团购网趣天下:玉环县纪检监察案件审理从传统封闭模式走向公开民主的历程

玉环县纪检监察案件审理从传统封闭模式
走向公开民主的历程
□ 洪进锋
2002年中纪委《审理参考》第1期：浙江玉环县监察局的审理工作改革就是比较典型……我们认为，玉环县监察局的审理部门给全国案件审理工作的改革创新带了个好头。
2004年3月17日《青年参考》报道：长期以来，党纪案件的审理，都是采用书面审理的方式。但在浙江台州地区的玉环县，“审理这个环节是公开的……这一探索的初衷是基于两方面考虑：一是为了加强监督，二是发展党内民主。”
2004年12月8日《瞭望东方周刊》报道：玉环是浙江省在党纪政纪案件公开审理上第一个“吃螃蟹”的县。自2001年6月开始至今,公开审理案件11起。
2005年4月28日《南方周末》报道：2001年，浙江省台州市玉环县第一个“吃了螃蟹”，开创了党纪案件“公开审理”模式，使纪委办案的“封闭过程”开始有了透明度。
案件审理，是纪检监察工作的重要组成部分。公开民主审理工作，有利于从严治党治政、严肃党纪政纪、正确惩处腐败分子、提高办案质量和效率，是基层纪检监察工作的一个重要“关口”。同时，对于维护基层党员和行政监察对象的合法权益，开展警示教育，具有积极重要的作用。近年来，玉环县纪委、玉环县监察局立足不断变化的客观实际，积极探索、完善和创新党政案件公开审理的做法，率先在全国推出庭审式、沟通式、征询式和通报式党政纪案件审理模式，得到了社会广泛的认可和推广。
一、     探索历程
玉环县地处浙江东南沿海，是全国股份制发祥地之一。2007年，全县实现国内生产总值221.73亿元，财政总收入30.83亿元，城镇居民人均可支配收入25753元（连续3年位居浙江省市县首位），农村居民人均纯收入10252元（连续5年名列全省前2位）。2006年度在台州前“小康社会”与“和谐社会”建设目标考核中位居首位，并在中国综合实力百强县排行榜中列居第29位。玉环县作为市场经济起步较早、县域经济较为发达、民营化程度较高的区域，一方面，土地、水电等资源配置日趋紧张，为少数基层党员干部利用公权谋私利提供空间，预防与惩治腐败任务日趋繁重。另一方面，广大党员干部民主法制意识增强，对案件审理过程中公开、透明的呼声日愈高涨，迫切需要维护自身的参与知情权、自我申辩权及其他党员的作证和辩护权利等等。然而，传统、封闭的审理方式在基层纪检办案过程中，凸现出明显的不足。
2001年6月始，玉环县纪委、玉环县监察局根据当时纪检审理工作存在突出问题和上级文件要求，先后出台了《玉环县纪委监察局公开审理案件实施办法（试行）》、《公开审理当事人聘请助辩人若干规定》、《党政纪案件公开审理操作程序》等规范性制度，率先对纪检案件公开审理工作进行了有益探索。从试行公开审理的第一件案子开始，玉环县纪委、玉环县监察局整整用了7年时间，不断进行探索与完善，先后经历了四个发展阶段：第一阶段，在纪委、监察局内部公开。将一些定性量纪上争议较大的案件，在委、局机关全体干部参加的情况下进行公开审理，集思广益，提高案件处理的准确性和科学性。第二阶段，对被调查人及发案单位的党员干部公开。同时，根据以案论纪进行教育的需要，吸收部分县级机关、乡镇党员干部参加。这类案件主要是一些查审意见基本一致，在当地有影响的大要案。通过调查辩论，被调查人充分发挥申辩意见，也使参与公开审理的其他同志了解事实真相。第三阶段，允许被调查人聘请助辩人参加。由于一些被调查人因受党政纪条规知识、表达能力所限，往往难以清楚地陈述自己的意见。因此，允许被调查人聘请1-3名助辩人参与公开审理，为其辩护公开审理现场调查、审理和助辩人三方辩论，使参加公开审理的同志对案件事实和党政纪条规的理解更清楚、更深入。第四阶段，开展各形式的公开审理。根据案件需要，运用庭审、沟通、征询等模式进行公开审理，集中力量、集中时间、集中审理一批案件，起到了资源共享、优势互补的作用。2006年7月，基本实现可公开审理案件全部公开审理，并逐步探索“批发式”集体公开审理和县与镇乡联合公开审理模式。
二、初见成效
公开审理制度的推行，是纪检监察机关恢复30年来的经验结晶，也是新时期纪检监察工作面临新的挑战。2007年，玉环县对 43起案件进行了公开审理，占宜公开审理案件数97%，占总的案件数61%；镇乡宜公开审理案件公开审理率达到100%。
