淘宝运营的职责是什么:中国法律援助制度诞生的前前后后（五）中国法律援助网

第五章法律援助中心筹备组的产生及其战略选择
一、国家法律援助中心筹备组成立
国家法律援助中心筹备组的成立，是在司法部党组正式提出建立有中国特色法律援助制度两年之后。1994年初，司法部律师司、公证司、司法研究所等几个部门根据党组的要求，开始着手对建立有中国特色的法律援助制度进行论证，一直到95年底的近两年时间里，关于建立有中国特色的法律援助制度可行性研究报告，被反反复复修改了无数次，倾注了许多同志的心血。为了配合这项研究，律师司和司法研究所还联合编译了20多万字的《国际法律援助制度概览》。对于绝大多数国内的法律工作者和学者来说，这还是第一次较为系统地掌握和了解世界法律援助的概况，它使得许多参与这项研究的人大开了眼界，有力地帮助和促进了中国法律援助制度的研究论证工作。在这两年，有关研究人员做了大量的、卓有成效的工作，正是他们的努力，为以后全国法律援助制度的建立和迅猛发展打下了很好的基础。这里需要说明的是，在法律援助这块中国司法制度尚未开垦的处女地上，他们也是最初的拓荒者和创始人。
但是我们面对的毕竟是一项前无古人的事业，不能苛求我们的研究者们在没有自己的实践，仅凭一些外国的书本和理论，便能创造出中国特色的法律援助制度，后来的事实也证明了这一点。近两年在理论研究征途上的披荆斩棘，并未能将我们直接带入希望的绿洲。1995年10月，司法部党组根据前一阶段研究论证的结果，正式向中央编委办公室呈报了《司法部关于成立“国家法律援助中心”的请示》。这是根据部党组所构想的中国特色法律援助制度框架中一个重要组成部分，目的是通过建立一个全国性的工作机构来推动各地法律援助制度的建立与发展。但这份关于建立机构的报告，在关于建立法律援助制度的理由，关于法律援助机构的模式、构架上的论述不够成熟和科学，如报告中提出将法律援助中心设计为自收自支的事业单位。既然是法律援助，从哪里来“收入”用于支出？此外，报告中把法律援助中心设计为主要是提供法律援助的机构而不是管理、指导全国法律援助工作的机构，这显然与该机构的应有职能是不相符的。正因为如此，此次报告没有得到中编办的批准，致使司法部经过两年准备的建立法律援助制度的第一个实际步骤搁浅。鉴于新的《刑事诉讼法》和《律师法》的颁布实施日趋临近，为了推动中国法律援助制度的建立，司法部党组于96年初开始酝酿成立一个专门的机构，抽调一些专职人员从事中国法律援助制度的研究和推动工作。1996年3月7日，司法部党组决定正式成立国家法律援助中心筹备组，任命司法部司法研究所副所长宫晓冰同志为筹备组负责人。
国家法律援助中心筹备组的初创工作是艰辛的。在最初的一段时间里，筹备组连一间固定的办公用房都没有，工作人员到处打游击，笔、墨水、纸等办公用品都是向人一点一点讨来的。要办好一件事，的确非常不容易。起初人们对筹备组的工作性质不了解，有人问筹备组是什么性质？什么级别？与各部门是什么关系？似乎不弄清楚这些就无法合作，这样的钉子筹备组碰了不少。其实筹备组就是一个临时机构，没有职级待遇，甚至前途未卜，大家聚合在一起，心里都非常明白，这是要我们去为法律援助制度的建立去冲锋去拚搏。如果多想一些个人的名利问题，把今后前途都想清楚，恐怕就不会有今天了。可以说，当时大家凭的是一种信念。1996年3月11日，法律援助中心筹备组召开了成立以来的第一次会议，虽然参加会议的只有三个人，然而那种共同的理想与信念的相互碰撞，却迸发出了一种恒久的巨大的力量，从这一天开始，在这种力量的推动下，法律援助中心筹备组一天一天的壮大，一步一步地走向成功。
二、筹备组工作的第一步战略目标
筹备组成立后，依然把成立国家法律援助中心和建立国家法律援助基金会作为第一步战略目标。这是部党组关于建立与实施法律援助制度基本构想中的一个重要组成部分。1994年司法部党组提出建立中国特色法律援助制度的宏伟构想之后，在法律援助制度的具体实施上，实行了分两步走的战略：一方面号召、提倡各地根据自己的情况，努力开展法律援助试点。另一方面组织有关部门对建立中国特色的法律援助制度进行研究论证，其中组建一个法律援助工作的全国性领导机构，负责指导和推动各地法律援助工作的发展，便是研究论证的一个最主要的内容。但是自第一次机构申报未成之后，形势一时变得扑朔迷离，对如何实现第一步战略目标，大家心中都悬着一块石头。筹备组的工作思路是从第一次呈报国家法律援助中心机构存在的问题中产生的。
1995年司法部在向中央编办呈报的关于成立国家法律援助中心的报告中，将“中心”的工作职能确定为七项：(1)制定全国性的法律援助工作计划；(2)受理、审查和决定对部属律师事务所、公证处承办的法律援助案件支付费用；(3)筹集、管理和使用中心的法律援助资金；(4)决定对一些老、少、边、穷地区划拨法律援助资金；(5)组织培训全国“法律援助自愿者”队伍；(6)组织开展国内外法律援助工作交流；(7)负责其它与法律援助有关的工作。在当时没有法律援助制度的广泛实践，对法律援助制度的认识水平仍处在最初探索中的报告起草者来说，对机构也只能做这样的设想，这是无法摆脱的历史局限。问题是随着司法部与中央编办在机构审批过程中的磋商、探讨中逐渐显现出来的。主要是在机构职能的定位上不够准确，特别是许多方面与各地方工作有交叉，你中有我，我中有你，因此引出了建立国家法律援助中心究竟有无必要的问题：既然工作有地方法律援助机构去做，还重复建立国家法律援助机构干什么。筹备组就从这里入手，从1996年4月开始，对成立国家法律援助中心的必要性及其职能的科学界定，进行调研和论证。
