针对地方政府的群体性事件之特点、趋势及治理

——政治信任的视角

　　摘要：进入新的世纪以来，个别地方政府面临的信任危机日益突出，一个突出表现是各种形式的针对地方政府的群体性事件不断发生。这类事件具有非利益相关者积极参与、对抗性不断增强、互联网推波助澜、可控性弱和代价沉重等特点，并且呈现出从心理能量到社会行动、从旁观者到参与者、从单一个案到连锁反应、从具体直接诉求到抽象间接诉求、从政府信任危机到政治危机等趋势。要想从根本上防止和治理这类群体性事件，必须以政府的转型促进政治信任关系的转型，以制度信任的重建保障和带动特征信任和过程信任的重建。

　　一.题的提出与分析框架

　　1.问题的提出

　　改革开放以来，各级地方政府领导人民进行经济、社会、文化和政治建设，人民生活不断改善，政治信任水平总体上不断提高。但是在个别地方、个别问题和个别环节上，民众对地方政府的不信任、不满意一直存在。而进入21世纪以来，个别地方政府面临的信任危机日益突出，一个突出表现是，各种形式的针对地方政府的群体性事件和群体性暴力事件不断发生。例如，孙志刚案、孙大午案、刘涌案、陕西虎照门事件、贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、云南“躲猫猫”事件、河南王帅事件、巴东邓玉娇案、湖北石首事件……此起彼伏。这已经成为当前中国政治发展和政府改革过程中一个值得高度关注的现象。对这一现象的基本特点、演变趋势和治理对策等从政治信任的角度进行科学分析，对保持社会政治稳定和顺利推进现代化建设无疑具有重要的理论价值及现实意义。

　　2.分析的框架

　　作为一种基本社会政治关系，政治信任是包括民众对管治主体 (执政党和政府 ) 的期待和管治主体对民众期待的回应这两个方面的互动合作关系。政治信任或不信任的程度有高有低，而且有不同的表现形式。针对地方政府的群体性事件可以看成是由于民众对于地方政府及其工作人员的怀疑、不信任而采取的对抗性行为及状态，是政治不信任的突出表现形式。Zucker在1986年曾提出了人际信任关系产生的三种模式：源于特征的信任、源于过程的信任(与对象交往的直接或间接经验而产生的信任 )和源于制度的信任。[1]我们将Zucker对人信任关系模式的分析扩展到政治信任领域，将政治信任分为特征信任、行为信任和制度信任三个层面，进而提出政治不信任的三种相应形成机制，以此作为本文的分析框架。

　　( 1 )管治主体的负面特征产生的不信任，即源于政府或政府工作人员客体特征的不信任。政府或政府工作人员作为客体，其在德性、作风、纪律、形象、能力、品格等一方面或几方面所具有的特征将导致信任或不信任的发生。 ( 2 ) 管治主体的不当行为产生的不信任，即源于地方政府及工作人员运用公共权力做出的不当管治行为而产生的不信任。这类似于Zucker提出的源于过程的信任，可能是通过传播途径获得的。 ( 3 )管治主体的不公制度产生的不信任。这包括两个方面：一方面，制度作为信任的对象，如果民众认为管治主体定立制度或政策的内容不是为民众利益服务的，民众就会不信任定立制度的政府；另一方面，制度作为政府信任的保障，没有发挥保障民众利益控制机制的功能，不能对失信者进行有效惩罚，从而对管治主体制定的制度产生不信任。

　　二.前针对地方政府群体性事件的突出特点和演变趋势

　　当前，针对地方政府的群体性事件数量多、规模大、涉及面广、形态各异。从事件的表现 (存在 )形式来看，包括网络型群体性事件 (如逮军质问记者为谁说话事件、周久耕天价烟事件 ) 、现实型群体性事件 (如石首事件 ) 、网络型与现实型共存互动型群体性事件 (如虎照门事件、躲猫猫事件 ) 。从事件产生的原因来看，有地方政府负面特征引发的 (如江西新余和浙江温州党政干部公务考查公款出国旅游事件 ) 、地方政府不当行为引发的 (如河南杞县放射源泄漏恐慌事件由政府信息公开行为的不及时而引发 ) 和地方党委、政府制度 (政策 ) 不公引发的 (如29岁的周森锋成为当地最年轻的市长后民众对他的“人肉搜索”事件，其实就是对现行官员选拔制度的公正性表示怀疑 ) 。

