水果店店长工作职责:中国法律援助制度诞生的前前后后（六）中国法律援助网

　　1996年是决定法律援助中心筹备组命运的关键一年。尽管成立法律援助中心筹备组是司法部党组经过深思熟虑才做出的决定，但它最直接的意义不过是促使中国法律援助制度这块帷幕尽早拉开而已。至于法律援助中心筹备组在推动中国法律制度建立和实施上将要担当的角色，仅仅还是部党组的一些设想。筹备组的命运，将由它的工作所决定。所以这一年中心筹备组面临“背水一战”的境地，只有大刀阔斧，科学谋划，精心操作，开拓进取，才能拼出一条生路。

　　中心筹备组建立后，正确分析所面临的形势，做出对形势的“三个有利和四个不利”的估计。

　　三个有利条件：一是新修定的《刑事诉讼法》和即将颁布的《律师法》明确规定了法律援助的基本原则和框架，为开展法律援助工作提供了法律依据；二是部党组十分重视建立法律援助制度，这不仅为此项工作的开展提供了根本的保障，而且也是顺利解决可能遇到的各种困难的最有利的条件；三是一些地方已经进行了法律援助工作试点，使全面开展法律援助工作有了现实的基础。四个不利条件：一是缺乏理论准备，工作初期思路不清，从而加大了工作探索的难度；二是社会对法律援助制度缺乏了解，绝大多数群众甚至领导干部对其基本的内容、作用、意义不甚了解，工作的开展缺乏必要的基础；三是国家法律援助中心的审批面临国家从严控制机构、编制的不利形势；四是法律援助基金会的审批面临中央整顿、清理基金会，原则上不新批基金会的不利形势。

　　4月初，面对工作的有利和不利条件，中心筹备组拟定了一份1996年的工作计划。报经部党组同意，确定1996年工作的主要目标是：围绕推动全系统法律援助工作的目标，争取国家法律援助中心和法律援助基金会建立。

　　一、走访中编办、中国人民银行、民政部

　　1996年筹备组一项经常性的、很主要的工作就是在法律援助中心和法律援助基金会两个机构的主管审批部门之间进行穿梭、协商，处理一些复杂棘手的问题。

　　法律援助中心的主管审批部门是中央机构编制委员会办公室，具体承办是编办四司的国务院机关事业处。

　　1995年司法部曾就成立国家法律援助中心的问题与编办进行多次协商，但由于机构本身在职能设置上的一些原因，最终没能说服主审部门，使机构问题被暂时搁置。编办的意见是：法律援助工作可在各地先行试点，待形成一定规模之后，再根据需要考虑建立国家法律援助中心的问题。筹备组成立后，经过三个多月的调查研究，在总结各地实践的基础上，对建立国家法律援助中心的必要性及机构模式有了比较全面、科学的认识，但新的机构成立报告应当怎样写，筹备组心里并不清楚。所以筹备组先拟了一份报告的草稿。

　　7月5日，筹备组负责人宫晓冰等一行带着报告的草稿，专程拜访了编办四司国务院机关事业处的武建华处长。武处长仔细地看过报告草稿后，提出几条意见：一、报告的落脚点，应放在为什么国家必须搞一个“中心”这个问题上，要充分论证各地干不了、承担不起来的一些任务和职责，说明为什么要由国家法律援助中心来承担。二、机构的性质要明确，不能含糊；三、报告要充分结合实际，理论不必太多。另外，各地试点的情况也要搞一个总结，把一些好的做法、社会评价、存在的问题都集中起来，附在报告的后面。

　　根据武建华处长的意见，筹备组对报告又进行了多次的修改、补充。7月下旬，新的机构报告经部党组研究同意，以部司发函〔1996〕第237号文正式上报中央机构编制委员会办公室。

　　中央编办四司收到司法部的报告后，认为这一报告的论证是有说服力的，对其中的一些细节，出于审批机构的责任感，中编办的武建华处长又几次约见筹备组负责人宫晓冰了解情况，最终同意了这一报告，并以中编办的名义将该报告转至财政部文教政法司征求意见。

　　在做中编办工作的同时，我们已经同时在做财政部文教政法司政法处的工作。在此，要特别提出的是政法处孟冬副处长对建立中国法律援助制度的充分理解和大力支持。在此之前，我们这些文人书生没有与财政部的同志打过交道，通过司法部计财司邹燕处长的引见，我们带着有关资料到财政部拜访，向政法处贾处长、孟冬副处长详细介绍了建立法律援助制度、设立国家法律援助中心的重要性、必要性。1996年11月，我们在广州召开首届法律援助工作研讨会，孟冬副处长应我们邀请，出席了这次会议，对法律援助制度的有关情况进行了较深入的了解。这为文教政法司同意将法律援助中心经费纳入财政部预算奠定了基础。