1996年是中国法律援助工作发展较快的一年。根据司法部党组的要求，各地进一步加快了法律援助制度实施的步伐。以北京、上海、广州、武汉等城市为代表的法律援助试点单位，通过实践相继创造出了适合本地特点的法律援助具体模式，并取得了一些成功的经验。从4月份开始，筹备组兵分两路，一路赴广东、上海、武汉、北京考察调研；另一路则全力以赴搜集、翻译、整理国外的法律援助资料，进行比较研究，时间大约持续了三个月。到了7月份，筹备组拿出了一份关于成立国家法律援助中心的论证报告，从以下八个方面阐述了国家法律援助中心的职能及设立的必要性：
（一）制定全国性的法律援助发展规划
制定全国性的法律援助发展规划，是各国开展法律援助工作的一项十分重要的基础工作，需要从国家的宏观高度，根据经济和社会发展要求和可提供的资源条件，在详尽掌握全国贫困人口数量及分布状况、人口流动情况和特点、各个时期社会纷争、法律关系的变动情况等社会综合因素的基础上，研究、制定出中长期的法律援助发展规划，以及年度实施计划，并据此研究、确定全国法律援助的组织机构、队伍建设和各个时期法律援助的范围、数量的发展目标，使法律援助工作的开展建立在科学、切合实际的基础上。显然，这一宏观层次的工作，只能通过设立专门的国家法律援助中心来具体承担。
（二）筹措法律援助基金，扶持贫困地区的法律援助事业发展
法律援助制度实施的难点是贫困地区，《刑事诉讼法》和《律师法》规定办理的几类法律援助案件，绝大多数需要通过在县区级实施法律援助制度来实现。对于为数不少的贫困县区来说，面临的主要困难是资金严重不足。通过设立国家法律援助中心，在此基础上申报成立“中国法律援助基金会”，在国内外筹集法律援助基金，并依法运作使之增值，将增值部分重点用于扶持贫困地区法律援助事业的发展，使贫困地区的人民在法律援助方面能够享有平等的权利，可以真实地体现法律援助的平等施助宗旨。
（三）协调内外部关系，确保法律援助工作健康发展
从中国的实际出发，法律援助主要通过律师、公证、基层法律服务机构来具体实施，这就需要协调、理顺内外部关系。就司法行政系统来说，法律援助工作的顺利开展，需要理顺纵横两方面的关系。在纵的方面主要是理顺法律援助管理职能的上下级沟通渠道，这涉及到司法部、省级司法厅（局）、地市级司法局、县区级司法局四个层次的关系，只有四个层次司法行政机关都真正做到了协调一致，法律援助的规划实施和组织、管理、指导、监督职能才能得到落实；在横的方面，涉及到律师、公证、基层法律服务三个方面的工作，三者既有分工，在法律援助对象、范围、方式方面各有侧重；又有合作，需要发挥相互配合的综合效应。因此，做好三方面工作的协调十分重要。就外部关系而言，法律援助与各级政府的财政、民政及妇联、工会、残疾人联合会等有关部门工作关系十分密切，需要这些部门的大力支持和相互配合。理顺外部关系首先需要从中央一级进行协调，逐级理顺。总之，无论是理顺内部关系，还是外部关系，都需要通过专门机构——国家法律援助中心进行具体运作，做好各方面的协调工作。
（四）加强对法律援助工作人员的业务培训
法律援助工作成效大小的一个关键因素，是工作人员队伍素质的高低。因此，设立国家法律援助中心，把加强对法律援助工作人员的培训纳入经常性工作的议事日程，制定出全国性的培训计划，具体分析法律援助工作中存在的具有共性的问题和缺陷，实施有针对性的、有成效的培训，提高法律援助工作的管理水平和援助质量，是国家法律援助中心的一项重要任务。
（五）加强对法律援助工作的指导和监督
从各地开展法律援助试点工作的情况来看，既取得了明显成绩，又存在以下一些问题和缺陷，主要是：受援对象的确定混乱，致使公民之间在享受法律援助上的不平等；一些律师提供法律援助的动机是为了扩大知名度和社会影响，在接受法律援助案件时挑三捡四，办理一些知名度小的案件不讲服务质量，引起受援者的不满；一些试点地方开展法律援助缺乏必要的程序规定，随意性较大，存在一定程度的混乱；多数试点地方的法律援助机构与法院之间没有建立制度化的工作联系，在法院指定援助辩护时缺乏必要的衔接，以致法院指定援助辩护案件主要集中在少数律师身上，影响了这些律师的业务收入；一些律师事务所以减少收费提供法律援助为名进行不正当竞争，引起同行律师的不满等等。因此，加强对各地法律援助工作的业务指导和办案监督，针对不同经济发展水平的地区的不同特点，开展有针对性的分类指导和切实有效的办案监督，是国家法律援助中心作为国家法律援助管理机构的一项主要职能，也是保障法律援助工作得以健康发展、兴利除弊的必然要求。
（六）对社会上的法律援助机构行使管理职能