　　1.突出特点

　　虽然各种针对地方政府的群体性事件的引发原因、表现形式、针对对象可能不尽相同，但无论是哪种类型的危机事件，都呈现出一些值得关注的共同特点。

　　( 1 )主体：非利益相关者广泛参与。当前针对地方政府的群体性事件起因各异，但非利益相关者的广泛参与是主体方面的一个突出特点。这些人与事件无直接利害关系，但却存在着严重的“抽象愤怒”，①一有事端便群情激愤。他们或者通过网络发帖、人肉搜索等方式出谋划策，或者通过现场聚集、围观起哄，甚至堵路、打砸等方式向政府施加压力，使危机迅速转化、升级。

　　显然，“非利益相关者”并非与事件完全无关，普通民众在以往与地方政府及其工作人员的交往经历中积蓄了不良的“交往经验”，或者对地方政府及其工作人员存在的弊端 (负面特征 ) 积存了大量的“抽象愤怒”，危机事件只是为非利益相关者表达和发泄“抽象愤怒”提供了一种契机和导火索。

　　( 2 )行为：对抗性不断增强。在现实型的针对地方政府的群体性事件中，参与者越来越多地采取各种极端或违法行为发泄不满情绪，表现为大声呼喊、拉标语、挂横幅、堵塞交通要道，甚至毁坏公物，围攻、冲击基层党政机关，有的甚至采取自焚、自杀等过激行为。甚至出现“凡是地方政府说的，都在撒谎；凡是地方政府做的，都是偏袒富人”的仇官、仇视地方政府的极端情绪。

　　( 3 )过程：事发突然，升级迅速。针对地方政府的群体性事件的形成过程或长或短，但发生时一般都非常突然，而且演变迅速。如2004年10月18日发生的重庆万州事件，从一般的争执到上万群众冲击政府仅仅几个小时的时间[2]。

　　针对地方政府的网络型群体性事件也呈现这一特点，如“周久耕地天价烟事件”、“张家港官太太团出国事件”等，在网络披露后，短时间内便有“百万级点击率”，迅速成为社会热点。

　　( 4 )传播：网络成为群体性的策源地和催化剂。近年来，每次针对地方政府的群体性事件都离不开传统媒体 (特别是异地媒体 ) 的作用，这可以从《南方都市报》在“孙志刚案件”中所扮演角色中得到体现。但是，在危机事件中互联网所发挥的作用则更具有革命性。在网络传播中，“议程设置”、“把关人”、“舆论场”与“意见领袖”等传统传播学原理的作用机制发生了改变。互联网已成为社会舆论的“放大器”，也成为政治危机的策源地和催化剂。虚拟网络与现实社会全面实时互动，发挥着信息披露、资料收集、议题聚焦、资源整合 (如“人肉搜索”) 、宣传动员等功能。现在，一个普通网民的标题含有“史上最牛”、“天价”等词的帖子，往往能“一呼百万应”，而且呈现“滚动散发型”特点———每过一段时间总能出现类似的一个帖子引发网民热议。“躲猫猫”事件就是网络舆论“催化”的针对地方政府的群体性事件的典型代表。

　　( 5 )处置：可控性弱，代价沉重。当前的针对地方政府的群体性事件具有行为方式的不可预测性和后果的难以控制性。

　　在针对地方政府的群体性事件中，基于互联网和网民的广泛性、自由性、偶然性、匿名性特征，参与者摆脱了现实社会角色关系的束缚，“畅所欲言，为所欲为”，因此危机事件的可控性极弱。有基层干部将控制和处置这类事件无可奈何地概括为“三个进不去”：对网络而言，基层党组织“进不去”，思想政治工作“进不去”，公安、武警等国家强制力“进不去”[3]。

　　对地方政府的群体性事件中，由于当事人和参与者 (特别是非利益相关者 ) 人数众多，行为方式多种多样，加上信息渠道混乱，谣言四起，事态发展迅速，极易引发骚乱，最后只能以调集武警等强制方式解决，代价极大。