　　按财政部审批机构经费的程序，政法处提出同意意见后，还必须经文教政法司制度处审核。应制度处赵副处长的要求，中心筹备组负责人宫晓冰前往介绍有关情况。经过一个小时的面谈，赵副处长留下了两句永远令人难忘的话：“尽管国家财政的确有困难，但是，象法律援助这种该出的钱还必须出。”

　　在各地法律援助机构纷纷建立并纳入财政预算的今天，我们要永远感谢理解和支持法律援助事业的中编办武建华处长和财政部孟冬副处长、赵副处长。

　　1996年12月29日，中编办副主任张志坚签发了“关于司法部法律援助中心机构编制的批复”。批复内容如下：

　　司法部：

　　你部《司法部关于成立“国家法律援助中心”的报告》（司发函〔1996〕237号）收悉。经研究，同意成立司法部法律援助中心，核批事业编制35名，经费实行全额拨款。

　　中央机构编制委员会办公室（公章）

　　一九九六年十二月十八日

　　短短的几十个字，凝聚着司法部党组和法律援助中心筹备组一年多奋斗的心血。法律援助中心筹备组第一步战略目标，至此算取得了一个阶段性的胜利。

　　这里需要说明的一点是：我们给中编办的报告中，申请成立的是“国家法律援助中心”，后来批准的是“司法部法律援助中心”。在肖建章副部长亲自带领我们向中编办张志坚副主任汇报时，张志坚副主任介绍说，凡是带有“国家”、“中国”字头的机构，都必须由中央机构编制委员会批准，而不是由中央机构编制委员会办公室批准。如果等待中编委批准，在时间上就可能遥遥无期了。因此，我们接受了张志坚副主任的意见，同意先批准成立“司法部法律援助中心”。

　　与法律援助中心机构的审批工作相比，法律援助基金会的审批过程真可谓是一波三折。

　　6月5日，《关于申请批准成立“中国法律援助基金会”的报告》正式呈报中国人民银行之后，筹备组一直与具体承办审批工作的非金融机构司保持着密切的联系，及时了解、督促工作的进展。7月中旬，筹备组接到中国人民银行的通知，说总行领导已原则同意成立中国法律援助基金会，要求抓紧做好基金会的验资工作。筹备组接到消息，不敢有丝毫的怠慢，立即向部党组做了汇报，在党组的重视支持下，很快将基金会所需的210万元底垫金集齐，并顺利通过中银会计事务所的验资。从接到通知到通过验资总共不到10天的时间。此刻，筹备组似乎感到了从末有过的轻松和顺利。

　　就在法律援助基金会的审批出现了希望的曙光时，7月31日，中心筹备组接到中国人民银行非金融机构司综合处赵昭华副处长的电话，要宫晓冰立即去中国人民银行，有要事相告。

　　怀着忐忑不安的心情，宫晓冰、桑宁同志一到赵昭华副处长的办公室，刚一坐定，赵副处长就开门见山地说：我非常遗憾地告诉你，我们刚接到来自民政部的通知，多吉才让部长传达罗干国务委员的指示，7月初中央常委开会研究决定，鉴于近年来社团和基金会审批过滥，中央决定原则上不再新批社团和基金会，个别特殊情况必须批准的，要报国务院常务会议研究。因此，包括中国法律援助基金会在内的几个基金会我们已经研究决定不再审批。因为即使我们同意，民政部也不会办理登记注册手续。

　　这无异于晴天霹雳，宫晓冰同志回来后叙说他听到的这一消息后的反应是：只觉得心跳加剧，血往头上冲，脸都胀红了。他知道事至如此已不是与赵副处长说情的事，赶紧驱车回到司法部，向肖扬部长、张耕副部长报告了这一情况。

　　肖扬部长了解情况后，在办公室与民政部多吉才让部长通了电话，多吉才让部长证明中国人民银行的转达的确无误。肖扬部长又在办公室拿起红机给罗干国务委员打电话，罗干同志不在办公室。

　　第二天，也即是8月1日，肖扬部长终于与罗干同志联系上了。肖扬部长向罗干国务委员报告中国人民银行和民政部传达的罗干同志关于审批基金会的精神后，罗干国务委员明确表态：

　　“我与建新同志作出的关于同意成立‘中国法律援助基金会’的批示，就是在从严掌握的前提下批准的，我们的态度是很明确的，没有必要就此事再作批示”。

　　得到了罗干同志的明确态度后，当天晚上，肖扬部长亲自带着宫晓冰到同住一幢楼的民政部多吉才让部长家，向他转达了罗干同志的电话指示，希望民政部将中国法律援助基金会的登记注册作为特殊情况予以考虑。多吉才让部长当即表示：“明天即向罗干同志请示，如果情况属实，即作为特殊情况考虑”。多吉才让部长并同意请有关业务部门向中国人民银行转达罗干同志的意见。

　　这真正是“山穷水尽疑无路，柳暗花明又一村。”从多吉才让部长家出来，肖扬部长和宫晓冰同志都长长地松了一口气。

　　8月2日，司法部张福森副部长打电话给中国人民银行陈元副行长，通报了罗干同志的电话指示精神和肖扬部长与多吉才让部长的商谈情况，陈元副行长表示了可以将“中国法律援助基金会”作为特殊情况办理。