从长远看，法律援助工作应该纳入国家的规范化、制度化的统一管理轨道。目前，社会上一些单位对法律援助表现出较高的热情，一些法律院校、社会团体已设立和正在筹备成立法律援助机构，这一方面说明社会对法律援助的要求与现有的法律援助机构不相适应，亟待推动法律援助机构的迅速建立；另一方面，又警示我们一开始就应该重视和加强对社会法律援助机构的管理，加强工作指导和监督，明确设立法律援助机构的条件和接受业务指导、监督的关系，以防止一些单位以设立法律援助机构为名在国内外拉赞助，变相搞有偿服务，以减收服务费为“幌子”进行不正当竞争，避免一些法律援助机构不顾援助工作质量，影响和破坏法律援助的声誉。鉴于国务院已明文规定司法行政机关是法律服务的主管部门，《律师法》已明确规定由司法部制订法律援助的具体办法报国务院通过，因此，有必要在司法部设立国家法律援助中心，具体实施对社会上的法律援助机构的设立、工作指导、管理、监督职能，以确保整个法律援助制度纳入统一的、规范的发展轨道。
（七）开展法律援助的国际交流，配合国际人权领域的合作与斗争，树立我国保障司法人权的良好形象
从各国的实践看，设立国家一级的法律援助机构，不仅是实施法律援助制度的组织保障，而且是国家向国际社会公开宣示保障司法人权的象征。目前，世界上实施法律援助制度的140多个国家都无一例外地设立了国家一级的法律援助机构，国际上还设立了“法律援助协会”，各国法律援助机构作为会员国加入该机构，享受权利，承担义务。在司法部设立国家法律援助中心，可以使我国作为国际法律援助协会的一员加入国际领域的司法人权论坛，宣传我保障司法人权的成就，开展有理有利有节的司法人权斗争；与各国开展法律援助方面的业务交流和合作，与有关国家签订法律援助的司法协助协定，相互为对方国在本国的公民提供法律援助，促进与各国的经济合作和社会交往的发展。
（八）在国际上争取外援弥补我法律援助经费的不足
设立国家法律援助中心，便于适应国际社会支援发展中国家社会发展的通例，尽可能地争取国际社会一切可以争取的援助资金，弥补我财政开支于法律援助经费的不足（后来中央领导提出暂不考虑接受国外、境外的捐助，这方面的工作暂未开展）。
这份报告对建立国家法律援助中心重要性、必要性的分析是客观的，实事求是的。是筹备组经过三个多月的深入调查分析，从4个省、市法律援助试点工作中存在的十大问题中总结、提炼出来的，其浓厚的实践色彩，使论证的观点有着较强的说服力。这是随着时间的推移，通过法律援助机构最终得到审批所证实了的。
建立什么样的法律援助中心曾是一件令人颇费心思的事情。进入九十年代以后，随着政治体制改革的逐步深入，国家在推进政府机构改革、控制机构膨胀方面加大了工作力度，对新增机构采取了从严控制的政策。在这种形势下，无论是谁都不能不审慎地考虑建立法律援助中心将会遇到的各种困难。司法部第一次向中央编办呈报成立国家法律援助中心时，出于对现实的种种考虑，将中心机构的性质确定为自收自支事业单位，目的是想以不占国家编制经费来减少机构审批的难度。但这样一来，使《报告》所论述的机构性质与它所应有的职能发生了矛盾，失去了成立机构的自身合理性，这也许正是在某种程度上造成其在职能定位上含糊不清的原因之一。作为前车之鉴，这种模式已不可取。如果参照世界上一些通行的做法，把实施法律援助作为政府职能，成立一个相应的政府管理机构，事实上在当时根本行不通。所以既要合理、又要现实地确定国家法律援助中心的机构模式，就成为萦绕在每个人心中的一道课题。3个月的调查论证，特别是通过对广州、上海、北京、武汉几种模式及实践的比较借鉴，到了1996年7月份，随着成立国家法律援助中心论证报告的出台，一个新的国家法律援助中心机构模式也酝酿成型。关于机构的模式，在司法部第二次向中央编办呈送的《关于成立国家法律援助中心的报告》中是这样表述的：
关于国家法律援助中心的性质、名称和经费
1鉴于法律援助是政府行为，世界各国都无一例外地将法律援助的管理机关列为政府有关部门内独立的管理机构。我国的国家法律援助中心是代表国家行使法律援助管理职能的机构，考虑到目前政府部门内新增机构的实际困难，国家法律援助中心应作为行使政府组织、管理、指导、监督全国法律援助工作的事业单位为宜。
2“国家法律援助中心”的名称之所以冠以“国家”，一是为了体现法律援助这一公益事业是国家行为，而非民间行为；二是为了便于对各种自发性的社会法律援助机构和业务实行行业管理，使其纳入法制化的轨道；三是便于在国内外的交流、学习；四是有利于在国际社会理直气壮地打出“国家法律援助”的旗帜，宣布中国对法律援助的重视，驳斥一些西方国家对我国不重视司法人权的诬蔑。
3鉴于国家法律援助中心实际上是行使政府管理法律援助工作的职能部门，没有固定的收入渠道，故应列入财政开支的范围，按财政全额拨款单位对待。
关于国家法律援助中心的职责
(1)负责对全国法律援助机构的业务指导，制定全国性的法律规章制度、中长期发展计划和年度工作方案，协调全国法律援助工作事宜。
(2)负责管理地方法律援助机构的建设，组织、培训法律援助工作者队伍。
