word文字转换成excel:在城乡统筹发展中建立失地农民社会保障的思考-李娇

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摘要：随着城乡统筹的大力推进，“一圈两翼”战略的实施，重庆市工业化、城市化进程不断加快，征地规模快速扩张，最终导致失地农民逐年增加。失去生存保障的农民是最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响社会稳定的巨大不稳定因素，因此，在坚持城乡统筹发展的同时建立失地农民社会保障成为目前亟待且必须解决的一大问题。

关键词：失地农民；社会保障

一、失地农民现状

随着我国工业化和城镇化进程的加快，征地力度不断加大，征地范围快速扩张，据专家预测，全国目前失地农民的数量至少达到6500万人次。另外，按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间，我国占用的土地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过1亿人，这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大。就重庆市而言，在加快西部大开发，推进城乡统筹发展，打造“园林城市”的过程中，征占农民土地进入一个高峰期，征地面积大幅度增加，仅2006年被征地农转非人员达到41.5万人。

土地是农民生产、生活的基本资料，是农民的生存保障，由于现行补偿标准较低、补偿方式单一、社会保障不健全等原因，失去土地的农民得不到较好的安置，生活水平下降，有的甚至无法保障基本生活，成为“种田无地、就业无岗、创业无钱、社保无份”的“四无”农民，现状堪虞：一是生活水平明显下降。失去了最稳定的收入渠道、最基本的生活来源，再加上进入城市生活后，消费性支出不断增加，生活成本提高，失地农民的生活水平逐年下降，虽然征地后农民得到了一次性补偿，但这只是杯水车薪；二是再就业困难。失地农民文化素质普遍较低，缺乏劳动技能，在二、三产业就业十分困难；三是社会保障程度低。大多数成为城镇居民的失地农民社保、医疗、就业、养老等方面得不到保障，特别是处于退休年龄阶段的失地农民，基本没有劳动能力和收入来源，成为家庭的负担。由于征地补偿金的一次性发放，农民理财能力差等问题，补偿金盲目使用完后，部分失地农民就转变为“城市贫民”，生活在城市的边缘，且成为规模日益增大，数量日渐增多的群体，潜在的矛盾将演变为严重的社会问题，最终影响到城乡社会的稳定，因此，建立失地农民社会保障制度势在必行。

二、建立失地农民社会保障的必要性和紧迫性

（一）建立失地农民社会保障是落实城乡统筹战略的具体体现

“城乡统筹”是解决“三农”问题的关键，就是要对农业和农村经济结构进行性战略性调整，提升农业竞争力，为农村经济发展开拓新空间，为农民增收开辟新途径。当前的重要任务，就是在工业化、城市化的进程中，创造更好的条件，引导更多的失地农民完成人口与资源的合理配置。因此，要充分认识到城市化进程中农民失地是现代化建设的需要，它不仅符合政府的意愿，也是大多数农民的意愿和要求。然而，在具体操作中，存在着不少的问题，相当一部分失地农民形成了新的无保障的社会困难群体。一是城乡收入差距本来就较大，农民失去土地保障后，还将面临收入下降和失业等风险，收入差距逐步增加；二是失地农民在身份上虽和城镇居民相同，但由于缺乏城市的社会和生活基础，被排斥在城市生活圈子外，且享受不到城市居民应有的待遇和福利，生活困难，心理失衡，导致一系列社会问题和矛盾产生。因此，各级政府应充分认识到土地既是农民的生产资料，又是社会保障，是生存之本。在大量土地被征用后应做好补偿工作，考虑到失地农民今后的经济来源，并采取多种途径做好失地农民的社会保障工作，这是落实全面建设小康社会、城乡统筹发展战略的具体体现。

（二）享有社会保障是宪法赋予失地农民的权利

在全面建设小康社会过程中，保障公民享有社会保障权是政府社会保障的首要职能。人权分为两个层次，包括生存权和发展权，就是要求政府保障社会成员的生存和创造一切条件满足社会成员的发展需要，因此，保障人权是政府应尽的职责。而政府推行社会保障就是通过立法和一系列公共措施，解除和预防贫困及其它经济风险对社会成员的威胁，为社会成员的生存和发展提供保护。在国际上，社会保障权已成为社会成员的一项基本权利，我国的宪法也作出了具体规定。就失地农民而言，和我国城镇居民一样，是中华人民共和国公民，应享有同等的社会保障权利和社会福利。目前，社会歧视和法律的缺位，导致失地农民无法同城镇居民享受同等的“国民”待遇，养老无保障，工作无着落，看病难，读书艰，长此以往，失地农民和他们后代的生存状况将会陷入恶性循环。因此，失地农民享受社会保障是宪法赋予他们的权利。

