智能钢琴集体课怎么样:无偿收回闲置土地使用权若干法律问题的研究

无偿收回闲置土地使用权若干法律问题的研究 作者：何德成
中国国土资源报网 2011-12-26 08:54:27 来源：四川博雅

　     核心提示：在我国土地已成为稀缺资源，收回闲置的土地，充分发挥土地效用，具有十分重要的意义。

　　【摘要】在我国土地已成为稀缺资源，收回闲置的土地，充分发挥土地效用，具有十分重要的意义。此项工作具有极强的法律性，但法律规定却很原则，实际操作中问题很多，须得研究。本文从收回的理论依据、法律依据、收回权的法律性质、收回权的主体、程序、相对人的抗辩理由、行使收回权应该注意的问题及收回权与其他权利的冲突八个方面提出了法律意见，以期能指导国土部门正确行使收回权。

　　【关键词】闲置土地 无偿收回 法律问题 研究

　　闲置土地的无偿收回，对合理配置土地资源、充分发挥土地效用具有十分重要的意义，对行政管理相对人的利益也有重大影响。此项工作实践中做法不同，问题很多，值得研究。根据我所办理个案情况，提出观点，以抛砖引玉，请教同仁。

　　一、收回的理论依据

　　(一)《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，属集体所有。一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”。这就明确了土地所有权是国家的、集体的，收回权的依据是所有权。土地使用权仅仅是所有权的一项权能，收回权是所有权人行使所有权的一种方式。

　　(二)土地使用权出让合同是行政合同。行政合同是行政机关管理行政事务的一种方式，它同时兼具公法和私法的性质。在合同的履行过程中，行政机关享有行政优益权①，可根据对方当事人荒芜、闲置土地的违约事实，单方解除合同，收回土地。

　　(三)土地作为一种稀缺资源，对它的利用就应当遵循利益最大化的原则。《宪法》第10条“必须合理利用土地”的精神就在合理配置资源，充分发挥土地效用。荒芜、闲置行为违反宪法精神。为了能合理地利用土地，应当对权利进行重新配置，以充分发挥土地效用。无偿收回，即可以促进使用权人即时利用土地，又可以合理配置资源。当然，宪法作为国家根本大法，只设立了行为模式，没有制定法律后果。对违反宪法的行为的法律后果是由部门法规定和当事人的合同约定来完成的。如果法律、行政法规有强制性规定，或出让合同双方在合同中有明确约定，荒芜、闲置事实出现后，收回权的主体就应当收回土地，交由一个能充分发挥土地效用的人来开发利用。

　　二、收回的法律依据

　　《宪法》第10条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”。

　　《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”。

　　该法第80条还规定了法律责任：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，或者不按批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。

　　《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成施工开发迟延的除外”。第30条第2款规定：“房地产开发企业分期开发房地产的，分期投资额应当与项目规划相适应，并按照土地使用权出让合同的约定，按期投入资金，用于项目建设”。

　　三、收回权的性质

　　收回权的性质决定了行使收回权的途经。从国土法第37条“经原审批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回”的规定来看，收回权是行政处理决定权。行政处理决定是行政机关依法针对特定对象所作的单方具体行政行为。县级以上人民政府行使行政决定权，其决定的内容在行政法学理论上应是一个行政剥夺，即“是行政机关对特定对象依法剥夺法律上的能力或一定权利”②。具体说是一种行政处罚③,此已为国家土地局1997年10月30日《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条、第六条所确认。

　　四、行使收回权的主体

　　国土法第37条“经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”就明确规定了非农业建设占用耕地的收回权的主体是县级以上人民政府。

　　房地产管理法第25条只规定了“可以无偿收回土地使用权”未明确行使收回权的主体是谁，但该法第55条、第56条规定了县级以上土地管理部门行使处罚权，从罚则所涉的第38、39条的内容不是房产问题而是地产问题。因此有理由认为25条的收回权的主体是国土管理部门。国土资源部《闲置土地处置办法》第5条已经进行了确认。据此，收回权应由土地管理部门行使。

　　五、行使收回权的程序

　　收回权是通过行政决定来实现的。如前所述，这种行政决定是涉及当事人重大利益的行政处罚。除应遵守《中华人民共和国行政处罚法》的规定外，还应遵守《国土资源部关于闲置土地处置办法》的特别要求。因此行使收回权的程序为：立案，对闲置土地进行认定并通知土地使用权人，要求相对人限期举证申辩;举行听证;作出决定;报原审批决机关批准;对收回决定进行公告;送达《收回国有土地使用权决定书》;等待相对人救济(复议和行政诉讼);终止土地有偿使用合同或撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书;强制收回土地。