(3)筹集、管理和使用法律援助基金并负责援助基金保值和增值；检查基金的使用情况和社会效益。
(4)负责与民政部、全国妇联、全国总工会、残疾人联合会、团中央等有关部门工作联络；负责与新闻单位联系，组织协调法律援助的宣传报道。
(5)开展国际法律援助业务的交流，促进中国法律援助机构与各国法律援助机构之间的交流与合作。
(6)组织开展有关法律援助的理论研究，提出法律援助与社会保障制度及法制建设协调发展的意见，供有关部门和领导参考。
(7)收集有关法律援助工作的信息资料，为全国的法律援助机构提供信息服务。
(8)受理和承办在全国有较大影响、政治性和政策强的法律援助案件。
(9)负责与法律援助有关的其它工作。
这一新的机构模式确实是把世界法律援助制度的普遍经验与中国实际相结合的一大创造。它在准确地把握住建立法律援助中心与作为政府行为的法律援助制度的内在联系的基础上，使机构、政府、国情三者进行了有机的结合，创造出了有中国特色的国家一级法律援助领导机构模式。在职能设置上，比较全面地概括了国家推动法律制度建立应尽的责任和义务，体现出国家一级法律援助机构在管理、推动全国法律援助制度建立与实施方面的独有作用。
这里值得一提的是，关于新的机构模式需要国家的全额拨款问题，曾引起了不少人的担心。他们怕把机构标准定得过高，使审批的难度增大，一旦通不过会使建立机构的工作就此夭折，甚至会影响整个法律援助制度的实施进程。其实这种担心并非没有道理，就好比体育运动中的跳高一样，横杆升得越高，运动员心里的底数就越小，如果把标准定高了一旦跃不过去，就连最低的成绩也没有了。所以人们常常会在理想与现实面前难以决择。但司法部党组在这个问题上并没有犹豫不决，完全同意并支持筹备组几个月来对国家法律援助中心科学论证的结果。1996年7月底司法部再次向中央编办呈报了关于成立“国家法律援助中心的报告”，并全面论证了作为组织、管理、指导、监督法律援助工作的全国性机构应具有的性质及其职能。现在我们回过头来看这段历史，在当初那种风云莫测的形势下，司法部党组在确定援助中心机构性质、职能上的果敢与决断，应使人们深悟出在一些重大问题上应具有的远见和魄力。
与此同时，筹备国家法律援助基金会的工作也在抓紧进行着。
建立法律援助基金会一直就是司法部党组关于建立中国特色法律援助制度的构思中一个重要组成部分。无论是从中国的实际出发，还是借鉴世界各国的普遍经验，吸收利用社会资金支持法律援助事业的发展都是必要的。基金会的创建工作是在国家法律援助中心筹备组成立后被提上工作日程的。由于过去一直没人做过这方面的工作，大家对情况都不了解，所以一开始不象着手法律援助中心机构的建立那样，对困难在心理上没有多少准备。
1996年4月中旬，筹备组负责人宫晓冰同志与中国人民银行主管基金会审批的非金融机构司的有关负责同志进行第一次接触。在对基金会所知甚少的情况下，这次接触完全是试探性的，是为了摸清情况。结果也完全出乎大家的预料。据非银行金融机构司综合处的一位负责同志介绍，由于过去一段时间基金会成立过多过滥，加之许多基金会的行为不规范，给国家的金融秩序造成了不良影响，因此最近一段时间国家对基金会的审批采取了从严控制的政策，批准新的基金会几乎不可能。此时此刻，大家才真正感到，筹备组所面对的建立基金会的战略目标，同样是十分艰难的。
根据国务院《基金会管理办法》的规定，筹备组很快起草了《司法部关于申请批准成立“国家法律援助基金会”的报告》，经部党组审批后，于4月29日正式报送中国人民银行。5月6日宫晓冰同志再次约见中国人民银行非金融机构司的负责同志，希望进一步磋商国家法律援助基金会有关审批问题，却得到了一个非常肯定的回答：如果按照一般程序申报法律援助基金会，将很难获准。但是，我们通过内部人员得知一个重要信息：如果有中央领导同志批示，也许有批准的可能性。筹备组及时将这一情况报告了部党组及肖扬部长。
5月8日，也就是与中国人民银行商谈的第三天，肖扬部长亲自签发了司法部党组向中共中央书记处书记、中央政法委员会书记任建新同志呈送的关于成立国家法律援助基金会的报告。报告阐述了建立法律援助基金会的必要性及其依据，指明了建立法律援助基金会与实施有中国特色法律援助制度的相互依赖的唇齿关系。5月9日，任建新同志和罗干同志对司法部党组的报告作出指示：原则同意司法部党组的意见，要求按法定程序办理基金会的审批工作。根据肖扬部长的指示，司法部很快将任建新、罗干同志的指示专门转送中国人民银行戴相龙行长。
6月3日宫晓冰同志第三次约请人民银行非金融机构司负责同志商谈法律援助基金会的问题。这次出面接待宫晓冰的是非金融机构司的谢平司长和庞则义副司长，话题也转到了审批程序中的一些具体问题上，主要是关于基金会的名称和申办单位问题。庞则义副司长说：司法部的报告中，使用“国家法律援助基金会”这个名称似乎不妥，基金会是一个民间组织，主要任务是支持社会公益事业，如果冠以国家这两个字，易使人感觉这是应由国家或是政府办的事，是政府向社会要钱，这在政策上是不允许的。我们掌握这样的原则，是政府应办的事，就不应交由社会来负担，所以，用“国家”两个字不能正确体现基金会的宗旨。同样的道理，以司法部这样一个政府部门的名义申办基金会也是不合适的，希望司法部能重新考虑这两个问题。
