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农发行的历程：回顾与前瞻

农发行江津支行  周  建

第九章  发展的忧虑

本章提要：本章叙述农发行业务扩张后存在的种种忧虑。随着业务扩张，风险的增大也必然如影随行。农发行业务扩展前，信贷风险比较单纯，主要是粮油政策性贷款风险。随着业务的扩展，信贷规模的增加，农发行面临的风险越来越复杂。对于不同的风险，要有不同的破解措施和对策。同时近几年农发行在信贷规模不断增大的情况下，客户却在不断流失。农发行必须重视这一问题，继续苦练内功，提高效率，吸引客户，扩大农发行的客户群。同时农发行还存在着效率低下忧虑、人才忧虑和法律环境的忧虑，这些都必须切实一一予以破解。

第一节     风险忧虑

一、农发行面临的风险越来越复杂

风险是指一个事件产生我们所不希望的后果的可能性。 农发行的信贷风险是指农发行信贷资产本息部分以至全部不能约定期限收回，甚至发生呆账，资产部分或全部灭失的可能性。它具有客观性、不确定性、隐蔽性和可控性的特点。客观性，就是信贷风险是机构调整一种客观存在，不以人的主观意志为转移，只要农发行经营信贷业务，风险就必定会如影随行，追求零风险只能是一种主观的愿望或追求的方向，不能成为农发行信贷文化的一种价值取向，更不能成为决策的依据和出发点。这是农发行所经营的货币资金的特点所决定的。不确定性，也到称为或然性。就是农发行信贷资产的风险性虽然是客观的，但具体到哪一笔贷款会实际发生风险，则是不确定的。否则我们只需拒绝发放该项贷款就行了。隐蔽性就是农发行信贷资产的发生、发展有一个过程。农发行贷出信贷资金，是一种资金使用权的有条件让度。信贷资金一旦进入企业，农发行就无法对其使用、周转进行直接控制。在这个过程中，企业会遭遇市场风险、经营风险及财务风险等，将危及农发行信贷资产的安全。农发行对这些风险有一个发现和识别过程，不可能做到零时差反映。因而在农发行发现和识别风险之前，这些风险处于隐蔽状态。可控性，就是农发行信贷资产风险通过一系列的制度设计和技术手段等措施，在风险暴发之前对风险进行识别，实现事前预测，事中防范和事后化解,从而把风险和损失降低到最低限度。

农发行在2004年业务扩展之前，信贷风险比较单纯。主要是粮油政策性贷款风险。这部分风险随着粮食流通体制改革的深入，大部已由财政兜底。2004年农发行业务扩展以后，发放了大量商业性、准商业性贷款。农发行信贷风险的状况空前复杂，面临着十分复杂的风险防范课题。

农发行以往经营政策性信贷资金，对政策性信贷资金的封闭管理可谓驾轻就熟。而商业性贷款对农发行来说则处于初创时期，有针对性的各类贷款风险防控机制有待完善，风险预警机制有待完善，风险管理制度有待完善，风险应对策略有待完善。而由于农发行干部职工长期习惯于封闭运行管理，部分干部职工风险意识滞后 ，对防范风险认识不到位，风险防范意识有待加强，还不能够完全适应商业性贷款管理要求。同时农发行也缺乏相应的专业调查评估审查人才，对贷款的评估论证缺乏相关业务知识和技能，对企业风险缺乏全面了解和评价，掌握情况和贷前分析不够全面，贷前调查评估论证显得力不从心。受此制约，使审查审批环节发挥的控制作用也有一定程度的弱化。

农发行信贷风险千差万别。不同的企业，不同的贷款项目，有不同的风险。农发行要充分掌握这些各具特点的风险，并制定个性化的对策，具体风险具体解决。但从总体上看，农发行目前信贷风险主要集中在抵押物风险、平台公司风险、贷款集中风险等方面，农发行要从这些方面对风险进行总体把控。

二、抵押物风险

农发行发放的商业贷款一般都抵押或质押。抵押物种类主要有房地产、土地使用权、收费权、资源性资产（如森林资源），其中土地使用权抵押占比较大。但有的抵押物的设定极不规范，有的抵押物由于情况的变化价值发生巨大变化，有的抵押物变现能力极差等等，很难起到应有的抵押担保、风险防范作用。如有的土地使用权所在地办理抵押时属开发区或规划区，土地使用权价值较大，但后来地方政府调整规划，该土地使用权的价值立即下滑，使部分贷款悬空。有的资源性资产（如森林资源）受政策限制，变现能力极差，对贷款的担保能力不足。还有的以政府办公大楼作抵押，那简直就是无效抵押了。如此等等。

农发行决策层实际上已经注意到了这个问题，2011年开展了抵押物的清理整改和抵押品价值重新评估。清理结果情况非常严重，有的基层行贷款风险敞口（即无效抵押贷款）达到贷款存量的50%以上。这一工作正在开展，但重新办理抵押的难度极大。希望能够取得成功。