一是办案质量得到提高。实行案件公开审理，增强了每个办案人员的责任心。无论是案件调查人员还是审理人员，证据意识和质量意识都有了明显增强。一位参加过公开审理的办案人员深有感触地说：“现在我们所办的每一个党纪政纪案件要经得起历史和实践的检验，首先必须在公开审理过程中接受检验。”为此，案件从初核起，调查人员就以高度负责的态度对待每一个程序，每一份证据，纠正了过去“重实体，轻程序，重突破，轻证据”的倾向。为适应公开审理，案件调查部门还在不断调整办案思路，呈现出三个转变：在突破手段（指“两规”、“两指”）上，由主向辅转变；在节奏把握上由慢向快转变；在惩处措施上，由少向多转变，从而打破了以往办案必“规”、一“规”就灵的思维定式和习惯做法。最近两年，全县自办的件案件中，只有 件案件采取“两规”、“两指”措施，且时间很短。对审理部门来说，无论是对事实的认定，还是对错误的定性，都在“阳光”下操作，从而最大限度地避免了主观臆断和误审误断，共同维护办案的质量。
二是内部监督制约机制得到强化。实行公开审理，变单一的内部监督为内外上下结合的立体监督，扩大了监督范围，完善了监督机制，增强了监督刚性，尤其使案件检查权与处分建议权之间的制约更明显，可以更有效地避免或防止在案件查审中滥用权力、徇私舞弊等情况的发生。在公开审理过程中，案件审理承办人不仅审核案件的事实和证据，而且对检查室是否依法办案进行监督，履行了审查事实与程序并重的职责。案件公开审理实质是调查人员和被调查人（助辩人）在一定范围内，各自围绕事实、证据和定性进行公开的质证辩论。不仅改变了以往查审监督、查审制约的某些被动性和局限性，而且发挥了纪检监察领导班子和机关内外对查审双方的共同监督、制约作用。从这一角度去认识，公开审理对强化内部监督制约是内在的、直接的。在公开审理的座谈会上，一位案件调查主办人说：“过去总认为，审理室的同志不体谅我们查案的艰辛，习惯于‘看看案卷，办办手续’，老是‘鸡蛋里面挑骨头’。现在案件实行公开审理，大家把问题摆到桌面上，谁有理听谁的。”调查部门在案件调查、移送审理期间，遇到事实、定性、证据和条规等方面的问题，也主动查文献、找依据。公开审理的过程就是接受监督的过程。审理部门也打破了以往“书面审理”的局限性，认真听取检查室提供的案卷以外的办案实际情况和意见。与调查部门有意见分歧时，深入基层，了解情况，争取主动，形成了良性竞争的工作局面。
三是党员和行政监察对象的合法权益得到保障。实行公开审理，让党员、行政监察对象参与其中，充分发表意见，是社会民主的进步。对被调查人来说，有了相对宽松行使民主权利的平台，使其合法权益得到了有力的保护，活跃了党内民主生活，增强了党组织的凝聚力和战斗力。这对于案件审理部门来说，也可以广泛地听取意见，集思广益，使案件事实、证据、定性、处理以及办案手续审核更全面、更客观、更准确，有效地克服和杜绝违反程序、损害党员和行政监察对象合法权益的现象。如在公开审理我县一副镇长违纪案件中，不仅让其本人充分地发表申辩意见，而且还同意其聘请两位以前曾担任过乡镇纪委书记、有较强说辩能力的同志助辩。公开审理结束后，其中一位从事多年纪检工作的老同志连声赞叹：“这样审理案件，让我感受到了什么是真正的民主。辩论我们虽然输了，但输得心服口服，因为该说地话都说了，该找的理由都找了。”
四是案件检查、审理人员的业务水平得到提高。在公开审理中，案件检查、审理人员公开与被调查人、助辩人进行辩论，对他们各方面的素质提出了更高要求。公开审理前，查审双方对整个案情必须反复推敲琢磨；对主要证据要了如指掌；对相关证据要胸有成竹；对案件薄弱环节和容易引起异议的问题要有所把握；对可能发生的具体争议要有分析、有研究、有准备；对涉及案件的党政纪条规必须熟记于心；对被调查人和助辩人的发问从容应对，有理有节。这就使查审人员直接经受了锻炼，使工作水平在一次次磨练中得到提高。实行公开审理以后，出现了“三多三少”的可喜现象，即重视前期把关的多了，退查补证的少了；移送审理的案卷整齐规范的多了，技术性疏漏少了；查审之间沟通联系多了，隔阂埋怨少了。