根据这个意见，筹备组经过研究，对基金会的名称及申报单位提出初步的修改建议：（一）、基金会的名称改为“中国法律援助基金会”；（二）、申办单位改为与法律援助有关的三个行业协会，即中华全国律师协会、中国公证员协会和中华全国人民调解员协会。经报部党组批准同意，6月5日，将修改后的三个协会关于申请批准成立“中国法律援助基金会”的报告第二次呈报中国人民银行。自此，中国法律援助基金会开始正式进入法定的审批程序。
三、司法部党组对建立法律援助
制度的高度重视和支持
建立有中国特色的法律援助制度，是司法部党组首先提出的。它的每一步发展，都离不开部党组的关心、重视和支持。以肖扬部长为“班长”的党组一班人，既是法律援助制度的倡导者，又是建立法律援助制度的积极推动者。
1994年1月3日，司法部部长、党组书记肖扬同志在一份律师工作的材料上，第一次正式提出了要建立中国特色的法律援助制度的设想。内容如下：
“张耕同志：
法律援助制度起源于工业革命的发源地英国，以后法、德、美等西方国家相继普遍建立了这种体现社会文明进步的制度。法律援助制度是法律面前事实上的人人平等的标志，也是健全完善社会保障制度的重要体现。在我们社会主义国家，实施法律援助应是律师的应尽义务，也是律师的社会良知和职业道德的重要体现。律师法草案应该将建立法律援助制度的内容明确写进去。”
1994年1月召开的全国司法厅（局）长会议上，法律援助制度被列入新的《律师法》供会议代表讨论。
1994年4月12日，肖扬部长对建立实施法律援助制度的问题又明确批示：
“法律援助，世界许多国家都有，香港地区也有，主要是对那些无能力支付律师费用的被告人或当事人实行法律援助，也为无人支付费用的‘官司’实行援助，这既是人道主义的体现，也是人权斗争的需要。是否要建立机构？请张耕同志会同有关部门进一步考证。”
根据肖扬部长的指示精神，司法部副部长、党组成员张耕同志请司法研究所帮助搜集、整理了一些国家和地区的有关资料，亲自进行分析研究，并向肖扬部长做了正式的报告。这是迄今为止，我们所知道的部领导最早的关于建立有中国特色法律援助制度的完整构想。为了使人们能更全面、深入地了解中国法律援助制度的发展历史，进一步感受、体会部党组为建立实施有中国特色的法律援助制度所倾注的大量心血，现将这份报告全文照转如下：
张耕副部长在报告说明中写到：
“肖部长：法律援助制度是一项重要的世界通行的制度，从我国的社会制度和国情出发，建立此项制度更为必要。对此制度的建立，您十分重视，曾作过重要指示。根据您的指示，去年，我们让司法研究所搜集、整理了一些国家和地区的有关资料，对这些资料进行了研究，就建立法律援助制度提出了一些意见。今年这项制度的研究已列入司法研究所的课题计划。现将我的一些想法和意见呈上，请您审示。”
“为了推动我国律师工作改革和律师事业的发展，借鉴外国有益经验，从我国法律服务工作的实际需要出发，有必要尽快建立起我国法律援助制度。现就建立此项制度提出如下意见：
一、我国宪法和法律规定了公民在法律面前一律平等。这一原则体现在法律服务工作中，要求切实保障每个公民、法人都有获得法律帮助的权利。然而，在现实生活中，一些当事人由于经济困难，无力聘请律师辩护、代理，无力办理公证证明，这就直接影响了他们行使法律赋予的权利。因此，建立法律援助制度，保证法律服务人员在当事人经济困难的情况下，能够无偿地为其提供法律帮助，对于贯彻‘法律面前一律平等’的法制原则，更好地维护国家、集体、公民的合法权益，具有十分重要的意义。
从法律服务工作自身来看，随着法律服务工作改革的深入，法律服务机构及其工作人员如何正确处理经济效益和社会效益的关系，显得尤为重要。在这方面，除了要加强对法律服务人员的教育外，还必须建立相应的制度，用制度来加以保证。建立法律援助制度，有助于法律服务人员竭尽社会义务，不断提高法律服务工作的社会效益。同时，这项制度建立后，也有助于提高司法行政机关和律师、公证、基层法律服务工作的社会地位，扩大其社会影响。
建立法律援助制度，也是世界各国通行的作法。目前，世界上许多国家，包括英国、美国、日本、法国、澳大利亚，还有香港地区都建立了法律援助制度，有的国家还专门立法作了具体规定。因此无论是从维护法律的角度，还是从提高法律服务工作的社会效益的角度，以及我国律师制度、公证制度同国际接轨的角度看，都有必要把法律援助制度建立起来，以进一步完善我国律师制度、公证制度和基层法律服务制度，更好地为建立社会主义市场经济体制服务。
二、根据我国国情，借鉴国外的做法，我国法律援助的范围大体包括以下几个方面：
1援助符合条件的当事人聘请律师、公证员、基层法律工作者提供服务或办理公证。
2援助人民法院指定的担任刑事案件辩护人的律师。
3援助司法行政机关组织的由律师、公证员、基层法律工作者义务参加法律咨询和宣传活动。
4援助经济欠发达地区法律服务机构开展业务工作。