（三）建立失地农民社会保障是对失地农民基本权益的有效保障

《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国土地承包法》等法律已赋予农民集体对农村土地的所有权和农民对土地的使用权、承包经营权等土地财产权，但是，在征地过程中，作为拥有土地财产权的农民往往缺乏发言权和参与权，甚至在谈判中，只能被动地接受土地交易的结果。目前，失地农民反映最强烈、抱怨最大的就是土地补偿费和安置补助费标准过低。现行的土地补偿和安置补助标准没有充分考虑到土地财产的实际价值和土地市场供求状况，且大多采用单一的货币补偿方式，从“国家建设”大局出发，较少顾及对农民权益的保护，对失地农民的住房、就业、生活等方面的问题也未予考虑。另外，失地农民补偿偏低，补偿款又迟迟不能到位，补偿得不到保障，导致生活难以维持，从而直接影响和损害到农民的生存权和发展权。低标准的补偿难以从根本上解决失地农民长期稳定的生活问题，许多失地农民由于缺乏技能，在失去土地的同时也失去了谋生的手段。相当一部分农民在拿到了以货币形式发放的补偿款后，虽解决了住房，但已无钱再参加各种社会保障，生活状况没有得到改善，甚至还会恶化。总的来说，在现行的法律、制度下，农民无法充分合理地利用土地财产权生存和发展，失地农民很难获得土地的增值收益。因此，建立失地农民社会保障是对失地农民基本权益的有效保障。

（四）建立失地农民社会保障是构建和谐社会的重要内容

建立中国特色的社会保障制度，是一项重大而紧迫的任务，没有社会保障就没有和谐社会。按照和谐社会理论，决定和谐的重要因素是财富分配。我国存在城乡二元经济结构和二元社会结构，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度等，导致了城乡差距、地区差距、贫富差距不断加大，从根本上影响着社会结构的和谐发展。要保持社会的稳定，增加弱势群众的满足感，就必须建立和完善社会保障。就目前面言，失地农民的社会保障是最薄弱的环节，财富分配不均，资源分配不平等，合法权益无法得到保障，使失地农民在社会群体中总是处于劣势。如果再不建立失地农民社会保障，保证其基本生活，必将引起他们的强烈不满，不利于社会安定，构建和谐社会更无从谈起。因此，建立失地农民社会保障是构建和谐社会的重要内容。

总之，建立失地农民社会保障是我国工业化、城市化进程中一项重要内容，对于全面建设小康社会，构建和谐社会，缓解征地矛盾，长远地解决失地农民的生活，保障失地农民利益等问题，发挥着十分重要的作用。建立失地农民社会保障，既可以使被征地农民获得基本的生存权与发展权，又可以促进我国城乡统筹发展，提高人民群众的满足感，维护社会的稳定与发展。

三、逐步建立完善的失地农民社会保障

建立失地农民社会保障是社会的需求，农民的希望，也是现实的最佳选择。完善的失地农民社会保障应包含失地农民最低生活保障、失地农民医疗保障、失地农民养老保障、失地农民就业保障及失地农民法律援助等。

（一）建立失地农民最低生活保障制度

最低生活保障是指生活水平一时或永久低于国家公布的最低生活保障的群体，都有权得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。最低生活保障制度是社会保障制度的一个重要内容，它保障了公民的生存权，是中华人民共和国每个公民应该享有的基本权利，因此，建立失地农民最低生活保障制度显得尤为重要。失地农民作为一个弱势群体，最低生活保障权利往往被剥夺，如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，限制了城市居民为最低生活保障对象，而2007年国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》也只是将农民纳入最低生活保障。重庆市按照国家相关制度规定，实施最低生活保障，已经农转非的失地农民得到了城市低保覆盖，但标准相对原来生活水平较低，且部分地方采取逐年平摊完补偿费后再享受低保的政策，实际上大多数农转非人员没有足额享受城市低保。由于种种原因，还有部分失地农民未能转非，已不是农民，和城市居民也有差别，更不能享受低保，他们的生活无法保障。因此，政府应合理界定无法再就业、基本生活有困难的失地农民为社会保障对象，建立失地农民最低生活保障制度。