五是以案论纪教育得到深化。通过案件公开审理，被调查人对案件审理、处理程序，对错误事实、定性及所依据的党政纪条规有了充分了解，真正接受了一次面对面教育。一位因犯严重经济错误的干部在公开审理现场声泪俱下，悔恨不已。他说：“我不怨天，不怨地，只怨自己做人不争气，世上如果有后悔药，我愿意喝它一大缸；地上如果有缝可钻，我愿钻下三尺深，从今往后，就是黄金从天下掉下来，我也要把它拾起，交给纪委。”他的话也深深打动了在场每一位同志。同时，组织党员干部参与公开审理，为深化以案论纪教育提供了有效载体。由于党员干部置身其中，一起起剖析违纪行为产生的原因和教训的案例，畅谈自己对违纪案件的认识体会与整改措施，用身边的事教育身边的人，变得实实在在、更有意义，也让每一位同志从中受到更多的启发和警示。因此，每举行一次公开审理，就等于给党员干部上了一堂生动而又实际的党政纪条规和党性修养教育课，增强和发挥了办案的综合效应。玉环县是民营经济比较发达的地区，曾经乡镇干部与他人合资、合股办企业的情况比较普遍。在公开审理某副镇长经商办企业案件时，特别邀请了该镇中层以上干部参加旁听。通过公开审理，他们进一步明确了“党政机关除聘任的一般工作人员外，其他人员一律不能经商办企业”条规的严肃性。公开审理结束后，不符合有关规定参与经商办企业的干部，积极主动退资或退股。
六是纪检监察机关的良好形象得到维护。推行案件公开审理，增加了纪检监察机关处理违纪党员、行政监察对象工作的透明度，提高了人民群众对纪检监察机关依法依纪办案的信任度，增强了纪检监察机关的亲和力。让发案单位的党员干部参加公开审理，有助于他们了解纪检监察机关对违纪党员、行政监察对象调查、处理的过程，有助于消除社会上对纪检监察机关的一些误解和疑惑。同时也使一些居心叵测的腐败分子混淆视听、鸣冤叫屈的图谋无法得逞。如我们调查某乡干部非法占有土地案件时，其所在单位的党组织听了一面之词，不断找有关领导为其说情，说纪委是否搞错了。公开审理此案时，就邀请了该乡党委、政府的领导班子成员和部分机关干部共同参与，通过摆事实，讲证据，整个审理过程充分体现了合理、合法、公正、公平原则，也展示了纪检监察机关秉公执纪和纪检监察干部可亲、可信、可敬的良好形象。
三、几点体会
纪检监察案件公开审理，是新时期加强基层纪检监察工作一种有益探索。通过多年工作实践，使案件公开审理逐步被广大党员干部接受和推广,并显示出强大的生命力。
（一）广泛发动干部群众参与是基础。党员干部违法乱纪行为，仍然社会关注焦点、热点问题。及时公开审理，让群众及时了解案件情况，是尊重群众当家作主需要。在开展纪检监察案件公开审理过程中，玉环县主动消除纪检工作的“神秘感”，让案件审理走向“阳光”，让普通干部群众了解事实真相，看到违纪党员干部“不光彩”一面，切实维护干部群众的知情权，也调动参与反腐败斗争的积极性。这是我们贯彻落实科学发展观和转变工作作风的落脚点。事实证明，预防与惩治腐败工作，需要全党全社会重视和支持。案件公开审理，一方面使广大干部群众深受教育，对当前腐败形势与预防腐败重要性有了深刻认识。另一方面，使纪检监察机关赢得了干部群众的信任和支持，惩治腐败才更具有力量。
（二）积极创新工作体制是关键。从传统封闭审理模式走向公开民主过程，是不断探索创新的过程。玉环县案件公开审理工作经历四个发展阶段，做到“组织原则、适用范围、工作程序”明确，推出庭审式、沟通式、通报式等几种模式，仅仅只是良好的开端。如上海试行了“申诉案件听证制度”、河南省周口市试行了“审理部门提前介入错误事实材料见面”，吉林省和武汉市规范“案件移送审理制度”，浙江省三门县以咨询各方意见为主要内容的征询式公开审理、东阳市支部扩大式公开审理等等，都是对新时期基层纪检案件审理工作进行有益创新和深化。如何在实践中探索出更多、更好改进审理工作的方式方法，用发展的眼光研究改革开放和在社会主义市场经济条件下案件审理工作面临的各种新情况、新问题，不断创新工作体制、机制和制度，是纪检监察机关更好地承担新形势下日益繁重的任务的必然选择。
（三）发展社会主义民主是核心。民主是社会主义的生命，是我们党始终不渝的奋斗目标，也是腐败的天敌。从本质上说，反腐败斗争是维护人民群众根本利益的斗争。面对黑暗丑陋的腐败现象，民主与公开是新时期纪检干部两大武器。推行案件公开审理，就是对民主集中制原则在案件审理环节运行程序的完善和发展。案件公开审理，把问题摆在桌面，让腐败现象进行曝光，是党内民主和自信重大体现。由于案件公开审理充分发扬了民主，纪委常委会在讨论案件时，减少了量纪上争议和人为不确定性，杜绝了说情者，减轻办案压力，做到了严肃执纪、公正执法、文明办案，体现了党务公开和党内民主的发展。党的十七大把反腐倡廉建设确定为党的建设基本任务，对扩大社会主义民主、发展社会主义政治文明作了全面部署，提出了“以扩大党内民主带动人民民主”要求，我们应在今后工作中认真贯彻落实。要进一步解放思想，强化依靠民主预防腐败的意识，自觉把各项工作纳入民主政治建设的轨道，把坚持公开作为原则，以公开促公正、促民主，以民主促进社会政治文明的进步。
（作者系中共玉环纪委副书记、监察局局长）