办公空间设计cad平面图:叶贵仁：乡镇长权责不对等研究：“逆向软预算约束”的分析视角

    2005年12月31日通过的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（简称《意见》）指出“积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”《意见》明确的反映了我国乡镇行政的一个悖论，一方面要转变乡镇职能、精简机构，这是政府扁平化发展的必然趋势；另一方面，乡镇又要加强“社会管理和公共服务”，政府的公共职能在这两个方面逐步扩张，需要更多的人力和物力来从事这项工作。国家经济和社会发展“十一五”规划更是把建设社会主义新农村提上了工作日程，乡镇处于我国建设社会主义新农村的“第一线”，乡镇长被赋予了更为重要的使命。层级管理体制导致了各种指标和任务都压到了乡镇一级，且乡镇根本无法完成上级提出的一些不切实际的指标，“上面千条线，下面一根针”道出了乡镇长工作的繁忙与艰辛。
    乡镇长能否履行职责关乎国家大计，从科层制的一般属性来看，权力、责任与义务是不能分离的。由于基层事务千差万别，发展极不平衡，现行公务员制度在乡镇往往缺少实质的意义。一方面，乡镇长往往根据各地实际情况灵活机动的分配权责，简单而言，很多乡镇长认为他们的责任就是“完成上级任务”，往往对那些能体现政绩、又好办的事务负责。另一方面，却又对那些难度大、不容易出政绩、需要多方协调的事务采取推卸、转移、分解责任的办法。并把工作分配给乡镇副职或者直接责任人，这些人为了避免受到惩罚便会不择手段的完成任务，中央的方针政策到了基层往往面临被扭曲的命运。在责任政府日益高呼的现代社会中，乡镇长权责不对等的问题广泛的引起了社会关注。
   
    二、双重压力下的乡镇长权力与责任 

    从纵向政府间关系来看，乡镇政府的正规化发展正是伴随着国家权力的下沉过程，而乡镇长权责问题的产生是伴随着乡镇地位的突出及乡镇长权力的扩大而出现的。我国上下级政府关系是一种压力型体制，县级政府对乡镇政府的激励和监督方式以行政压力为导向。县级政府为实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而对乡镇采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，县级政府把这些任务和指标，层层量化分解，下派给乡镇政府和乡镇长，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。他们仅关心下级任务和指标的完成结果，而不管乡镇能否完成、采用何种手段达到目标。由于这些任务和指标中的一些主要部分采取的评价方式是“一票否决制”（即一旦某项任务不达标，就视全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以乡镇政府实际是在这种评价体系的压力下运行的。[1](P28)“一票否决”的内容主要包括计划生育、社会治安综合治理、防汛、教育和民政等事项，将乡镇长的荣辱、政绩、升迁结合起来，无形中增加了乡镇长的压力。“一票否决制”所包含的内容则包含了以上所有内容，即使“条条”的任务完不成，乡镇长也会被追究责任。例如乡镇国税所的财税任务完不成，承担责任的也是乡镇长，因为年初县政府就给乡镇定下了财政指标，但是执行这一任务的是国税所，这种权力和责任的设置格局是不合理的。
    徐勇从政府间纵向关系上考察了乡镇权责不对等的问题，他说“乡镇作为事实上的一级执行者，在县与乡的关系体制方面处于权小、责大、能弱的地位。责任大就是乡镇必须完成上级政府下派的各种任务，这些任务一年多达200多项。权小，就是乡只有无条件执行上级决定的义务，而缺乏根据本级实际独立决策的能力。更重要的是，乡（镇）的主体财政收入由县所控制，乡（镇）的财政能力弱，与其责任不相对应。”[2] 这种自上而下的压力型体制便于上级向下推诿事权，而乡镇长则把主要精力放在了传达上级意图，强化对下级的控制上，乡镇长权力和责任很难一致。一方面乡镇长的权力不足以支撑其所承担的责任，另一方面乡镇长又在试图摆脱应当承担的责任，通过乱收费来追求政绩，进而得到升迁。如果得不到升迁，他们便无法摆脱被“问责”的被动局面。
    就乡镇内部横向机构设置而言，乡镇党委和乡镇政府是最重要的两个部门。中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（中发[1986]22号）指出“乡镇党委对乡镇政府的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导。不得包办乡镇政府的具体工作。乡镇党委要保证乡镇政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡镇长大胆的开展工作”《中国共产党农村基层组织工作条例（1999年3月）》进一步规定“乡镇党委领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依法充分行使各自职权。”事实上，乡镇长和乡镇党委书记的职责分工是很难界定清楚的。按照邹谠“权力同心圆”的观点，乡镇党委处于乡镇权力同心圆的核心，往外依次是乡镇政府、人大、纪委、政协等机构。目前来看，乡镇党委和乡镇政府的责任分工没有按照相关法律、规定进行，依然拥有运行的潜规则，存在多种分工形式：一是乡镇党委抓领导工作，乡镇政府抓具体执行，这是符合宪法和法律规定的；二是乡镇党委抓人事、宣传、思政，乡镇政府抓行政事务，这是根据工作性质进行的分工；三是在具体业务上的水平分工，各自负责某一具体管理工作或某一区域的工作。
    《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）指出“本法所指称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”这意味着乡镇党委、人大、政协机关（部分乡镇设有该机关）、社会团体都纳入了公务员管理序列。宪法规定乡镇政府实行行政首长负责制，但是新的公务员法的出台，把乡镇公务员的队伍给扩大了，乡镇长能够对《公务员法》所包含的所有对象负责吗？相反，由于乡镇长同时兼任乡镇党委的第一副书记，也需要遵守党章和党组织的规定接受党委书记的领导。客观的说，乡镇党委和政府本属两个具有不同职责范围与功能的平行组织,但在实际运行中却分化为两个权力地位高低不等的机构。在权力地位最高的乡镇党委中,党委书记是党内“一把手”,自然被习惯地视为全镇的一把手,处于乡镇镇级权力“金字塔”的顶端,近年来其地位还不断得到强化。因为实际上党内职务才是衡量一个人权力地位的坐标。乡镇长和书记的等级差别是很分明的。[3](P45) 在这种体制安排下，乡镇长成了“二把手”，行政首长负责制流于形式，乡镇长名义上对乡人大负责，实际对书记负责，且乡镇长的权力受到党委的不正当干预，无法保持其完整性。
    从以上纵横两个层面来看，乡镇长处于一种双重的压力型体制中，纵向的压力主要来自县级政府，县级政府对乡镇长的考核和信任决定了他们的未来发展。横向的压力主要来自乡镇党委书记，乡镇长个人的地位、权力、责任也取决于和乡镇党委书记的关系。在这种双重压力型体制下，乡镇长的法定权力往往被人为的缩小了，行政首长负责制往往成了被“问责”的理由，他们所承担的责任被放大了。目前乡镇行政首长负责制还停留在批示、决议、决定上，没有上升为国家的法律，这便给乡镇长继续向下扩充权力、分担责任留下了空间。 