　　2.演化趋势

　　近年来在针对地方政府的群体性事件中已经呈现并可能呈现的值得关注的趋势有以下几个：

　　（1 ）从心理能量到社会行动。任何一个管治主体都不可能让百分之百的民众感到满意。但在当前中国特定的社会转型背景下，诸如民众对共产品的需求期望与管治主体供给绩效的反差、政策制度的倾斜与不公正现象、地方政府及其工作人员负面特征和不当行为的不时呈现等，使许多社会成员对地方政府的不满普遍上升。有学者指出：“在中国的很多社会群体中，莫名其妙的一个‘恨’字正在泛滥开来。人们心中有‘恨’，但往往不知道向谁去发泄。”[4]

　　无论是“抽象愤怒”还是“莫名其妙的恨”，都是一种社会心理，是一种庞大的心理能量。在这个信息透明、言论自由、公民权利被宣传为至上的时代，一旦出现任何一个机会，这些心理能量就很容易转化为针对地方政府的社会行动。

　　（ 2 ）从旁观者到参与者，从单一个案到连锁反应。一般来说，在一个针对地方政府的群体性事件中具有“参与者”、“反对者”和“旁观者”(非直接利益相关者 ) 三类人。事件的参与者作为当事人当然是为了争取他们直接的利益，其他人则是事件的旁观者。但目前一个值得关注的趋势是，“民众日益发现自己与某些不公平事件中的受害者处于同样的境地，每个人都可能是潜在的受害者，会不会噩梦成真只是一个运气和概率的问题。失去安全感带来了物伤其类式的愤怒。”[5]因此，一旦有地方政府负面特征或不当行为披露，大量非利益相关者从“从旁观者”转变为“参与者”，甚至引发范围更广的连锁性、传染性反应。例如，2008年11月3日，重庆市8000多辆出租汽车全城罢工；7日，湖北省荆州市数百辆的士集体停驶；10日，上百名海南省三亚市出租车司机停止营运；20日，广东汕头1000多辆出租车罢工等等。

　　（ 3 ）从具体、直接诉求到抽象、间接诉求。特别是在负面特征或不当行为引发的针对地方政府的群体性事件中，当事人和参与者的诉求往往不是“就事论事”，而是呈现扩展、延伸趋势。主要表现为：从具体诉求到抽象诉求； ②从直接诉求到间接诉求 (如要求更高层级的官员下台，要求司法公正、独立检察等 ) ；从经济性诉求到政治性诉求 (如保护人权、发展民主、监督政府等 ) 。最具代表性的是孙志刚事件。该事件披露后，在民众的强烈质疑下，有关部门重新进行调查并公布了孙志刚的死因，对涉案人员进行了严厉惩处。在这一事件中，有三名法学博士向全国人大常委会提交对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查的建议书；有学者以中国公民的名义联合上书全国人大常委会，要求就该案及收容遣送制度的实施状况启动特别调查程序；法学界还召开了“孙志刚案与违宪审查”学术研讨会，以“推动建立我国违宪审查机制，提升人身自由的保护水平。”

　　（ 4 ）从群体性事件到政治危机。虽然从表面上看，当前针对地方政府的群体性事件都是围绕着某一特定的事件，针对的只是个别党政机关或工作人员，并且具有区域性，但是随着个案的累积，基于负面特征的不信任和基于行为不当的不信任会逐渐演变为对一项管治制度或公共政策的不信任、甚至一级党委或政府整体的不信任，最终将演变为政治合法性危机，从而破坏政治稳定。

　　三.政府的群体性事件的治理思路与主要策略

　　1.本思路

　　针对地方政府的群体性事件必须标本兼治，重在治本。为此，以下两点至关重要：

　　（ 1 ）以政府转型促进政治信任关系的转型。在某种意义上说，当前针对地方政府的群体性事件是由于社会转型引起的，换言之，是因为地方政府不适应转型社会引起的。这是因为，不同类型的管治生态环境下的政治信任关系模式是各不相同的，正如有学者指出：统治型社会治理模式下是以“权威—依附—遵从”为特征的习俗型政府信任关系，管理型社会治理模式下是以“契约—控制—服从”为特征的契约型政府信任关系，服务型社会治理模式下则是以“竞争—管理—协作”为特征的合作型政府信任关系[6]。我们且不论以上的精辟概括是否完全符合政治发展的趋势，但件的发生。

