公民参与公共预算制度构建

    袁雪梅

    【摘要】政治参与是政治文明的重要内容，政治参与的“有效性”涉及政治参与的“组织性”和“结构性”两个变量，提高政治参与的结构性分析变量的数值，必将成为我国政治体制改革的一个关键性环节。在公共预算领域实现公民网络政治参与的结构性突破，应是公民参与政治最直接、最广泛的途径。

    【关键词】公共预算  公民  参与  制度化

    政治参与是指公民通过合法的途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。它是政治关系中公民政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位和作用，体现着政治关系的本质。

    政治参与的有效性

    讨论政治参与对政治系统的影响，涉及一个重要问题，即政治参与的“有效性”。对政治参与有效性的分析有助于理解当代中国政治体制结构的基本特性，也可在一定程度上帮助判断预测政治参与的未来前景。在复杂多变的中国政治生态环境中，影响政治参与有效性的因素极为复杂。在众多的影响因素中有两个主要变量加以重点考察，并以此构建政治参与的理论模式。第一个变量是“组织性”，“组织性”是公民社会理论分析中的重要概念。组织性反映了公民自组织的程度与政治表达的整合程度。它包括两方面：个体表达在多大程度上被表达主体提取过滤、整合组织成为连贯一致的公众整体表达；表达内容的组织性，简言之是指具有较高组织性的集体表述。

    “政治参与”有效性的第二个分析变量是“结构性”，结构性反映了公民参与的力度与强度，它涉及政治参与与政治系统的关系，主要指在现存的正式、公开、制度化的程序和专门机构的架构里，特定的政治利益表达内容及方式是否能为政治系统的既定结构所接纳，转化为政策议题并形成相应的政策。

    对网络社会参与活动的有效性的变量分析

    网络平台提高了公民网络社会参与活动的自组织性。巴纳德认为任何组织都包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。近年来，随着计算机技术的发展，尤其是上世纪70年代自组织网络技术的兴起，由于网络平台的支撑，信息联系在网络自组织群体中变得非常便利而快捷。

    协同理论指出，系统各要素间通过非线性相互作用而产生某种协同与竞争，从而推动系统自组织的不断演进。系统从无序到有序的嬗变，正是由于系统内部各子系统之间由无协同向高度协同的转变所致。序参量的形成是系统内部各子系统协同与竞争的结果，在协同与竞争的相互作用下，系统运动中的某些模式得到加强，把更多的子系统吸引到自己的影响下来，从而不断壮大，另一些模式则失去了原有支持者，逐渐走向衰败，最后一个或少数几个模式就会战胜其他模式，取得支配地位，成为序参量，并使子系统协同发展，推进系统的不断演化。公民在网络平台上可经由无序走向有序的过程，通过自组织系统内部各个子系统之间的竞争与协同使有协作意愿的个体形成群体并达成组织的价值认同。

    由于自组织其本身所固有的协同机制，组织内各序参量之间的竞争和协同作用使组织产生新的结构。当组织处在由一种稳态向另一种稳态跃迁时，组织要素间的独立运动和协同运动进入均势阶段时，任何一个微小的涨落都会迅速被放大为波及整个系统的巨涨落，推动系统进入有序状态。涨落是由于组织要素的独立运动或在局部产生的各种协同运动以及环境因素的随机干扰，组织的实际状态值总会偏离平均值，这种偏离波动大小的幅度就叫涨落（也称为目标）。非平衡是有序之源，但非平衡走向有序的过程是通过自组织系统内部各个子系统之间的竞争与协同来实现的。通过一连串的沟通、辩论、磋商和协调的过程与互相提供信息、交流意见、形成共识，从而最终以很快的速度引发具有巨涨落（共同目标）的公众社会政治意愿的“共振效应”。

    计算机网络结构可以很自然地推动组织的基本三要素的实现，并且在网络的协同效应的作用下使有相同的政治诉求的个体迅速能通过网络的竞争与协同成为一个庞大的具有“自组织”特性的团体。这种具有社会影响力的自组织模式的群体，由此展开它们的社会过程并实现权力结构自下而上的治理方式。

    网络政治参与活动提高了政治表达内容的组织性。政治表达内容的一个重要方面是利益表达。利益表达在民主政治研究中占有重要地位。自主组织理论的中心内容是研究个体是如何进行理性选择和利益博弈，形成有效的、能代表群体利益亦即公共利益的利益表达，以超越集体行动困境。从信息论和系统论的角度看，网络自组织系统是由各个相互联系的公民个体变量组成的，当变量之间发展不平衡时，权重大的变量以其绝对优势地位获取了主导优势，进入到网络自组织系统空间，系统处于利益表达输入状态，处于此状态下的公民个体变量不断地同系统的其它变量进行着一系列的信息交换，以获得一个允许和稳定的利益表达能量值，当这一数值获得一个系统范围内的可行解时，系统就自行取得相应的结果，这就是网络自组织系统的利益表达输出并达到唯一均衡解。