　　可是，情况并非如此简单，一直等了三、四天，经与中国人民银行方面联系，回答是仍未收到民政部的正式情况说明。焦急的表情又笼罩在中心筹备组同志的脸上。与民政部社团登记司联系，回答是“多吉才让部长已出差到灾区处理救灾的事宜，有关情况他们不知道”。怎么办？

　　情急之中，宫晓冰想了一个办法，以司法部办公厅的名义致函中国人民银行非银行金融机构司，将肖扬部长与罗干国务委员通话、罗干同志的明确表态以及民政部多吉才让部长的表态情况，书面告知中国人民银行非银行金融机构司，以期非银行金融机构司重将中国法律援助基金会的审批纳入程序。现将此函转载如下：

　　中国人民银行非银行金融机构司：

　　关于我部“三个协会”申请成立“中国法律援助基金会”之事，在7月31日下午接到贵司转达民政部关于从严控制社团和基金会审批的精神后，我部部长肖扬即于7月31日下午打电话向民政部多吉才让部长了解有关情况。多吉才让部长告诉肖扬部长，从严控制审批社团和基金会的精神是中央决定的，是国务委员罗干同志亲自传达的。如果“中国法律援助基金会”的情况特殊，需要特别审批，最好请罗干有一个明确的态度。肖扬部长即于8月1日下午打电话向罗干同志汇报并了解有关情况。罗干同志明确表示：“我与建新同志作出的关于同意成立‘中国法律援助基金会’的批示，就是在从严掌握的前提下批准的，我们的态度是很明确的，没有必要就此事再作批示”。肖扬部长即于8月1日晚拜访多吉才让部长，转达了罗干同志的电话指示精神，并请多吉才让部长向罗干同志作进一步核实。多吉才让部长表示，次日请有关同志核实后，即将“中国法律援助基金会”作为特殊情况办理。

　　8月2日上午，我部副部长张福森同志打电话给你行陈元副行长，通报了罗干同志的电话指示精神和肖扬同志与多吉才让同志的商谈情况，陈元行长在电话中表示可以将“中国法律援助基金会”作为特殊情况办理。

　　由于“中国法律援助基金会”成立与否，关系到新修订的《刑事诉讼法》和新颁布的《律师法》明年1月1日实施后，我国的法律援助制度能否正常施行，关系到我国的法律能否取信于民、取信于国际社会，鉴于有关该基金会各项报批工作已经完成，所需条件已全部具备，特请中国人民银行尽早批准“中国法律援助基金会”成立。

　　此致！

　　司法部办公厅

　　一九九六年八月六日

　　收到此通知后，中国人民银行经过核实，又重新将基金会审批纳入程序，要求中心筹备组提交基金会收到210万元注册资金的银行证明、审计验资证明和有关基金会章程、人员组成等有关资料。其间，有关事宜虽然也并非一帆风顺，甚至有的问题也颇费周折，肖扬部长和张耕副部长分别亲自出面召集有关人员开会解决，但与此前的起起落落相比，都不足为道了。

　　8月26日，司法部按中国人民银行总行《银复〔1996〕253号“关于成立中国法律援助基金会”的批复》，同意成立中国法律援助基金会。筹备组的全体同志总算松了一口气。

　　经过几个月的磨炼以及挫折的考验，此时的筹备组已是越干越精明。就在人民银行批准基金会成立之前，筹备组早已未雨稠缪，将基金会的登记注册程序摸得清清楚楚，并把注册需提供的有关材料准备停妥。当接到人民银行的批复后，司法部在很短的时间内，就将基金会登记注册的所有材料报送民政部。

　　接下去又是一个较为漫长的等待时期。在这一段时间里，各种各样的消息不断传来，大家的心一会像是悬在半空中，一会又像被抛进了壑底，没有过片刻的宁静。

　　首先传来的消息是，基金会登记注册，还须报国务院审批。这对已经长舒一口气的筹备组人员来说，心一下子又悬到了半空。这是在从严控制社团审批情况下采取的一种特殊程序，事先大家在心理上没有准备。对这一程序的情况，大家一无所知。在等待一段时间之后，筹备组继续向民政部催问中国法律援助基金会的注册情况。回答是：国务院待批准的基金会较多，国务院每次会议研究的数量有限，需要排队等候。

　　筹备组在焦急的等待中跨入了1997年。新一年的来临，没有让大家增添好的心情，因为有消息不断传来，许多基金会在国务院审批这关被卡掉了，甚至包括一些极重要的行业基金会，这说明局部终究是要服从全局的。中国法律援助基金会的命运将会如何呢？此时此刻，大家悬着的心似乎在慢慢地飘落，向着一个无底深壑飘落。

