实行了在原行政村旧址拆迁基础上建设新社区的自拆自建型、以市场机制引入开发商进行建设的市场开发型、多个社区联合建设并居点的社区联建型、引进重大经济项目带动社区建设的项目带动型、社区自主开发建设的自主开发型等多种社区建设类型。同步推进路、电、气、暖、水、环境卫生、文体教育、医疗以及便民超市、警务室、敬老院等配套设施和服务设施建设，强化社区服务和社会保障功能，增强社区的承载力和吸引力。目前，全市已有400个并居点开工建设，建成面积537万㎡，3万多户群众搬进了新居。

“三大变化”拉开新农村建设序幕

德州的村庄合并和社区化建设，是深刻把握农村经济社会发展变化的新形势，对传统的农村空间布局、组织体制、管理方式进行的重大变革，对强化党在农村的领导，推进基层民主建设，促进农村生产方式转变，加快农村城镇化进程，都将产生深远影响。

一是实现了党在农村执政方式的转变。农村社区化建设，带来了村级组织结构形态的巨大变化，组织数量、党员干部数量明显减少，运行成本大大降低，村“两委”班子成员的年龄结构、知识结构、能力结构明显优化，更多的管理能人、经济能人承担起了带头人的角色，村级组织的自身职能定位发生了根本性变化，原来侧重政治管理的职能逐步被促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、维护社区和谐等职能取代，实现了村级组织由分散向集中、由能力弱化向功能增强的转变，党在农村的执政能力明显提升。

二是加快了农业结构调整和发展方式转变。社区化建设打破了农村生产关系对生产力的束缚，为整合农村现有资源、推动城市资源要素向农村合理流动配置搭建了平台。社区的集约建设，节约了土地等资源，为增强开发利用的规模化，实现农业的专业化、产业化、机械化提供了空间，拉长了农村经济的产业链，实现了由单户农耕向规模经营、由资源简单粗放向高效利用的转变。全市合村并居完成后，减少村庄占地65%以上，节约土地100多万亩。农业人口的大规模聚居，为制造业、农产品加工等工业项目和物流、餐饮、文化等第三产业扎根农村，提供了丰富的人力资源和源源不断的消费群体，二、三产业的进入，进一步活跃了农村市场，提高了农民的非农就业率和非农收入，带动了农村产业结构的深刻调整。目前全市已启动产业转移项目213个，4.5万名农村劳动力在家门口实现转移就业。

三是开创了农村就地城镇化之路。农村化零为整的社区化建设，改写了延续千百年的村庄版图，改变了自然形成的小村小落结构，农民居住生活更加聚集，公共基础设施更加完善；政府管理重心下移，使社区成为公共服务的集中供应载体；规划、建设、管理的一体化，使社区成为城镇之外的人才、资金、信息汇集的次中心；通过职能拓展，社区可以就地向农民提供生产、科技、教育、就业等优质服务，农村的生活环境、居住条件发生了前所未有的变化，农民不再需要进城进镇，就能实现城市化的生活，从而探索出了一条具有中国特色的城市向农村延伸、农村就地城镇化的新路子。