“符合条件的当事人”是指：1已经立案的诉讼和仲裁案件的一方当事人；2经其主管部门(无工作单位的公民经居委会、村民委员会等)证明其确无支付能力的当事人；3经法律援助工作管理机构认为有其他特殊情况确需提供法律援助的当事人。
三、建立法律援助制度，需要设立法律援助基金，法律援助基金主要来源于：
1每年从各法律服务机构年度业务总收费中提一定比例的款项；
2接受社会各界（包括海外）赞助、捐赠的款项；
3争取财政拨款；
4其他款项（包括上述款项的利息收入）。
法律援助基金应开立专门帐户，单独列帐，专款专用，接受司法行政机关的财务管理和审计部门的监督检查。
四、鉴于法律援助工作涉及律师、公证、基层法律服务三个方面，建议单独成立一个事业性质的单位管理此项工作，名称可为“中国法律援助中心”，此机构作为部属单位，负责法律援助基金的征集、管理和使用，各省、市、区设立本省、市、区法律援助中心，负责本省、市、区直法律援助基金的征收、使用和管理。
五、要求法律援助的当事人，须向法律援助工作管理机构提出申请，法律援助工作机构进行审查后，对符合条件者，签发法律援助通知书，法律服务人员凭法律援助通知书，为当事人提供法律服务，待结案或办证后，凭法律援助通知书和有关证明到法律援助工作机构领取办案或办证费用。
以上意见如原则可行，我即让律师司、公证司、基层工作司研究拟定具体方案，制定有关规定，报党组批准后抓紧实施。
附：一些国家、地区实行法律援助的资料。
张耕
一九九五年一月二十三日”
1995年2月27日，肖扬部长在张耕副部长的这份报告上批示：
“法律援助制度是世界通行的一种制度，是社会进步和文明平等的表现，应积极筹划，可以张耕同志的想法为基础，由司法研究所、律师司、公证司提出可行性方案，提交党组讨论。另：律师法应有此内容。”
张耕副部长关于建立法律援助制度的几点意见，以及肖扬部长的这个批示，可以说是部党组对建立法律援助制度由原则提倡转入具体实践的一个重要标志。《关于建立法律援助制度的几点意见》实际上已成为部党组在1995年指导各地探索建立法律援助制度实践的基本思想，其中一些关于法律援助制度的框架性意见，至今仍作为我们开展法律援助工作的指导原则。
1995年1月19日，张耕副部长在《拟派于晋同志参加全国律师协会考察国外法律援助制度代表团》上批示：
“法律援助是一项重要制度，必须作为律师改革的一项重要内容，抓紧研究论证，以促进此项制度的建立。这项制度建立好了，有利于体现我们社会主义优越性和法制精神，有利于维护公民的合法权益，有利于维护社会的稳定，今年要作为一件重要实事去办，务见成效。为了借鉴外国的有益经验，去考察很有必要，一定要拟定详细的考察提纲，回国后写出有内容、有分析、有建议的考察报告。”
1995年2月全国司法厅（局）长会议上，肖扬部长代表司法部提出：
“要积极探索建立法律援助制度的有效途径和办法，为经济困难的当事人提供无偿法律帮助，今年要把这项工作正式提上议程，充分论证，抓紧制定可行方案，使我国的法律援助制度尽快建立起来。”
在2月底司法部印发的《关于1995年全国司法行政工作要点》，将探索建立法律援助制度的途径和办法，作为继续深化司法行政工作改革的一个重要组成部分。
1995年8月26日，肖扬部长在《部领导参阅（38）北京市法律援助基金会启动》上批示：
“法律援助制度是一项先进的法律制度，请将各地开展法律援助工作情况搞一期综合，同时请开展好的地方注意总结经验，及时报部，部建立法律援助中心的筹备工作抓紧进行，待条件成熟时正式成立。送张耕同志阅。”
对此，张耕副部长8月28日批示：
“请白路、正坤、国兴同志阅。认真按肖部长批示办。法援中心筹建务必抓紧，以便尽早成立。”
1995年是各地探索建立有中国特色法律援助制度的实践比较活跃的一年。1995年11月7日，肖扬部长在广州市司法局《关于建立我市法律援助制度》上批示：
“建立法律援助中心是件新鲜事，仍无经验可借鉴，须认真准备，积极试点，及时总结，稳步推广，不要一哄而起，更不要借机寻找经费收入的渠道。”
对此，张耕副部长11月8日批示：
“肖部长批示很重要，指出的问题值得重视，对各地的情况要认真研究，注意分析，部援助中心筹备组成立后，要抓紧制定有关规定，对全国的法律援助工作给予指导。”
广州市法律援助中心开业仅一百天时间就处理各类法律援助刑事、民事案件75件，产生了很好的社会效果。国务院新闻办公室在《人民日报》和《国务院公报》发表的《中国人权事业的进展》中，专门介绍了广州市法律援助中心的工作。司法部办公厅《领导参阅》介绍了广州市法律援助中心开业一百天来的情况。肖扬部长阅后批示：
“张耕同志：建立有中国特色的完整的法律援助制度，是无古人的经验可以借鉴，要从中国的具体实际情况出发，不断总结经验，大胆实践，努力探索，逐步完善这项有社会保障性质的援助制度。可以将广州的做法向全国介绍。”
司法部司法研究所和律师司、公证司等共同进行的中国特色法律援助制度研究论证工作，就是在部党组的重视、支持，张耕副部长的亲自主持下进行的。“关于建立有中国特色的法律援助制度”的论证报告曾数易其稿，部党组的主要领导对报告提出了许多重要的修改意见。张耕副部长多次召集律师司、司法研究所的同志研究修改建立国家法律援助中心的方案，对每一稿都逐句逐段加以斟酌、修改。