　　一晃过去了几个月，基金会还没有被批准。等待，不仅是时间的推移，而且意味着要听从命运的安排，这不是司法部党组的工作作风，他们要掌握住工作的主动权。根据部党组的安排，张耕副部长出面主动与国务院副秘书长刘济民同志联系，在刘副秘书长的支持协调下，中国法律援助基金会的报告被单独报到李鹏总理处。

　　1997年2月26日，李鹏总理在民政部关于中国法律援助基金会注册登记的请示上做出指示，对基金会章程的部分内容提出修改意见，指示将章程修改后再送批。司法部接到李鹏总理的指示精神，肖扬部长、张耕副部长要求筹备组按总理的意见办，修改章程后再报。筹备组在接到肖扬部长批示的当天，就将修改好的章程呈送民政部。同时，以司法部的名义将章程修改情况专门向国务院做出报告。

　　1997年3月6日，李鹏总理在中国法律援助基金会注册登记的请示上圈阅同意。这是中央在从严控制基金会审批期间唯一批准的一个基金会。刘济民副秘书长告诉我们：“这可能是国务院在近两年内最后批准的一个基金会”。

　　二、开展法律援助的启蒙宣传

　　在1996年，对于绝大多数中国的老百姓、甚至多数的领导干部来说，“法律援助”还是一个非常陌生的字眼。包括政法界的一些人仍不知法律援助制度是怎么回事（肖扬部长语）。由于社会对法律援助制度缺乏基本的了解，使得法律援助工作的开展缺乏必要的社会基础。因此，通过各种渠道，广泛地开展法律援助制度的启蒙宣传，就成为筹备组在1996年推动法律援助工作的一项重要的任务。

　　筹备组成立之初的一段时间，针对人们对法律援助制度的内容、作用、意义等基本知识缺乏了解的情况，筹备组制定了以理论宣传为主的法律援助宣传计划。分成两个层面进行。

　　一方面是以肖扬部长在5月份《人民日报》上发表的题为《建立有中国特色的法律援助制度》长篇理论文章为核心，撰写了四篇法律援助的理论文章，即“建立中国法律援助制度，完善社会保障法律体系”、“建立法律援助制度，完善我国人权保障体系”、“建立实施法律援助制度，促进社会公正发展”、“建立法律援助制度，保障社会关系的实现”分别在《光明日报》、《法律日报》、《检察日报》、《中国律师报》等报纸上集中发表。在短时期内掀起了一个法律援助新闻热点，引起社会舆论和媒体的广泛关注。

　　另一方面，筹备组准备了一套法律援助宣传资料，供各新闻媒体使用。从5月到8月的一段时间，中央电视台、北京电视台、中国国际广播电台及首都的各大报纸纷纷派记者到筹备组了解情况，挖掘报道的题材。据粗略的统计，到8月份，中央电视台、北京电视台、人民日报、光明日报、法制日报等首都10多家主要新闻媒体报道、刊载了法律援助的新闻或专题文章共计50多篇（条），对法律援助制度的基本内容作通俗易懂的宣传介绍。此外，筹备组还应《中国法律》（香港），《人民日报》海外版等一些在国外、境外有较大影响的报刊的邀请，为其专门撰写了一些较大篇幅的文章，向国际上介绍中国的法律援助制度。

　　通过集中的、大规模的宣传报道，法律援助一时竟成为社会的一个热门话题。筹备组办公室的电话总是响个不停，群众来信一封接一封，甚至有一些人千里迢迢地从外地赶来，从头到尾把法律援助制度问个究竟。

　　对这一段时期宣传报道工作的评价，目前还没有找到一个权威的说法。但从中国法律援助制度在1996年获得的较大发展的现实来看，人们应当看到这一时期的宣传工作，在中国法律援助制度发展史上所具有的启蒙作用。

　　就司法行政系统自身开展法律援助工作而言，也存在着进一步统一思想、不断提高认识的宣传任务。法律援助在中国尚属新生事物，正处在逐步认识和探索之中，社会上包括司法行政系统的各级干部，对它的认识也是有早有晚，有深有浅，如果这个问题不解决，就会严重制约法律援助制度的发展。部党组十分重视解决系统内部的认识问题，从94年提出建立中国特色的法律援助制度以来，党组领导多次强调司法行政系统的领导干部要提高对建立中国特色的法律援助制度重要意义的认识。筹备组成立后，肖扬部长提出要把解决系统内部的认识问题当作筹备组的一项重要任务，在适当的时候编写一部法律援助工作方面的专著。

　　经过一段时间的酝酿，从7月份开始，筹备组分工负责，从理论、实践与国外法律援助制度三个方面搜集、整理资料，约请一些专家学者撰写法律援助制度的理论文章。到10月底，共精选出理论研究、经验总结、国外法律援助制度介绍等方面的高质量的文章50多篇，20余万字，编辑出版了《探索有中国特色的法律援助制度》一书。

　　这是我国第一部研究、探讨、宣传中国特色法律援助制度的专著。它收录了自1994年司法部党组正式提出建立中国特色法律援助制度以来关于法律援助的一些重要理论研讨和宣传文章，部分法律援助试点地方制定的规章制度和经验总结，摘要介绍了部分国家和地区法律援助制度的最新情况。具有较强的理论性和针对性。

