铁路系统将政企分开 专家称关键在管理权改革

推进政企分开,要把铁道部承担的国家调控、监管职能与企业经营管理职能分开,铁路运输部门只保留国家管理职能要实现这一改革,仅仅靠铁道部自己提出方案是不现实的,应该由国务院建立高位协调机构,行使顶层设计权,统一领导、组织、协调和监督铁路体制改革

●如果铁路系统实行政企分开,那么是否需要对铁路企业进行重组?此前的债务由谁来承担?对这些问题,目前尚无明确的答案

新闻分析

“明年是铁路新体制新机制全面运行的第一年。”在近日召开的全国铁路工作会议上,铁道部部长盛光祖作出上述表态。

在盛光祖所作的报告中,“政企分开”、“铁路安全”、“多种经营”和“反腐倡廉”成为4个关键词。

有业内人士认为,与以往铁路工作报告不同,今年的报告明确提出要“实施政企分开”,这应该是铁路体制改革中“关键的一步”。

铁道部政企分开的改革将如何展开?改革过程中会遇到哪些问题?《法制日报》记者就此采访了业内专家。

铁路部门政企分开早已不是一个新鲜话题。

多年来,铁路体制改革时走时停,因政企不分引发的问题也多为社会所诟病。尤其在“7·23”动车事故发生后,铁路体制改革再次引发社会关注。

在前不久召开的全国铁路工作会议上,盛光祖表示,铁道部2012年基本建设投资4000亿元,相比今年年初计划的7000亿元,明年的投资明显放缓。

对此,业内人士认为,投资放缓的计划,加上盛光祖表示铁路系统将实行政企分开,这些因素明确释放了“铁路改革”的信号,实质性的铁路“体制改革”开始驶入轨道。

查阅相关资料,记者注意到,铁路部门在一段时期以来也做了很多自我改善的工作:在高铁降速、安全大检查之外,铁路部门对铁路建设规划重新进行了评估。据媒体报道,一些曾计划兴建的高铁项目被搁置,而一些经济与社会效益俱佳的货运线路则获得青睐。

与此同时,铁道部也在改善服务,如推出网络售票、严控列车饭菜价格等。另一方面,铁路部门也开始了内部管理机制改革,如北京南站不再由北京站代管,通过站段分拆让管理更加扁平化,从而提高管理效率。

但是,对于政企分开的改革,铁路系统似乎一直没有作出回应或表态。那么,此次全国铁路工作会议为什么明确提出将进行政企分开改革?

对此,曾多次参与国家发改委有关铁路系统改革研究课题的北京交通大学经济管理学院教授赵坚对《法制日报》记者说:“2008年,铁路系统就准备实行政企分开,欲将铁道部并入交通运输部,但由于铁路建设和管理的特殊情况,最后没有并入。”

“上一届的铁道部领导说政企合一有利于铁路建设、提高运输效率。”赵坚说,当时有一种说法是“路网完整性、调度统一指挥有利于提高铁路的效率”,统一指挥只能由政府部门来进行,这一直是在思想理论上影响铁路改革的问题,长时间没有得到很好的解决。

“今年的温州动车事故发生后,社会上对铁路系统政企分开的呼声很高,这可能是此次明确提出政企分开的一个原因。”赵坚说,另一个原因是“铁路的资金链基本上断了”。

赵坚进一步分析说:“之所以说资金链断裂,是因为铁路系统现在负债较多,可用于还债的铁路建设基金也很少,现在实际上是借新债来还旧债。而且,铁路系统还拖欠了不少单位、供应商的工程款。”

“我觉得这些都是影响铁路系统最终决定试水政企分开的因素。”赵坚说,因为事实证明政企合一不能保证铁路的安全。

据赵坚介绍,近几年铁路系统已经开展了一些关于政企分开改革的基础性工作,“比如2000年剥离一些铁路建设、工业企业、学校”。

不过,赵坚也认为,在上述基础性工作之后,“基本上没有什么改革,因为最重要的改革就是政企分开,但一直没有进行”。

北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长湛中乐在接受《法制日报》记者采访时说,中央改革铁路管理体制的决心是明确坚定的。

湛中乐表示,以2008年铁道部“三定”方案为例,职责调整的第一项就是“积极推进铁路体制改革”,并且明确了时间表,指出要“在本届政府任期内提出铁路体制改革方案及配套政策,并积极推进”。

“这和其他部委的‘三定’方案有明显不同。为了推进‘大交通运输格局’的形成,‘三定’方案第五项专门设立‘铁道部运输局’,明确要求‘铁道部参与编制综合运输体系规划’,积极‘与公路、水路、民航等运输方式相衔接’。”湛中乐认为,“这是以法律性文件形式规定下来的,必须依法实施。”

在此次工作会议上,盛光祖提出,明年作为铁路新体制新机制全面运行的第一年,铁道部将落实铁路运输企业市场主体权责为重点,加快铁道部职能转变。

记者了解到,铁道部此前已经开始转变职能的工作。12月初,铁道部运输局被拆解,其下属的基础部和装备部按照专业领域被分别拆分,原基础部被拆分成工务部和电务部,原装备部被拆分成机车部、客车部和供电部。

尽管在机构设置上有所改变,但赵坚认为,要将政企分开落到实处,还有很多问题亟待解决。

“最主要的是,如果铁路施行政企分开,那么铁路企业是不是要进行重组?此前的债务由谁来承担?对这些问题,铁路系统目前并没有给出明确答案。这些问题如果不解决,政企实际上分不开。”赵坚说。

盛光祖在会上表示,转变铁道部职能,需要对铁道部管理方式进行创新,部机关要由过去事无巨细、包揽企业事务,向搞好规范、监督、协调和指导转变,综合运用指令性管理、规范性管理、经济杠杆调节等多种管理方式。要把铁道部应该承担的政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能具体化,要把属于铁路运输企业的权责放下去。

那么,这些权责如何“放下去”?

“具体实施的问题,就是说要不要对企业进行重组,比如说是不是需要铁道部的调度指挥?如果需要铁道部的调度指挥,那么企业怎样调度经营?这个问题是困扰铁路政企分开最核心的问题。”赵坚说,“调度指挥是一个铁路运输企业最基本的产权,如果由铁道部掌握调度指挥,那铁道部实际上还是一个企业,这个问题还是没有解决。现在,这个问题在全国铁路工作会上还是没有说清楚。所以,究竟如何施行政企分开,实际上还是一个没有落实的事。如何让企业自主经营这一最基本的问题一直没有解决。”

对此,湛中乐认为,推进政企分开,要把铁道部承担的国家调控、监管职能与企业经营管理职能分开,铁路运输部门只保留国家管理职能。

湛中乐说:“当然,理想的方案是承继上一轮大部制改革的精神,将铁道部并入交通运输部,改为下设的铁路运输局。此外,可以借鉴民航总局的做法,设立华北、华中、华南、西南、西北、东北等分局,实现交通运输部铁道运输局和区域分局的内部分权,保持路网完整性、维护运输集中统一指挥、确保运输安全、提高运输效率和效益。当然,要实现这一改革,仅仅靠铁道部自己提出方案是不现实的,应该由国务院建立高位协调机构,行使顶层设计权,统一领导、组织、协调和监督铁路体制改革。”