    三、“逆向软预算约束”的分析视角

    以上双重压力下的乡镇长权力和责任是进行“逆向软预算约束”的一个背景分析，正是由于双重的压力体制才导致了乡镇长的权责不对等。学术界对乡镇长权力和责任的研究并没有深入到问题的根源所在，而只是简单的通过对机构改革、公民参与、廉洁自律等措施的探讨来促使乡镇长权责对等。这种解释往往缺乏具体针对性，未能对乡镇长权责不对等的问题进行理论分析。本文认为只有结合乡镇权力结构设置和相应的责任才是解决问题的关键。
    经济学家科尔奈（Janos Kornai）运用“软预算约束”来形容企业在生产中只追求产出，不注重效率，并突破已有的预算限制，在出现亏损时，便向上级部门索取资源的行为。政府部门中同样存在这种现象，但是“政府行为不是自下而上地向上级部门索取资源，而是自上而下地索取资源”，[4](P132－134) 由于方向正好和“软预算约束”相反，所以称为“逆向软预算约束”现象。“逆向软预算约束”可以分析乡镇长自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源，追求个人政绩的行为，从而解释目前乡镇长权责不对等的根源所在。虽然这些行为的发生的动机、方式、途径不同，但都反映了问题的实质，这一现象背后的根源则是预算约束软化。本文尝试把乡镇长权责不对等的问题纳入逆向软预算约束的分析框架中来，试图从微观层面的激励机制和宏观层面的制度设计上进行一个新的解释。  