　　《探索有中国特色的法律援助制度》由肖扬部长任主编，张耕副部长任副主编，肖扬部长亲自为此书题写书名并作序。筹备组的全体同志都参加了编辑出版工作，北京大学学生会法律援助协会参与了部分国外资料的编译工作。印刷一万余册，发行至全国31个省、市、区的司法行政系统。此书的出版，对于统一司法行政队伍的思想，提高司法行政系统各级领导对建立实施法律援助制度的认识和自觉性，推动全国法律援助工作的迅速开展，具有重要的意义。

　　筹备组组织的第二次法律援助制度宣传高潮是在1996年的初冬，围绕“首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会”的召开进行的。1996年11月18日—23日，司法部在广州召开了首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会议，会议的主要任务是在总结广州和全国其它地方法律援助工作试点经验的基础上，进一步从理论上对法律援助制度开展研究，着重探讨试点工作中遇到的带有共性的问题，讨论和修改好“法律援助试行条例”草案，为健全和完善我国的社会保障制度，推动全社会法律服务队伍自身的文明建设，推动全社会全面进步，为1997年1月1日实施《刑事诉讼法》、《律师法》，推行法律援助制度做好思想、理论与组织、制度的准备。

　　根据肖扬部长的指示精神，要配合这次会议的召开，再次掀起一个法律援助制度宣传的高潮。司法部邀请了首都的各大新闻媒体派记者参加会议，对会议精神进行深入的宣传报道。围绕这次会议的宣传报道工作大约持续了一个月左右。其特点也从最初的理论宣传为主转入了对各地法律援助工作实践和个案的宣传为主。它反映出这一年来法律援助工作的发展，向社会标志出中国的法律援助制度正在向更广泛的社会实践迈进。

　　以广州会议为标志，基本上可以为筹备组96年的宣传工作划上一个圆满的句号。

　　三、发出法律援助工作的“五个通知”

　　1996年年初，全国司法厅（局）长会议上提出建立和完善中国的法律援助制度，是司法行政机关“九五”期间到2010年的主要奋斗目标之一，并将贯彻《刑事诉讼法》和《律师法》精神，建立中国法律援助制度作为司法行政系统1996年的一项重要工作来抓。

　　因此，筹备组在1996年工作的通盘考虑中，如何通过推动全系统的法律援助工作，就成为一项十分重要的内容。

　　1996年4月下旬，筹备组首先代部草拟了一份《司法部关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》。筹备组认为，1996年的形势，已具备在系统范围内全面开展法律援助工作的条件。其理由：第一，自1994年部党组正式提出建立中国特色的法律援助制度以来，法律援助工作在全国总的趋势是不断向前发展的，但过程缓慢，远不能适应推动社会民主、文明、进步的要求。司法行政系统在这方面承担着重要的建设任务，应当抓紧抓好，对国家、对人民尽职尽责；第二，两年来经司法部党组的努力提倡与号召和部分地区法律援助工作的试点探索，使法律援助工作在全系统范围内广泛开展有了必要的思想和实践基础；第三，随着《刑事诉讼法》和《律师法》正式实施的日益临近，司法行政系统应为贯彻两法的精神，在实施法律援助工作方面做好充分的准备。为此，起草了这份旨在推动全系统法律援助工作迅速开展的通知。

　　《通知》对在全系统开展法律援助工作提出了四个方面的要求：1各省、自治区、直辖市、司法厅（局）要根据1996年1月全国司法厅（局）长会议的有关精神，报请当地党政领导同意，并争取有关部门支持，建立相应的法律援助工作管理机构，制定本地区未来五年法律援助工作的总体计划及实施方案。2各直辖市、省会城市、计划单列市以及有条件的中等以上城市的司法行政机关，要报请当地党政领导同意，尽快建立起为本地区提供法律援助的机构，参考有关地方的试点办法，结合本地区的实际情况，迅速开展所辖区域内的法律援助工作。《通知》还强调当前的重点是围绕两法有关条款所规定的服务范围开展工作。3各级司法行政机关要充分利用本地区的新闻媒介，结合两法的有关规定，宣传、介绍法律援助制度的基本内容和意义，使更多的干部和群众了解法律援助制度。4各级司法行政机关要随时掌握本地区法律援助工作的进展情况和存在的主要问题，并及时报上级司法行政机关。《通知》同时附上了广州、上海、武汉、北京四地区有关法律援助的工作制度供各地参考。

　　经部党组领导传阅同意，《通知》于1996年6月3日以中华人民共和国司发通〔1996〕076号文件，发至各省、市、区司法厅（局）及新疆生产建设兵团司法局。

　　《通知》的发出，实际上是司法部党组在司法行政系统推动建立实施中国特色法律援助制度的领导步骤上，由统一思想、提高认识、原则提倡，转变成全系统广泛的工作实践而发出的第一道指令。在《通知》精神的指导下，这一年各地法律援助工作有了较迅猛的发展（见第七章）。