1996年3月，国家法律援助中心筹备组成立后，司法部党组在推动法律援助制度方面有了专人负责抓筹备工作。部党组对筹备组关心备至，对筹备组的工作给予了高度的重视和支持。在司法部党组研究决定成立国家法律援助中心筹备组的当晚，筹备组负责人宫晓冰向肖扬部长请示开展筹备工作的意见。肖部长向他详述了自己建立法律援助制度的思想由来，帮助宫晓冰全面、深刻地理解建立法律援助制度的重要意义。是肖部长的一席谈话和嘱托，唤起了刚刚承担筹备组负责人重担的宫晓冰对开创法律援助事业的崇高责任感和使命感。
筹备组刚成立时，在物质条件上遇到一些困难，在不到一个月的时间里，筹备组向部党组打了十多份报告，请求解决办公用房、车辆和经费等问题，党组领导和计财司都非常重视，千方百计地为筹备组解决困难，使得在较短的时间内为筹备组创造了必要的工作条件。筹备组在成立初期，曾向中央编办、人民银行、财政部、民政部以及各省、市起草了大量的文件报告，都要呈送党组领导审阅，尽管党组领导的工作都十分繁忙，但对筹备组的文件报告从不耽搁，许多文件请示都是即送即批。
在两个机构的审批过程中，除了要履行一些必要的法律手续外，为了加快机构的审批速度，还需要做大量的上层领导的认识工作，在这方面，部党组的主要领导都义不容辞地担负起责任。在一些关键的时刻和重大的问题上党组的领导常常齐心协力做许多具体的说服、协调工作，对此在以后的篇幅中还要详述，这里就不再赘言。正是由于部党组领导的重视和亲自参与，特别是在一些关键时刻肖扬部长亲自出面解决难题，使得两个机构的审批工作在较短的时间里，取得了非常显著的进展，创下了司法部在短时间内完成重大工作任务的一个奇迹。
1996年，筹备组在努力实践自己的第一步战略目标的同时，还注重指导各地开展法律援助制度的实践。在这一年，部党组领导对筹备组的工作，对在全国范围内迅速建立与实施法律援助制度，作出了一系列的批示，并在各种会议及报刊、电视、广播等新闻媒体上发表了不少重要的谈话和文章。
5月14日，《人民日报》发表了肖扬部长“建立中国特色的法律援助制度”的文章。在随后的一段时间里，《光明日报》、《法制日报》等又陆续发表了一系列的法律援助制度的宣传文章。形成了一次法律援助制度宣传报道的高潮。
在1996年6月召开的全国司法厅（局）长座谈会上，肖扬部长谈到贯彻《律师法》时讲：
“《律师法》确立了法律援助制度的基本原则和内容、框架。这里特别强调的是，法律援助制度的建立和实施，有利于保障司法人权和维护社会公正。有利于完善社会保障体系，是社会主义民主和法制不断健全完善的具体体现，是社会文明进步的具体体现。同志们不要小看这个制度，在西方已实行一百多年，我国起步较晚，是真正体现法律面前人人平等的制度。”
1996年7月，筹备组在两个机构的筹建工作方面取得了不小的进展，各地法律援助工作发展也比较迅速，一些中小城市、县、区陆续成立了法律援助中心，院校、社团创办的法律援助机构也同时出现。面对这种形势，如何进一步统一思想，加大建立与实施法律援助制度领导工作的力度，就成为部党组思考的一个问题。7月15日，肖扬部长召集律师司、公证司、计财司、全国律协、国家法律援助中心筹备组的负责同志，共同研究法律援助工作的有关问题。在这次会议上，肖部长再一次系统地、深刻地阐述了建立与实施法律援助制度的重要意义，介绍了党组在法律援助组织机构方面的一些设想。肖扬部长谈到：
“法律援助制度的建立和实施问题是1994年2月司法部党组提出的，经过两年多的实践，现在以立法形式固定了下来，并且在《律师法》中以专章形式规定，这是一个了不起的进步，是中国法制建设史上的一件大事。法律援助制度在外国建立和实施已有100多年的历史，在我国起步较晚，今年才得以立法通过。我们在法律援助制度建设上比西方落后了100多年，因此，要以非常积极的态度，推动有中国特色的法律援助制度建立和实施。
法律援助制度实际上是社会保障制度的重要组成部分。社会保障包括许多方面，有经济、政治、社会等方面的保障。法律援助制度的建立体现了人类文明发展的成果。它不是西方国家独有的东西，而是反映社会文明进步、符合社会发展潮流的先进制度，是发展社会主义民主和健全社会主义法制的本质要求，我们要充分认识建立和实施法律援助制度的重大意义。
法律援助制度的建立，并不比建立其它社会保障制度的意义小。在保障实现宪法规定的‘法律面前人人平等’原则方面，法律援助的政治意义远远超出了其减、免法律服务费用的经济意义范围。建立和实施法律援助制度，是向世界昭示和表明中国是一个文明、进步的国家，其深远意义会随着时间的推移，随着民主、法制健全和依法治国、建设社会主义法制国家的进程的发展而逐渐显现出来。
这里，我还要强调一点，建立法律援助制度并不比当年创建反贪局的意义小。前几年从上到下建立反贪局和举报中心，对于推动反腐败斗争深入发展起到了重要作用。建立反贪局用了一两年的时间就在全国大多数地方推开了。应该说，建立法律援助制度的意义是从更广泛的社会层面来为老百姓办好事，办实事，是实实在在推进社会主义民主、法制建设的健全完善，为公民平等地实现法律规定的权利提供法律保障，维护社会公正和司法人权。