    （一）微观层面的激励机制     

    从组织学的观点来看，乡镇中的个人目标与组织的目标通常不是完全吻合的，两者之间存在一定偏差。也就是说乡镇政府的激励机制并不一定能够满足乡镇长对于政绩、考核等个人目标的追求。从目前乡镇行政首长负责制的规定和实施来看，乡镇实行的是首长负责、副首长分口管理负责制，并且首长负责制本身也包含重大问题须经集体讨论决定的法定原则。所以，乡镇政府的首长负责制与乡镇党委的合议制有着某种冲突性。在这种情况下，乡镇长的权力和责任划分往往是不清晰的，由于个人负责制没有落实，所以造成了推卸责任的现象。邓小平同志早在十一届三中全会上就指出“名曰集体领导，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制”[5](P141) 由于目前乡镇党委的合议制和乡镇行政首长负责制没有很好的协调，在具体落实中出现了很多问题。
    就乡镇微观层面的激励机制而言，通常受到相关的公务员管理法律的约束，对于乡镇长而言，如果完全按照法律法规行事的话，很多工作就很难展开。压力型体制下过多的任务，必然造成了乡镇长有选择的开展“管理和执行”。他们往往根据上级政府的奖励和考核来开展工作，对于发展社会事务、提供公共服务等迫不及待的事情则放之一边。乡镇的公共服务远远落后于城市，一个重要的原因便是这项工作投入大，产出慢。乡镇公路、路灯、医疗卫生、义务教育等发展缓慢，这些都可以归结于乡镇长推卸责任所至。
    由于乡镇政府人员流动非常快，乡镇长为了追求自己的政绩，往往不愿意继续前任留下的工作，往往“新官上任三把火”，任职伊始便突破本地财政能力和预算约束“上项目、搞工程”。乡镇长突破法定的责任，通过扩充权力来向上级传达信号的行为同目前的干部考核制度有着强相关关系。周雪光认为目前上下级信息不对称性、乡镇官员追求升迁的竞争性都加快了这些行为。[4] 1993年10月1日起实行的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》第二条“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心……”强调了经济因素的重要地位，这表明乡镇长责任中“政绩优先”的重要性，且经济任务容易量化，便于激励。这反映了国家在经历了长时间的混乱局面后发展经济的急迫愿望，但导致的不良后果是“唯生产力论”，以经济指标来评价乡镇长的责任。短期政绩变成为判断他们责任的重要考核指标，这就造成了乡镇长突破已有的预算约束，追求地方经济“资源密集型”发展，在上级的考核中占据优势，并最终获得升迁。
    《公务员法》对公务员责任的规定更为具体，该法强调公务员管理的制度化，整个《公务员法》贯穿了宪法、法律的精神。较《条例》的“经济建设为中心”而言，《公务员法》则在第四条强调了思想路线和“党管干部”的原则，同时第六条指出“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”目前所提的“新发展观”在该法中有所体现，该法不只是单纯的强调“经济建设为中心”而是强调了以可持续发展战略为基点的综合测评。但是，长期以来的官员激励机制影响还很深远，如何实现乡镇长“监督约束与激励保障并重”的制度化仍然是微观操作层面的关键点。目前，乡镇长的考核指标仍然集中在财税收入、计划生育、工作实绩、安全生产等硬性指标上。激励机制主要还是通过发放奖金来实现，过多的物质激励也助长了腐败的作风，乡镇长责任履行结果的政绩考评标准没有法律化、规范化，缺乏客观的指标；考评活动缺乏科学性、公开性；考评的标准掌握在县政府和乡镇党委书记手中，公民的参与考评作用不大。