三、平台公司风险

平台公司是地方政府开办的融资公司，一般由地方政府官员任公司董事长，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能。平台公司理论上是拥有独立法人资格的经济实体。平台公司所融入的资金以地方政府财政托底，实际上是地方政府的负债。农发行曾将其称为“低风险财政垫付性贷款”。按照有关管理规范，受理和发放该项贷款有严格的程序。必须有地方政府财政还本付息的承诺，并向经当地人大提出议案,由人大审议批准，同时要充分考查当地财政的承受能力。但在实际操作中，财政托底的可靠性非常值得怀疑。即便将以往出现过的“后任不理前债”，以及政府有意欠贷（这是不可能的吗？）等潜在风险不论，即以目前我国地方政府的负债水平而言，其风险亦不可小觑。

目前我国地方政府的负债水平极高。据有关资料，中国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币，2010年我国GDP总量39.8万亿元，地方政府的债务总额大约相当于中国经济总量的27%，显著高于官方公布的中央政府不到GDP20%的债务余额。从偿债年度看，这两年将迎来还债的高峰，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。一旦政府偿还债务的资金链断裂，则农发行发放的大量平台公司贷款将非常危险。

四、贷款集中风险

自2004年农发行业务扩展以来，贷款规模呈暴发似增长。但稍加分析就会发现，近年来农发行的发展以贷款的大额集中投放为特点，且大多以政府平台公司为承贷主体。投资界有一句至理名言——“不要把鸡蛋放在一个篮子里”。说的是投资需要分散风险，以免大量集中投资于同一项目失败之后造成巨大的损失。广义地来说，贷款也是一种投资，也适用这句经典名言。把贷款大量投放于同一个企业，其带来的风险是不言而喻的。一旦承贷人经营失败，将拖累银行贷款难以回归银行，成为银行不良资产。如果这些不良资产大到足以影响银行的支付能力的话，则可能引起“多米诺骨牌”效应，甚至酿成公众性事件，给银行带来灭顶之灾。农发行虽系政策性银行，不吸收公众存款，大约不会酿成公众性事件。但农发行筹集信贷资金主要来源于发行金融债券和人民银行再贷款，如若出现债务清偿困难，同样影响农发行声誉，给资金筹集带来困难。笔者在上世纪90年代发表过一篇题为《信贷资金：集中投放还是均衡分布》的文章，提出了商业银行贷款投放要遵循《商业银行法》关于“对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十”的规定，在发展大客户（当时还没有“黄金客户”这个概念）的同时，要注意发展广大的中小客户，信贷投放做到“小集中，大分散”。笔者以为这一观点并未过时。最近银监会也发出警示，提出了当前信贷集中度风险问题。指出当前信贷资产的集中度风险日益凸显，银行新增贷款可能出现行业集中、客户集中和期限中长期化的趋势。银行贷款的行业、地区、客户集中度越大，越容易受到宏观经济波动和企业经营周期的影响，严重的情况下甚至可能出现系统性风险。

反思农发行近几年的发展业务，恰恰存在着信贷投放集中过度问题，应该引起高度重视。以重庆市江津支行为例，政府平台公司贷款占其存量信贷资产的比重达到91.24%，农副产品贷款只占7.39%，新发展的实体企业贷款仅占1.37%。可见农发行信贷投放集中度极高，相应的风险集中度亦极高。按照《商业银行法》关于“对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十”的规定，江津农发行“同一借款人”的贷款余额与其注册资本金比例已大大超标。当然，若以农发行全系统为一个法人，农发行总行为风险的最终承担者，则这一比例尚不违法。但这样一来，《商业银行法》的有关规定就形同虚设，违背了立法的初衷。笔者在上述《信贷资金：集中投放还是均衡分布》一文中提出了按银行的不同层级设立同一借款人贷款比例的设想。笔者以为时至今日还是可行的。

农发行在业务扩展的初期，采用这种发展方式是可行的。它可以迅速扩大农发行信贷规模，使农发行迅速走出经营困境，扩大农发行的影响力，在金融市场站稳脚跟。但这是一种不可持续的发展，不能成为一种发展模式。在信贷存量达到一定规模以后，农发行应把注意力转移到发展对实体企业的信贷投放上来，积累起有一定规模的客户群，实施“小集中，大分散”的信贷方略。

第二节     客户忧虑

一、客户流失举例

农发行近年来业务长足发展，这是件可喜可贺的事情。但与之矛盾的是，一边是业务的跨越式发展，另一边却是客户群在短时间上升后，最近几年反到不断萎缩。以重庆市江津区农发行为例。2004年以前，江津区粮食购销公司是江津农发行惟一的弟兄，“一损俱损，一荣俱荣”。

