房地产中央地方博弈编年史

地方增长联盟支持了过去十年中中国房地产行业的惊人增长。2003年以来，中央政府一直在为经济过热而担心，并在2006年和2007年采取了一些强硬的调控措施。在2008年第二季度，经济开始出现降温的趋势。但随后，由美国房地产泡沫破裂引发的全球经济衰退，却带来了1998年房改以来房地产价格首次停止增长。之后，中央政府开始了近10年来最大的干预措施，之后刺激和调整措施实施，为我们讨论中央—地方博弈提供了很好的案例。

2008年秋到2009年12月 中央地方利益一致化导致过度刺激

2008年国际金融危机发生后，中国房地产市场遭受的冲击尤为严重。这导致了在2008年第一季度到第四季度房地产价格增长速度下滑了10个百分点，压力之下，中央政府开始采取各种政策。房地产开发商和地方政府开始游说国土资源部和住建部取消在2006年和2007年实施的各种限制性政策。对于中央政府来说，最大的挑战是要保持合理的高增长率。而过去最重要的增长引擎——出口，却看来难以发挥作用。如果国内消费并不能有效缓解疲软，那么中央政府制定的经济增长目标将无法实现。

2008年10月，财政部、国家税务总局、人民银行在同一天发布专门针对房地产提供税收和利率优惠的通知。显然，这个刺激计划非常受房地产开发商欢迎。投资者和既有房产的业主也支持这种刺激行动。

毋庸置疑的是，地方政府是另外一个重要的受益者，所以，在中央各项政策出台之前，一些地方官员已经考虑和采用地方的房地产业刺激计划。毫不奇怪，当中央政府迈出第一步时，很多地方政府就以本地房地产受到特别沉重打击为借口推出了更强的激励计划。

各地政策虽然本土，但核心思路却是相同的：地方房地产市场疲软，需要更强的刺激政策。市场对这些政策及刺激信号反应迅速，房价和地价在下个季度就停止下滑，并在2009年第三季度发生正向逆转。

此时，一些信息已经开始显示，房地产业被刺激过度了，房价迅速接近或甚至超过经济危机前的最高水平。

2009年12月到2010年9月 中央地方利益分化和房地产调控

进入2009年末，房价开始失控，中央政府对房地产泡沫带来社会和政治后果开始忧虑。中央政府发现，有必要采取一些降低和稳定房价的政策。值得注意的是，中央政府在表态中，并没有说房价应该降低，而只是应该抑制过快增长，这显然反映了中央在此时基本上还希望在房价增长和社会公平之间取得平衡。

第一轮的价格调整开始于2009年12月中旬及2010年1月初。房地产交易营业税的豁免期限再次提高到5年。二套房首付增加到40%，并需支付更高贷款利率。此外，还有一些针对房地产开发商的措施。银行也被要求紧缩针对房地产开发商的信贷审批，政府还提高了预售许可规定。地方政府还被要求提供更多的保障性住房。省级政府领导被要求负起抑制高房价的责任。

相比之前的房价调控政策，这些新政策确实要更进一步。然而，基本无视这些政策措施出台，市场的反应是进一步上涨。2010年一季度，土地价格爆炸性地增长了21%，房价也相应地增长了10.6%。压力之下，中央政府于2010年4月中旬推出了更加严厉的政策，国务院发出了“坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知”（国发[2010]10号），表明了中央政府在抑制房价上的明确态度。文件指出：“住房问题关系国计民生，既是经济问题，更是影响社会稳定的重要民生问题。房价过高、上涨过快，加大了居民通过市场解决住房问题的难度，增加了金融风险，不利于经济社会协调发展。各地区、各有关部门必须充分认识房价过快上涨的危害性，认真落实中央确定的房地产市场调控政策，采取坚决的措施，遏制房价过快上涨，促进民生改善和经济发展。”显然，在高层领导看来，房价已成为政治问题。但即便如此，政府也没有表示希望房价下降，而只希望遏制过快上涨。

这一次，政府采取了更多的措施。对于90平方米以上住房的首次购买者，首付增加到了30%，二套房购买者首付达到50%，贷款利率是基准利率的110%。对三套房购买者，首付和贷款利率更高，在某些热点市场，甚至还禁止发放第三套住房贷款。如果购房者不是本地居民，他们必须有一年以上的缴税或缴纳社保的证明，才能获得银行贷款。这些措施意在进一步阻止房地产市场上的投资和投机。除了16家主营房地产的中央直属国有企业，78家央企被要求退出房地产市场。

虽然采取了这些前所未有的举措，但房地产市场的反应却相当复杂。即使房价增长率不再像此前几个季度那么高，但2010年二季度的房价仍继续攀升。更重要的是，市场似乎开始对调控措施能否持续产生了不确定性。尽管中央出于政治考虑需要抑制房价过快增长，但中央也同时极力维持房地产行业稳定发展，当时的情况是中国开始担心世界经济二次探底。

但房产调控不力的主要原因还在地方政府，以及地方政府与银行，和房地产开发商组成的增长联盟。地方政府、银行和房地产开发商都担心中央调整措施可能过于猛烈，并可能导致房地产部门衰退，地方政府可能面临财政收入降低的压力，而银行则有可能面临一系列不良贷款。地方政府所有的城市投融资平台和开发公司所拥有的土地肯定会贬值，这样将无法筹措资金来进行大规模城市开发。基于共同的目标，这些利益群体只有共同努力减轻中央政策的影响。