　　从1996年10月到11月间，在筹备组的努力协调和具体工作下，还促成了司法与民政部、团中央、全国残联，全国妇联等4个部门关于做好老年人、未成年人、残疾人和妇女法律援助工作的四个联合通知的下发。这是1996年司法部为推动系统法律援助工作开展而下发的另外四个具体工作文件。

　　“法律援助简言之，就是为弱者、残者、贫者提供法律救济、法律帮助”（肖扬部长语）。这既是对世界法律援助制度普遍经验的总结，又是随着中国特色法律援助制度探索与实践的不断深化而凝聚出的理性结晶。在这精辟的概括形成之前，部党组早已对这些特殊社会群体的法律服务需求，给予了极大的关注。

　　在保障残疾人合法权益方面，司法部党组认为司法人员和行政执法人员负有特别重要的责任。所以早在96年初的时候，司法部就与全国残疾人联合会发出通知，要求全国所有的法律服务机构为残疾人提供优先、优质、优惠的法律服务。

　　筹备组成立后，肖扬部长明确提出，要把开展对特殊群体的法律援助，作为各地法律援助工作的重点。

　　从7月中旬开始，筹备组便与全国残疾人联合会进行联系，希望就有关为残疾人提供法律援助的问题进行商讨。7月23日，筹备组负责人宫晓冰等人前往全国残联。全国残联发展部的丁启文主任、赵丰田常务副主任向宫晓冰同志介绍了全国残疾人法律保障方面的一些情况。丁主任说：《残疾人保障法》实施以来，各地很重视，逐级抓落实，几年过去了，在残疾人权益保障方面确实收到了比较好的效果，侵犯残疾人权益的案件有所下降。但形势也不容乐观，恶意侵害残疾人权益的事件仍时有发生。赵丰田常务副主任补充道：侵犯残疾人合法权益事件时有发生，这个形容并不十分准确，应该说这个群体发生的概率更高、更普遍。丁主任还介绍了残联与司法部联合发文的情况，说明各地法律服务机构对残疾人法律服务工作很重视，落实得比较好。如上海专门指定24个律师事务所集中为残疾人提供法律服务。谈到为残疾人提供法律援助的问题，丁主任说，这项工作十分必要，全国残疾人有6500万，其中文盲、半文盲占60％，贫困人口1800万，无论从哪一个角度上讲，这方面的工作都是重要的紧迫的，全国残联也在考虑成立一个法律援助促进会。他希望在残疾人法律援助工作方面能与司法行政部门加强合作，争取在10月份召开的全国残疾人事业法制工作会议前，出台一些新的做法。

　　根据与全国残联发展部领导谈话的意见，筹备组结合各地法律援助工作的实践，草拟了一份司法部、中国残疾人联合会关于做好残疾人法律援助工作的通知。这一做法得到了肖扬部长、张耕副部长的充分肯定。肖扬部长特嘱筹备组按此精神，再起草三份通知，把老年人、妇女、未成年人这样一些特殊群体的法律援助工作都重视强调起来。

　　按照肖扬部长的嘱咐，筹备组又相继起草了司法部关于保障老年人、妇女和未成年人合法权益，做好老年人、妇女和未成年人法律援助工作的三个通知报党组领导审阅。张耕副部长、肖扬部长完全赞同三个通知所体现的主要精神，并建议分别与有关主管部门联合发文。

　　10月初，筹备组开始与民政部、全国妇联、共青团中央、全国残联等主管部门就4个联合通知的内容、发文形式问题进行协商。

　　在10月15日召开的全国残疾人事业法制工作会议上，肖扬部长再一次明确提出：法律援助机构要将残疾人列为重点援助对象，使经济确有困难的残疾人中的当事人得到无偿、优质的法律服务。

　　《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定，需要获得律师帮助但无力支付律师费用的老年人可以获得法律援助。1996年10月1日，是《老年人保障法》正式实施的日子，为配合《保障法》的实施，10月23日，司法部、民政部关于保障老年人合法权益，做好老年人法律援助工作的联合通知正式下发。

　　11月5日，发出了司法部、中国残疾人联合会关于做好残疾人法律援助工作的通知。

　　11月12日，司法部、共青团中央联合发出关于保障未成年人合法权益，做好未成年人法律援助工作的通知。

　　11月19日，司法部与全国妇联关于保障妇女合法权益，做好妇女法律援助工作的通知也最终出台。

　　至此，司法部党组关于把开展对特殊群体的法律援助做为工作重点的要求，最终以司法部与有关主管部门联合通知的形式得到贯彻落实。

　　4个联合通知主要体现了以下几个方面的精神：第一，充分认识老、少、妇、残等社会弱者群体对法律援助工作的特殊要求，强调做好这方面法律援助工作的重要性、必要性。第二，司法行政机关和有关主管部门要积极配合，努力做好这些特殊群体的法律援助工作，切实保障他们的合法权益不受侵犯。第三，各法律服务机构要把对老、少、妇、残当事人的法律援助当作工作重点，对需要提供法律帮助的要减、免其法律服务费用。