　　六、相对人的抗辩理由

　　(一)涉及国土法第37条的土地，相对人可以有以下抗辩理由：

　　第一，正在办理审批手续。第二是非耕地。当然，是耕地还是非耕地要由权威部门进行确认，但行使收回权的国土部门不能作鉴定人，这样做程序上不正当，使人对正当处罚产生合理怀疑，不利于决定的执行。第三，仍在不间断地使用，并非连续两年内未使用的。

　　(二)涉及城市房地产开发的土地，根据房地产管理法第25条，相对人的抗辩理由有：第一，土地使用权是以转让方式取得并非出让方式取得。因第25条明确规定为出让方式取得，旨在规范一级国土市场。第二，按合同未动工开发期项不满两年;第三，因不可抗力的原因，即不能预见，不能避免并且不能克服的原因不能开发;第四，政府、政府职能部门的作为或不作为使其无法开发;第五，动工开发的必须前期工作未完成，造成动工迟延的。

　　七、行使收回权应注意的问题

　　(一)关于国土法第37条的规定。第一，只有“已办理审批手续的非农业建设用耕地”的才能收回。第二，原为集体经济组织的土地，收回后要交集体组织耕种。

　　(二)在对城市房地产法第25条所指闲置土地收回时应注意：第一，两年期的起迄期，应以土地使用权出让合同的约定期为依据;第二，第25条“但书”中“动工开发前必要的工作造成延迟开发的”应指非行政机关的原因造成的延迟。

　　(三)房地产管理法第30条第2款规定：“房地产开发企业分期开发房地产的，应当与项目规划相适应，并按照土地使用权出让合同的约定，按期投入资金，用于项目建设”。判断是否开发，关键是看是否有资金用于项目，投资额与项目是否相适应;第四，注意相对人用建设的形式掩盖闲置的实质，不能只看开发没有，而且要看是否按约定的开发内容进行开发。

　　(四)相对人通过转让取得土地使用权，不能适用第25条的规定无偿收回。其理由有：首先，第25条明文指的是出让土地使用权而非转让土地使用权，土地使用权出让的客体是城镇国有土地使用权，且仅限于城镇土地，对转让土地使用权无偿收回没有法律依据。收回权是行政权，必须有法律依据才能行使，这是依法行政的必然要求。其次，本条立法的宗旨在于规范一级国土市场，因一级国土市场政策因素多，相对人利用政策投机牟利的可能性大，必须由政府垄断经营，要求自然严格，规范力度更大。当土地使用权进入二级国土市场后，便远离所有者，土地使用权脱离其固有特征，便具有一般商品的共性，必须进行等价交换，因此不能无偿收回。

　　(五)国土部门决定收回土地的，不应再收闲置费，因无偿收回土地本身就对其财产进行了剥夺，本质上是一种处罚，收闲置费也是对其财产的剥夺，本质上也是一种处罚。根据一事不二罚的原则，不应再收闲置费。并且国土法、房地产管理法中对无偿收回的闲置土地都没有再收闲置费的明文规定。

　　八、收回权与其他权利冲突的解决

　　(一)收回权与刑事判决的冲突

　　刑事判决确定的罚金与收回权的冲突时：执行刑事判决的罚金与行使行政管理的收回权，都是在行使公法上的权力，依据公法所作出的法律文书没有效力位阶的区别，应适用生效在先和执行在先的原则解决。也就是说刑事判决罚金要执行的标的物和收回权涉及的标的物是同一宗土地使用权时，应以生效在先确定。同时生效的，行政收回权优先，因为收回权的依据是所有权，执行的标的物是特定物;刑事判决确定的罚金，执行的标的物是货币，属一般等价物。

　　(二)收回权与民事权利的冲突

　　收回权是一种行政处罚权,收回权与一般债权冲突时,按照民事责任优先原则，债权优先受偿。

　　收回权与抵押权相冲突时，抵押权优先。因为对同一主体的抵押权优于一般债权，而债权优于收回权，所以二者相冲突时，抵押权优先。这与公司法第“应当承担民事责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事责任。”的规定精神相一致