大多数地方政府的选择，是淡化在当地推行严厉的中央政策。2010年4月17日《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》之后，各级政府都开始起草他们自己版本的调整政策。即使三个月之后，只有少数地方政府公布了本地实施细则。仔细阅读这些政策细则，就会发现与2008年经济刺激方案在地方实施情况所存在的巨大反差。如前所述，2008年经济刺激政策后，地方政府采取了远远超过中央明确授权的政策，而且很快制定了与中央支持房地产行业和经济刺激计划一致的具体实施细则，而这一次，当中央调控房价的政策出台后，几乎所有地方政府都只是简单重申要贯彻中央政策，而几乎很少有要超越中央政策进行严厉调控的进一步措施。

唯一的例外是北京。北京要求每个家庭只能购一套房。这比限制三套房贷款更加的严格。但直到2010年9月之前，没有其他地区跟随北京。实际上，一些房地产市场最热门的省市，例如广州、海南、重庆，甚至没有提及限制向第三套房贷款。另一方面，几乎所有地区都强调增加保障性住房供应的重要性，这确实是中央调整政策的一部分，但这只是众多调控政策之一。地方政府增加保障性住房之所以被提及，是因为它与地方政府增长和扩张利益多少具有一致性。

此外，一些银行回避中央的调控，把第二或第三套房的解释放宽，这样就使得拥有多套住房的购房者还能贷到款。由于许多地方政府不承认他们“感冒了”，意即本地房地产市场并没有过热，一些银行继续向第三套住房购买者发放贷款。

总之，在2009年12月和2010年6月之间的两轮房价调控中，一些地方政府、银行和房地产开发商站在一起，共同回避甚至阻碍中央调控政策。正如一位北京地产界人士在2010年上半年所指出的，“大家都看出来了，政府不会真的打倒开发商，打一下，要揉三揉。”

当然，在发现京沪深的楼市自2010年7月开始又出现回暖之后，2010年9月底中央的政策进一步收紧。虽然这些新政策名义上还是在落实“国十条”，但在很多领域实际上已超出“国十条”范畴，作为2009年12月第一波、2010年4月第二波之后的第三波紧缩型调控，新政策要求各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款。这两条是全国“一刀切”式的政策，不再像“国十条”那样只要求房价过高城市有选择性地实行。同时要求各商业银行加强对消费性贷款的管理，禁止用于购买住房。

此外，新措施还要求各地要加大贯彻落实房地产市场宏观调控政策措施的力度。要立即研究制定贯彻落实国发[2010]10号文件的实施细则。已印发实施细则的地区，要根据最近国家有关部委出台的政策措施进行调整和完善。房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。对省级人民政府稳定房价和住房保障工作进行考核与问责。对政策落实不到位、工作不得力的，要进行约谈，直至追究责任。到目前为止，2010年四季度房价上涨的势头开始得到遏制，市场观望情绪再次浓重。

2004年到2008年 地方政府是中央政策变软的催化剂

在此之前，从2004年开始到2008年底的经济刺激政策出台期间，中央政府至少四次试图调控房价。2004年之前的大部分时间，中国房价仍然以低于5%的增长速度稳定增长。但是，2004年第一季度，房价迅速上升，增长甚至接近两位数。为稳定市场，中央政府开始推行调控政策。但不像最近试图直接管理房价的措施，当时的政策主要是管理和规范土地供应，因为当时普遍认为土地市场中存在太多的腐败，并助长了投机和高价格。

但规范土地市场的措施并没有解决问题，房价上升速度达到了两位数。2005年5月，另一轮房价调控措施出台，除了增加中低收入阶层住房建设用地供应之外，还包括惩罚土地投机者，营业税也被用来当成管理房价的政策工具。此后，房价增长确实有所放缓，但仍保持了5%以上的增长速度。中央政府发现这些政策无法实现控制房价的目标后，就开始采取更强硬的政策，强制规定住宅用地的供应比例，以及商品房比例甚至面积，税收和利率调控手段都被运用起来。

2003年下半年以来，中国政府对地产行业的调控名目繁多，先后出台了121文、新老“国八条”、“国六条”、“国十五条”等政策，包括推行招拍挂，控制土地供应和推进经适房与廉租房建设等，并首次祭出取消房贷优惠利率、提高购房首付比例、加息、对二手房交易征收交易税等金融财税手段。

尽管实行了这些干预措施，房价上涨速度仍在高位运行，甚至出现了越调越涨的情况。特别是从2006年年底开始，随着流动性增加，加上招拍挂大规模推行，各地不断刷新“地王”纪录，出现了地价、房价追涨的局面。尽管央行2007年前后连续四次加息，均未遏制房价急速上涨之势。到2007年第二季度，价格再次脱离控制。2007年9月份，中央政府提高了二套房的首付比例和贷款利率，之后却发现价格增长速度攀升到了两位数。

因金融危机的原因，房价增长速度终于在2008年下降到了5%以下。如一些政策分析家所说，中央政府在抑制房价增长上的政策有点像“法国薯条”，刚出锅时又脆又硬，但过一段时间就变软和易嚼，让这些政策变软的催化剂就是地方政府。插图/刘飞

[苏福兵系美国瓦萨学院（Vassar College）政治学系教授、陶然（微博）系中国人民大学经济学院教授]