    在这个过程中，社会各利益诉求构成了利益输入的变量，它们都在以各种方式争取以利益输出系统可辨认识别的状态进入利益表达窗口，这就是群体利益的形成过程。群体利益形成后，利益相关方在网络平台上互相进行着利益的博弈，任何阶层（不论其占有财产的多少）都有利益表达的权利，它们之间的互动最后会形成一个均衡的状态，最终从网络平台输出，这就是公共利益的确立。

    网络政治参与活动的结构性缺失。在现行体制下，网络政治结社的政治参与存在着结构性缺失。公众利益缺乏一种正式、公开、制度化的程序，公众的政治利益表达内容及方式还不能为政治系统的既定结构所接纳，转化为政策议题并形成相应的政策。

    在公共预算领域实现公民网络政治参与的结构性突破

    随着信息网络技术的进步，我们注意到技术发展对自组织模式以及利益表达方法的影响，三者之间事实上存在着契合。目前我国从政府到公民都需要一种新的预算方式，即参与式预算模式。

    理论依据。科学社会稳定观认为社会稳定的实质是社会调节冲突、维持各种力量动态平衡的一种能力。这正是以需求为导向的社会稳定理论体系的逻辑起点，其理论框架为：社会稳定说到底是人的稳定，而需求及其满足状况是人类行为的决定性因素。具有一定规模的同质性群体的合理需求长期得不到满足或者需求层次出现逆转是社会不稳定情绪和事件产生的根本原因。

    呼吁机制理论认为，对呼吁机制在民主制度下的特性的回答直接牵涉到民主对发展稳定性产生影响的关键因素，那就是民主制度下呼吁的有效性。呼吁机制能使国家具有发展稳定性，之所以如此，原因就在于民主制度下的投票等机制和多数原则不仅保证了多数人可以选择呼吁，而且呼吁能够对国家层面的决策产生直接影响，形成对政策制定者以及政府官员的有力制约。民主制度下的呼吁由此获得了比Hirschman原意所指更为强大的、决定性的影响力。从这个意义上来说，呼吁机制的功用就不止于使国家具有发展稳定性，而且能够发挥治理“政府失灵”的作用。

    “新公共服务”理论认为政府日益重要的角色就是帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。服务、民主、公平与效率相对于满足社会需求来说，只是手段和方式，只是社会需求是否被满足的一种表现和尺度。而公共预算的核心是利益之权威分配的政治过程，其公共性主要体现为：公共预算是为了实现广大人民的社会需求，回应社会需求应成为公共预算的主要导向。群体只有通过民主的政治程序才能达到对基本需要和满足程度的集体共识。公众的共同利益需要全体一致同意的程序。所以公共性的实现依赖于政府与公民在公共预算领域的协同治理。目前，在技术条件已经成熟的情况下，提高在公共预算领域中网络政治参与的结构性分析变量的数值，应是政府治理模式革新的一个重点。

    在公共预算领域实现公民网络政治参与的路径安排建议。对于公共预算领域中网络政治参与的结构性，在解决了技术上可行、理论上可行、时间与环境决定其可行的问题后。公共预算领域中提高网络政治参与的结构性分析变量的数值这一目标如何推进就成了关键。

    第一，从法律层面确立公民网络政治参与的权利。在具体的实施中，首先要明确政府支出是由公众需要决定的，即公共需要决定公共供给。其次，完善我国参与和表达权利宪法权利，使公民宪法权利的“实现”及其“界限”的问题，能在宪法的最高理念及拘束力的影响下，在法律制度内尽可能完善地运作。另一方面，在修改《预算法》时，有必要将公众参与原则写进该法，并就参与式预算加以明确规定。如此一来，公民改变了以往的权力附庸的地位，转而成为具有一定自由裁量权的权力主体拥有决定资源分配的实质性权力。

    第二，从管理层面推动网络平台中社会公众参与对公共预算中日常支出的审查。近年来，我国政府部门财政支出日益升高，存在着严重的效率危机，同时还面临着一个由于信息不对称而不可能通过激励来解决的“纵向两难困境”。一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容，因此，就管理层面而言，我国目前以网络平台中社会公众参与对公共预算中日常支出的审查为突破口破解政府效率危机应是适宜而明智的选择。

    （作者单位：北京师范大学）