　　4个联合通知的基本精神，在某种程度上体现了法律援助制度本质的要求，反映出法律援助制度自身发展的一些内在规律。它的出台，不仅对当前，而且在以后相当长的一段时间内，对我国法律援助工作的开展都有极重要的指导意义。肖扬部长指示：几个联合通知的有关内容，将来可以写到由国务院批准实施的《法律援助办法》里去，用法规的形式把它固定下来。

　　四、酝酿成立国家法律援助委员会

　　按照部党组的设想，法律援助制度包含着司法行政机关主管的律师、公证、基层法律服务等几方面的工作内容。所以从一开始就存在律师、公证、基层法律服务工作管理部门如何协调、配合的问题。筹备组成立一个多月来，尽管在许多具体工作上得到了有关司、局的大力支持，进展顺利。但也在一些涉及部门相互关系的问题上，却明显的感到仅凭筹备组的力量和影响协调起来比较吃力。针对这种情况，1996年4月下旬，筹备组向司法部党组提出了成立司法部法律援助委员会的建议。建议提出应在司法部内部设立法律援助委员会的组织，主任由主管法律援助工作的副部长担任，委员由法律援助工作涉及的部内有关司局负责人组成。委员会的主要职责是研究、审议全国性的法律援助工作计划及重大实施方案；研究解决法律援助工作与有关业务部门之间需要协调的事项；审议法律援助中心的年度工作报告。委员会研究法律援助工作采取定期与不定期的会议制度，凡委员会会议研究决定的重大事项，有关业务司局和综合机构必须认真执行。

　　这是筹备组从法律援助工作既需要统一的领导管理、又需要部门的协调配合考虑提出的一项工作建议。它所体现的为了保证法律援助工作的顺利开展应设立一个工作协调机构的主导思想得到了部党组的初步肯定。

　　在此后召开的一次部党组会议上，筹备组负责人宫晓冰专门就成立司法部法律援助委员会的问题向党组领导作了汇报。在这次会议上，肖扬部长、张秀夫常务副部长等党组领导同志，对成立法律援助委员会提出了新的想法。即建立完善有中国特色的法律援助制度，不是司法行政机关一家的事情，要从政府宏观管理的角度，考虑设立一个国家的法律援助委员会，把法律援助制度涉及的有关部门都包容进来，这样才会更有意义。

　　7月15日肖扬部长在召集部机关有关司、局负责同志研究法律援助工作的会议上，再一次强调了设立“国家法律援助委员会”的问题。他说：“这个委员会是一个政府机构，不是事业单位。这个机构从宏观角度统一规划，指导和协调全国的法律援助工作，这是国家行政行为，不是民间行为。”他还说：“国家法律援助委员会还应包括高法、高检及有关部门、社会团体，成立这个国家法律援助委员会，目的在于从宏观高度来促进和保障全国法律援助工作健康发展。”

　　根据党组领导的意见，筹备组从七月开始研讨国家法律援助委员会的筹建方案。

　　1996年7、8月份，法律援助工作正处于这样一种形势，依照“两法”的有关规定，法律援助制度将于1997年1月1日起正式实施，各地正在加快法律援助制度的实施步伐。随着工作的开展，法律援助涉及的部门和领域越来越广，需要协调的关系也越来越多。特别是一些地方、部门社会法律援助机构陆续出现，使得从宏观高度加强对法律援助的统一规划、管理、协调和指导，以保障中国法律援助制度的健康发展，就显得十分必要。这样一个客观现实，为筹备组设计国家法律委员会的筹备方案提供了基础。

　　8月13日法律援助中心筹备组正式向司法部党组呈报了“国家法律援助委员会筹建方案”。其主要内容是：

　　1法律援助委员会的宗旨、性质、主要任务及名称

　　法律援助委员会的宗旨是：代表国家统一布署、管理、指导和协调法律援助工作，保障国家法律援助工作沿着正确、健康的轨道发展，努力实现法律援助促进社会平等、公正，维护司法人权和完善社会保障体系的目的。

　　法律援助委员会的性质是：由政府有关部门、司法机关和有关社会团体为规划、管理、协调和指导全国法律援助工作而组成的机构。

　　法律援助委员会的主要任务是：研究审议国家法律工作的中长期发展规划和重大方针政策、法律法规；研究制定全国性的法律援助工作年度计划和重大任务的实施方案；协调、指导全国各级各类法律援助机构的正常、有序运作；指导“中国法律援助基金会”的工作；检查、监督全国各级各类法律援助机构依法开展法律援助工作的情况。

　　名称定为“国家法律援助委员会”。

　　2法律援助委员会的组成

　　“国家法律援助委员会”由法律援助工作所涉及的最高人民法院等部门的有关负责同志共同组成。

　　“国家法律援助委员会”下设办公室，负责委员会的日常事务性工作。办公室在各委员之间互通信息，联络各委员参加定期不定期的会议，负责会议的记录和文件的起草等事项。办公室设在司法部。