　　所谓政府转型，就是为了适应已经转变了的管治生态环境的需要，系统性变革和创新政府的治理理念、职能定位、组织结构、管理体制、运行机制和管理方法等，从一种类型向另一种类型转换。近年来，关于政府转型学者们提出了多个维度的方向和目标，如由全能型政府向有限型政府、从权力型政府向责任型政府、从管制型政府向服务型政府、从经济建设型政府向公共治理型政府、从人治型政府向法治型政府转型 (变 ) 等等。我们认为，从政治信任的角度看，以上转型 (变 ) 的方向和目标可以整合为：建设一个“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的人民满意政府。

　　（ 2 ）以制度信任的重建来保障和带动特征信任和过程信任的重建。当前针对地方政府的群体性事件主要是负面特征危机和不当行为危机，制度不公的信任危机尚少发生。而负面特征和不当它却深刻启发我们：在一个正在全面深刻转型的社会，推动社会转型的管治主体自身也必须转型。只有通过执政党和政府转型来促进政治信任关系的转型 (如合作型政治信任关系 ) ，才能从根本上防止严重的、连锁性的、针对地方政府的群体性事件主要是负面特征危机和不当行为危机，制度不公的信任危机尚少发生。而负面特征和不当行为之所以广泛存在，根源是相关的制度、特别是约束地方政府的制度短缺或不完善。而在所有的政治信任危机中，对源于政治制度的信任危机层次最高，后果也最为严重。另一方面，正如有学者指出，制度是政府信任的基础，它对于政治信任起着基础性的作用。政治信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为对于民众来说，“所能信任的只能是制度”[7]。

　　2.策略

　　（1）政务透明取信于民。信息不透明、不对称和不完全是产生误解和不信任的重要原因，因此，地方政府的信息公开是善治的基本要求，也是实现公平治理的必要条件。一些地方政府及其工作人员认为，公开与效率的追求存在一定的矛盾，妨碍公共权力的行使。地方政府工作的根本目标是社会的公平和正义，而公开、透明性是达到公正、公平和正义的前提。而且，离开公平和公正的管治效率本身是没有意义的。实践已经证明，地方政府对事情越是捂盖子，则越会制造猜测和缺乏信任的气氛，更重要的是，它会削弱人们对地方政府的公正性的信心。相反，如果公开公共信息，就有利于促进意见的相互交流和社会的开明，可以大大缓解民众对地方政府的不信任，以形成良好的社会风气和社会秩序，并且能够提高民众接受公共管理，履行义务的自觉性。

　　（2 ）以有承诺的公共服务绩效取信于民。地方政府的服务绩效与民众期望之间的差距是形成政治信任危机的重要原因，因此，必须采取措施，不断提高公共产品和公共服务供给的数量和质量。公共服务承诺制是一项保障公共服务公开化、民主化和实效化的制度。这一制度将公共服务的内容、标准、程序和责任等公之于众，向民众作出信守性许诺，接受民众的监督，以实现提高服务水平，有效满足民众需求的目的。近些年来，深圳等地开始推行公共服务承诺制，在密切政府与公民之间的关系，增强地方政府的亲和力和民众的政治信任感方面效果显著。应该将这一制度进行推广，作为构建诚信政府的重要途径。

　　（ 3 ）从对地方政府负面特征和不当行为的严格问责和严肃惩戒来取信于民。腐败对政治信任的侵蚀具有极大的传染性和扩散性，因此，在对地方政府负面特征和不当行为的严格问责和严肃惩戒的过程中，应将惩治腐败作为重中之重。

　　（ 4 ）以发展民主和扩大参与来取信于民。合作是建立信任的有效途径。世界银行的研究发现，增加公民的发言权和参与机会可以增加公民对公共管治主体的信任：当公民能够在法律框架内以正式或非正式的形式表达意见并且公开坚持其要求的时候，政府便获得了妥善管理所需的某些信息和信誉，同时，对政策目标进行基础广泛的讨论也能够减少少数当权者在政策取向方面独断专行的可能性。由公民参与讨论的政策，更容易激励公民去追求政策目标。这些都会增加公民对政府的信任[8]。