    （二）宏观层面的制度设计  

    现行的干部晋升制度促使乡镇长被迫在任期内作出政绩，乡镇政府中的激励机制诱发了乡镇长追求超越其财政能力追求短期政绩的行为，同时权力系统内部的责任追究制度缺乏有效的约束。在这种情况下，乡镇长就有了突破责任限制，追求扩大权力的冲动。乡镇党委书记作为地方领导，同样需要取得政绩来争取升迁和更好的政治生涯，由于乡镇人大权力的“软化”，无法对乡镇长权力进行很好的监督。因此，乡镇内部往往会达成追求目标的一致性，仅仅依靠乡镇内部的力量无法完成对乡镇长权力的监督与约束。
    县级党委、政府、人大、监察院、法院均可以自上而下的约束乡镇长权力的膨胀。县级党委负责乡局级干部的考核和任命。县政府则进行直接领导，追究乡镇行政机关或所属机构的行政责任，如命令其纠正不当，做出赔偿，必要时直接改变和撤销其行为。县人大则负责对乡镇工作的监督。县级检察机关对于作为检察对象的乡镇长贯彻执行或违反国家政策和法律、法规以及违反政纪的行为，有权进行检查、调查、给予一定的行政处分，或向有关部门提出处分或法律制裁的建议。宪法第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”县级法院则享有监督行政机关依法行政的职责。但是法院不能追究乡镇长的行政责任，也不能处分乡镇长。总体而言，以上各种途径都属于权力系统内部的责任追究，更多的是一种自上而下的责任追究。（目前这方面的文献较多，比如加强党的领导，宪法监督司法化，人大代表常任化等措施，但是从研究述评来看这些内容没有具体到乡镇一级，都是笼统来谈的。）由于县乡政府体制的同构性，乡镇的政绩也是上级的政绩，上级领导（县级）同样需要短期政绩来赢得晋升所需的资本。所以上级领导默认了乡镇长突破权责规定，追求扩大权力、实现政绩的冲动，并且为下级偏离法律、法规留下了一定空间。这种情况的出现表明乡镇长仅仅“对上负责”，而不“对下负责”，导致了权力系统内部的监督失效。一方面制定了法律、法规，另一方面却没有注意到使其得到正确的贯彻实施。各种不同的权力很容易形成一定的联盟，互相之间达成一定的妥协，从而形成政府利益。权力系统内部的监督往往会演变为一种“内部利益协调”关系。
    我国宪法对公民监督做了相关规定，宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 权利是权力的源泉，人民是一个国家主权的最终所有者。宪法对人民当家作主做了规定，宪法原则与具体微观实际的结合点便是使之具有操作性制度设计的关键所在。公民“权利”所遇到的一个重要难题就是与国家权力的关系问题。在发生权利与权力矛盾的过程中，乡镇长拥有可能使用的垄断力量，公民权利的行使却有许多附加条件，并且在受到伤害时，都让公民自己去证明所受到的权利伤害，监督成本太高。……权利不能单凭社会的承认取得力量，没有国家权力的支持，公民权利至少是乏力的，甚至是虚置的。[6]( P493) 按照周雪光的解释，对乡镇长权力自下而上的约束主要来自基层企业、下属村民委员会或个人，从组织分析出发，便会发现由于个人力量的软弱，无法同乡镇长权力的强制性相抗衡。因此，权力系统外部的自下而上的约束所发挥的作用是极为有限的。[4] 乡镇长往往占有已经获得的有利位置，往往利用手中握有的权力抵御公民的监督。通常公民会惧于打击报复而不敢维护自己及周围人的合法权利。或者说即使公民敢于挺身而出，但是没有相应的法律、制度来保护这一宪法权力的行使，也很难保证具体的监督行动付诸实践。从另一个角度而言，乡镇政府和所辖区域中的组织、企业、个人“并不总是单方面的攒取与抵制关系”由于后者在市场、资源配置、卫生、治安等方面都受到乡镇政府的制约，同时乡镇长“拥有相关指令和政策的执行和管理权”，行政层次越接近基层，政府的利益与地方企业越一致。由于乡镇政府的垄断地位，它们可以对这些企业提供其他所有者无法提供的优势条件，乡镇长掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择的分配，他们会趁机向所辖区域索取资源。[4](P140)从利益关系角度而言，双方存在互利的动机，因而下属的组织、企业、个人也不愿意监督乡镇长权力的扩张，造成了部分乡镇长不断的突破已有的权力责任格局，追求与个人政绩有关的逆向软约束行为。