　　3“国家法律援助委员会”议事制度

　　国家法律援助委员会”实行民主、协商的议事制度。有关国家法律援助工作的重大方针、政策，全国性的工作规划，涉及全国的重大问题，由主任或副主任召集全体委员会议研究审议，并经全体委员2/3以上多数通过后实施。有关工作协调、涉及面较小的一般事项，由主任或副主任召集有关委员会议研究审议，并经到会委员2/3以上多数通过后实施。日常工作由秘书长、副秘书长决定，交付委员会办公室承办、实施。

　　4制定“国家法律援助委员会”章程

　　为保证“国家法律援助委员会”正常有序地开展工作，特制定“国家法律援助委员会章程”，对委员会的宗旨、性质、职责、名称、组织机构、议事制度等，作出明确规定，以实现按章管理、有效运作。

　　8月15日,部党组的五位正、副部长对国家法律援助委员会筹建方案均圈阅同意。肖扬部长还将成立国家法律援助委员会的设想专门向中央书记处书记、中央政法委员会书记任建新同志作了口头汇报。9月下旬,司法部党组向王汉斌副委员长、任建新、张思卿同志呈送了恳请他们担任国家法律援助委员会名誉主任的请示函，几位领导同志都愉快地接受了邀请。

　　司法部关于成立国家法律援助委员会的报告呈送中央机构编制委员会办公室后，中编办有关业务部门提出，目前要求成立此类机构的部门较多，考虑到司法部已经设立了法律援助中心，可由该中心来处理法律援助的日常工作，涉及到需要协调有关部门的关系，可由司法部出面协调。自此，成立国家法律援助委员会的申报工作暂被搁置。

　　五、开展对外交往

　　法律援助制度，是世界各国普遍施行的一项法律制度。在一些西方国家，法律援助制度已有五百多年的历史。中国法律援助制度起步较晚，没有历史经验可供借鉴，在探索适合中国国情、具有中国特色的法律援助制度的过程中，充分吸取和借鉴国外法律援助制度的有益经验是非常必要的。

　　本着学习、比较、借鉴各国法律援助制度的经验，探索、推动我国法律援助制度发展的精神，筹备组展开了积极的对外交往工作。

　　从1996年9月到97年初，筹备组的同志应邀出访了瑞士、英国、加拿大、日本、香港等国家和地区，对上述国家和地区的法律援助制度作了详细的考察，写出四篇共三万余字的考察报告。通过出访考察，不仅使我们初步掌握了各国法律援助制度的发展现状及趋势，而且对在法律援助制度发展过程中遇到的一些普遍问题有了比较全面、深刻的了解。这对探索、建立有中国特色的法律援助制度具有重要的意义。

　　这一年，筹备组还接待了美国、日本、香港等国家、地区一批来访的学者和官员，向他们全面介绍了中国法律援助制度的发展状况，并就法律援助领域里的某些理论与实际问题进行了探讨和交流。

　　在对外合作方面，筹备组还成功的完成了联合国开发计划署对青岛市法律援助资助项目论证实施工作。

　　联合国开发计划署长期致力于减少全球贫困和不公，促进国际合作和提高人类成就的事业。该组织在北京设有代表处，其主要任务是根据开发计划署的宗旨选择资助中国社会发展项目，并负责制定具体的实施计划。

　　随着中国法律援助制度的建立与发展，经过中心筹备组的主动联络，在经贸部对外经济合作交流中心的大力支持下，联合国开发计划署北京办事处表示对支持中国的法律援助事业发展很有兴趣，筹备组便通过正常渠道与该组织的北京代表处的官员进行接触。经过磋商，在志愿者人员项目上初步达成一致的意向。从8月份开始，筹备组配合开发计划署就项目的设计、论证做了大量的工作。筹备组负责人宫晓冰还陪同开发计划署驻京代表处的主要负责人盖诗雅赴项目执行地山东青岛市进行考察，经过二个多月的工作，最终促使联合国开发计划署作出决定：为青岛市提供6名志愿人员三年的经费。志愿人员在服务期间，由联合国出资为他们办理人身和医疗保险，志愿人员以联合国志愿人员名义专职从事法律援助工作。该项目从1997年1月1日起正式实施。

　　1996年，对法律援助中心筹备组来说是极不寻常的。在法律援助中心1997年新春茶话会上，张耕副部长动情地说：“这一年应当说是不平凡的一年，是艰苦创业的一年，也是很有成就的一年。对中心筹备组的工作，部党组、肖扬部长是满意的，我也是满意的。”张耕副部长用“六种精神”来概括“中心”的精神风貌：

　　“开拓创新、拼搏高效、团结友爱、求是务实、无私奉献、艰苦奋斗”。

　　愿这“六种精神”在中心永远发扬光大！

　　摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书

　　中国方正出版社1998年1月出版