（二）建立失地农民医疗保障制度

近年来，不断发展的医疗科学技术和先进的设备在保障和提高人民群众的身体健康水平方面起着不可替代的作用，随之而来的是医疗费用的大幅攀升，特别是大病所需费用，一般老百姓无力承担，对农民而言，更是沉重的负担。随着2003年重庆市新型农村合作医疗制度的大力推行，大多数农民“看病难”的问题得到了有效的解决，然而农民失去土地以后，就不能再享受农村合作医疗，应对非常事件的能力更弱，承受疾病风险的能力更低，他们获得的补偿款也只够维持基本生活，一旦需要支付高医疗费时，就面临着吃饭还是看病的艰难抉择。再加上失地农民缺乏现代的社会保障意识，只看到眼前利益，即使有钱，也不愿意投入到商业医疗保险当中，导致医疗保险的参保率低。失地农民既无土地保障，又不享有医疗保障，医疗费全部自付，生活更加贫困。因此，政府应按照失地农民的从业情况和不同年龄建立多层次、广覆盖的医疗保障制度，筹集医疗保险基金，合理监管，改进医疗服务，从根本上解决失地农民“看病难，看病贵”的问题。目前，重庆市正着力探索城乡统筹新型合作医疗保障体制，南岸区已率先实施，部分失地农民被纳入保障范围，医疗保障正在逐步完善。

（三）建立失地农民养老保障制度

建立失地农民养老保障制度是要从根本上解决农民失去土地后对养老问题的担忧。由于劳动能力下降或机会丧失，老年人基本上不具有收入来源，特别是失地老人，种地作为他们的技能，失地后也就不再有收入来源，加之年龄的增长，失地老人照顾自己的能力减弱，存在着养老风险。目前，我国失地农民主要的养老方式是传统的家庭养老，然而，依赖子女的养老模式存在着一定的风险。失地农民由于丧失了土地，自身素质不高，收入少，负担重，在市场的激烈竞争中面临着极大的生存压力，传统的家庭养老较以前有所削弱。针对农民，重庆市部分区县已启动农村养老保险试点，然而失地农民未能纳入保障范畴，因此，政府要积极谋划，建立失地农民养老保障制度的，缓解征地矛盾、长远地解决失地农民的老年生活问题，保护失地农民的利益。

（四）建立失地农民就业保障制度

温家宝总理在《政府工作报告》中强调，要切实保障失地农民的基本生活．根本的出路在于就业。农民失去了作为生产资料的土地，要继续生存和获得发展，就必须就业。然而，从目前情况来看，我国失地农民就业存在着很大的困难，主要受几个方面因素的影响：一是土地补偿安置费偏低，难以保证失地农民自我创业的必要费用；二是农民个人综合素质不高，难以形成就业的竞争优势；三是，职业培训和就业指导制度不完善，难以提高失地农民的再就业能力。鉴于失地农民的困境，政府应尽快建立失地农民就业保障制度，做好失地农民的教育和培训，建立城乡一体化的劳动力市场，积极扶持集体经济组织、鼓励失地农民自主创业，完善失地农民失业保险等，从多方面解决失地农民就业问题，切实可行地为失地农民创造就业条件，提供社会保障。

（五）为失地农民提供法律援助

失地农民作为社会中的弱势群体，在利益受到损害时，由于经济能力、文化素质、思想意识等方面的原因，往往不能拿起法律武器自我保护，“法律面前人人平等”的原则在他们身上无法体现。因此，政府应保证失地农民权益在法律适用上的平等，为失地农民提供多种方式的法律援助，确保合法权益不受侵害，土地权利的行使得到法律保护。

四、结束语

总之，失地农民是我国城镇化进程中规模不断扩大的一个特殊社会群体，这个群体的生存和发展与社会稳定和社会发展密切相关。在此情况下，建立失地农民的社会保障制度显得尤为重要。在建立失地农民社会保障制度的过程中，政府应该从实际出发，探索一条适合失地农民的社会保障之路，而不是以现行方式简单地将其纳入城镇保障体系。应该以社会统筹和个人账户相结合的方式，分对象分阶段实际社会保障；开展灵活多样的筹资方式，加强基金的管理；推进失地农民社会保障配套政策措施的完善，从根本上解决失地农民的问题，使他们能更好地享有公民的生存权和发展权。从而，使社会经济不断进步，城乡统筹步伐加快，促进社会稳定、健康、和谐、快速发展。