    四、构建乡镇长责任体系  

    以上“逆向软预算约束”视角的分析对于我们构建一个乡镇长责任体系提供了有益的帮助，制度构建的出发点在于从微观激励和宏观约束两者出发，单纯的强调某一方面都是不成功的。2003年初，山东省就尝试在各地级市推行行政问责制，提出了“公务员无功就是过”的观点，2003年8月14日，湖南长沙市政府公布了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，问责的对象涉及了所属的各区县（市）行政领导。2004年重庆市的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，深圳市2005年12月8日正式出台了《部门行政首长问责暂行办法》明确了“一把手”的问责范围。各地方政府的探索是积极的，但还相当不成熟，且没有深入到乡镇一层，关键问题在于仅仅侧重消极层面的惩罚，缺乏主动层面的激励。一个有效的制度需要强调个人的权力和责任的对等，而且和某一个具体职位是三位一体的。2006年1月1日起实施《公务员法》作为规范公务员权力责任的法律而出现。从某一个体的政绩和升迁来看，乡镇长的岗位期限为5年，在其任职早期，往往扩大手中权力来追求短期政绩，而当上级部门追究这些决策失误时，他们已经离开了原有的岗位，就不必承担相应的责任了。所以，一个职位上的权责对等并不意味着在这个职位上的乡镇长身上的权责对等，而且目前的干部频繁流动制度加剧了这一过程。[4](P140-141) 有必要根据实际情况，因地制宜的制定乡镇长责任体系。
    张维迎、邓峰在考察了中国古代连坐、保甲制度的有效作用后认为“真正的个人责任,必然依赖于一个多层次的,包括法律、社会习俗、社会规范、习惯等一系列的社会规则构成的有效制度,能够解决监控个人的信息问题,同时符合现代的民主宪政精神。”[7](P112) 客观公正的构建乡镇长责任体系，必须把责任同权力相对等，既不扩大权力，又不扩大责任，使得权责互为依赖。参考我国古代行之有效的责任机制和国外的相关经验，按照由内在到外在以及个人自主性由低到高的顺序排列，可以把乡镇长责任体系排列为三个层面，其中第一层面是内涵层面的规定，第二、三层面则为外延层面的规定。
    第一层面为体制规定的责任。是从官僚制赋予个人的权力和责任相对等的角度来理解乡镇长所承担的责任，这是最为基本的内容。属于乡镇长责任内涵的界定。  目前，上级行政领导为了落实责任，往往通过和乡镇长签订责任状，制定相关奖惩办法，用来约束乡镇行政领导。这个层面的制度设计重在于激励乡镇长，应当改变传统预算约束下面面俱到的责任形式，让乡镇长只对最基本的社会事务和公共服务负责，这些内容是社会主义新农村建设所必须的。主要内容有计划生育、村庄建设、环境保护、土地、治安、救灾等。上级政府不应把经济增长、财税收入等作为考核乡镇长责任的硬性指标。同时，体制应当规范乡镇长权力的自我扩张和逆向软预算约束行为所导致的自上而下的掠夺行为。  体制的规定应当成为外延层面责任的依据和基础，舍此，便会造成责任界定的混乱。
    第二层次为法律赋予的责任。即按照我国宪法和法律来界定乡镇长所承担的责任，“一切自由的首要条件，一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应在普通法庭上按照一般法律的规定对每一个公民负责。”[8](P7) 这个层面的责任主要是对法律负责，在法律规定的范围内按照法定程序实施，并接受法律的制约和惩罚。主要有廉政建设、安全生产责任追究及各种临时性事务。这个层面重在对乡镇长进行法律监督与约束。这个层面仍然应从微观激励和宏观约束入手，在微观层面上，把相关考核同体制规定相结合，避免“体制外”因素介入考核。宏观层面动员外在力量对乡镇长权力进行监督。法律应当对上下级行政领导的责任进行适当划分，阻止上级过多的“一票否决”，同时动员广大公民参与乡镇长考核，把源自低层的力量制度化。
    第三层次是道德责任。从个体主观能动性的角度来拓宽责任的内涵，按照公共性的精神，乡镇长的道德责任即是在具体政策执行中积极发挥主观能动性，并对人民负责，这是我国国情的特殊规定。这种情况普遍的存在于乡镇政府中，但不能简单的用政治责任来界定乡镇长责任，乡镇长是国家权力的合法代表，不能简单的看作政党权力的延伸。这种责任设计体现了乡镇长把个人所处职位的能量充分发挥，但是它不能突破前面两个层次的规定，应当保持在合理行使自由裁量权的限度内，这个层面的责任很难用法律和制度规定下来。我国历史上各朝代都把道德责任作为考核官员的重要指标，我们不妨借鉴有益内容，把道德责任上升到建设和谐社会、社会主义新农村的高度，主动发挥个人的主观能动性的高度。

    参考文献：

[1] 荣敬本 等 《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》[C] 北京：中央编译出版社 1998年 
[2] 徐勇 《乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县》[J] 《战略与管理》2003年第4期
[3] 王雅林  《农村基层的权力结构及其运行机制——对黑龙江省昌五镇的个案研究》[J] 中国社会科学 1998年第5期
[4] 周雪光《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析 [J]《中国社会科学》2005年第2期
[5]《邓小平文选》（1957－1982年）[M] 北京：人民出版社 1983年
[6] 汤唯 孙季萍 著   《法律监督论纲》[M] 北京：北京大学出版社 2001年
[7] 张维迎、邓峰 《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》[J]《中国社会科学》 2003年第3期
[8]《马克思恩格斯全集》第19卷  [M] 北京：人民出版社 1963年

    作者简介：

叶贵仁（1977—），男，河北邯郸人，中山大学行政管理研究中心、政务学院行政管理系2004级博士，主要研究公共管理及领导学。