关于法律援助的组织机构建设问题，部党组有一个考虑，第一是准备筹建一个‘国家法律援助委员会’，或者叫‘中国法律援助委员会’。这个委员会是一个政府机构，不是事业单位。这个机构从宏观角度统一规划、指导和协调全国的法律援助工作，这是国家行政行为，不是民间行为。现在正在搞方案。委员会主任由有相当身份的人来担任，名誉主任应由副总理以上的人来担任。国家法律援助委员会还应包括高法、高检及有关部门和社会团体。成立这个国家法律援助委员会，目的在于从宏观高度来促进和保障全国的法律援助工作健康发展。第二是要建立中国法律援助基金会。这件事我找了建新、罗干同志，他们都有文字的批示，表示同意。我还给戴相龙行长写了信，请求他的支持。这个基金会的会长拟请一位老部长担任。副会长谁来担任还未研究，因为在职干部都不能担任。名誉会长应该请德高望重的同志出任。第三是要搞一个法律援助中心，这是一个事业单位，在国家法律援助委员会的领导下具体开展工作。这个报告已经拟好，最近就要报到中央编委办公室。
部党组对于搞法律援助工作的决心很大，现在正在筹备11月初在广州召开首次全国法律援助工作研讨会，我要亲自参加，党组有决心把法律援助制度推开。希望律师司、律协、法律援助中心筹备组、公证司、基层工作司等单位要共同协作，努力做好这件事。建立法律援助制度已经提出了两年多，但是动作太慢，希望大家从大局考虑，从完善社会主义民主和法制的高度来考虑做好这项工作。”
1996年9月23日至28日，筹备组负责人宫晓冰随司法部法律专家代表团赴瑞士访问，考察了瑞士的法律援助制度，回国后写了一份介绍瑞士法律援助制度的情况报告。肖扬部长在报告上批示：
“肯定地说，法律援助制度是实现社会进步、司法公正的一项先进的制度，不能不从战略的高度去考虑建立有中国特色的法律援助制度的必要性。人们会随着时间的推移领略它的重大意义。因此，不能有丝毫的动摇，应全力推进这项事业的发展，力争司法行政机关对社会文明进步和实现司法公正做出应有的贡献。”
张耕副部长也在这份报告上批示：
“在建立法律援助制度这个问题上，的确不能有丝毫的动摇，要齐心协力、协调一致、共同努力，使有中国特色的法律援助制度尽快地建立健全起来。”
1996年10月3日，肖扬部长在1996年第7次部长办公会议纪要上指示：
“不少人包括政法界一些人仍不知法律援助制度是怎么回事，更不知它的重要性，应通过各种渠道进行宣传。法律援助，简言之，就是为弱者、残者、少者、贫者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我国在法律面前人人平等的精神，意义十分重大。务请把这件事情办好。”
1996年10月14日，肖扬部长在《司法行政工作简报》增刊第53期上批示：
“在中国建立法律援助制度已被越来越多的人所认识。法律援助说到底是对贫者、弱者、残者、老者和少者等经济困难和无力打官司的人实行扶助，对贫者来说，也是扶贫。因此，实质上是对社会保障制度的完善，也是对司法人权保障制度的完善。善事、好事，应当尽力而为。请张耕同志牵头，律师、公证、基层司、律协和法律援助中心筹备组密切配合，认真落实上次党组会议精神。”
1996年11月，司法部在广州市召开了“全国首届法律援助理论研讨暨经验交流会”。肖扬部长出席了会议，并做了长篇报告（见第八章）。这是一次极重要的讲话，它不仅高度概括了建立和实施法律援助制度的重要意义，而且又在总结实践经验的基础上，提出了建立我国法律援助制度的基本思路，构筑了我国法律援助制度的基本框架。张耕副部长在会议的总结发言中，将这个基本思路和基本框架概括为六个方面：一、明确一个目标。一是用5年到15年的时间，把我国的法律援助制度建立和完善起来；二是我们要建立的法律援助制度是有中国特色的社会主义法律援助制度。就是说，一定要从我们的国情出发，要学习借鉴国外的有益经验，但绝不照搬，一定要保证这一制度的社会主义方向。二、坚持一个指导思想。即“勇于探索、循序渐进、边建边干、逐步完善”。把解放思想与实事求是高度统一起来。三、实行“六个结合”。即：“理论与实践结合，制度建设与机构、队伍建设相结合，争取财政资金与社会捐赠相结合，个案宣传与理论宣传相结合，典型引路与全面发展相结合，近期目标与长远目标结合”。四、建立起有机联系的工作机构和工作网络。从中央到地方形成一个上下结合、纵横关照的法律援助工作网络。五、建立一支法律援助主体队伍。这支队伍的主力是律师、公证员、基层法律工作者。主力军要同社会上的法律援助志愿者队伍结合起来，以便形成浩浩荡荡的法律援助大军。六、开通三条资金筹措渠道。一是政府拨款；二是法律服务队伍提取；三是社会捐助。用张耕副部长的话来说：
“肖扬部长的报告是今后开展法律援助工作的指导性文件。”
摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书
中国方正出版社1998年1月出版