2004年业务扩展以后，经过江津农发行艰苦的业务营销，陆续有一些企业聚集在江津农发行旗下，成为农发行的业务伙伴。最多时有十余个客户愿意与江津农发行发生信贷业务往来。后经江津农发行筛选，有4个企业成为江津农发行的客户，使江津农发行的贷款客户群最多时达到了5个（即使5个，作为一个支行，客户群也太小了）。其中江津酒厂和江津米花糖厂的产品是江津老牌名牌产品，其生产的“几江牌”江津白酒和“玫瑰牌”米花糖远销全国，均获“中华老字号”称号，其经济效益、信用程度在江津堪称一流；历来是江津区各家商业银行争夺的重点客户。江津农发行费了九牛二虎之力，动用了许多人脉资源，甚至私人关系才营销成功。这些企业在与农发行发生了一段信贷业务关系以后，大都最终无情地选择退出农发行的信贷支持，与农发行“拜拜”。江津农发行只能里睁睁地看着新营销的客户群一个个流失。到最后，江津支行贷款客户除粮食购销企业、政府平台公司外，只剩下了一个实体企业。

二、客户流失原因分析

农发行客户流失的状况决非江津支行一家的情况，带有一定的普通性。这就需要农发行决策层反思了。究其原因，主要有以下几点：一是办贷效率低下，一项贷款从上报到批准发放，动辄需要3-4个月，有的甚至耗时达半年之久。二是企业有关经营管理、财务资料等的索取极为繁锁。由于贷款审批延宕时间长，而企业相关数据在经常变化之中，于是同一性质的数据反复向企业索取，企业不胜其烦。三是营业机构和结算问题。由于农发行只在县城以上城市设立营业机构，而不少企业地址在县城以外，客观上给客户来农发行办理业务带来不便。结算上的问题也困绕着农发行。虽然近年来农发行广泛使用了综合业务会计应用系统、各类支付系统等现代化会计支付系统，为客户办理结算带来了极大的方便，但跨行交易总不是那么方便快捷。

办贷效率低下的问题笔者将在下节专门讨论。索取资料繁锁和结算问题其实并不难解决。企业的发展是有一定轨迹的，只要不出现市场等方面的巨烈的、根本性的变化，企业经营一般会沿着正常的轨迹前进。这是对企业经营进行预测的理论基础。因此，许多资料的重复索取其实完全不必，即便贷款需3、5个月，甚至半年才能审查批准，只要这一期间企业经营和市场状况没有根本性的改变，资料的有效性并不成为问题。况且企业要按时向农发行报送报表，农发行完全可以予以充分利用。需要的只是那么一点耐心和敬业。同时现代预测技术也为企业经营发展的趋势预测提供了充分有效的手段。

至于营业机构和结算问题，由于农发行受人员、业务量和政策性因素的制约，不能像商业银行那样在认为需要的地方设置营业机构，故这的确是农发行在竞争中难以逾越的障碍。但农发行完全应该而且能够在优质的服务和便捷的结算上予以弥补。农发行16字核心理念“至诚服务，有效发展，以人为本，构建和谐”的开宗明义第一条就是“至诚服务”，贯穿核心理念的，也是为客户提供优质高效的服务。这个理念不仅要挂在墙上，印在书里，记在心中，更要落实在行动上，成为农发行员工的自觉行动，甚至下意识的行为方式。与此同时，还需在服务技术手段方面跟上，采取最先进的技术手段为客户提供结算等全方位的服务。和商业银行比较起来，农发行明显地落后了。2007年，农发总行与工商银行先后签订了全面开展信用卡业务合作协议以及电子业务合作框架协议。充分利用工行网上银行和牡丹金山卡等新型结算工具，探索收购资金非现金结算业务，完善结算服务功能，形成了有农发行特色的网银业务发展模式，有力地促进了各项业务的全面发展。作为起步阶段，借助他人力量是可以的，但这远远不够。作为政策性银行，农发行不吸收公众存款，独立开发银行卡业务目前受到限制，也无必要，可在较长时间内继续保持与工商银行在信用卡业务方面的合作。但网银系统方面的合作只能是一个过度，农发行最终还是应该开发自己独立的网银系统，提高自己的服务水平。

第三节     效率忧虑

一、效率就是生命

效率是银行的生命，当然也是农发行的生命，这不需多加置喙。但农发行的办贷效率却实在是不给力。一笔贷款，从基层行上报到上级行审查批准再到贷款发放到位，少则3-4个月，多则半年，有的甚至超过半年。即便是信用记录优良的老客户，延宕三两个月才得审查批准也是常事。即使审批下来了，发放到位的过程也循环往复，关隘重重，耗费时日。农发行在贷款审批中实行审贷分离，相互制约、相互均衡，就其本意,是为了防范和化解金融风险，防止腐败行为发生。但在实际操作中，却异化为管理层次多，决策链条长，审贷效率低，贷款到位慢。本来农发行和商业银行比起来，优势就不多。效率问题更成为制约农发行信贷业务进一步发展的瓶颈。

政府平台公司贷款出现审批延迟现象问题还不大，一般来说，此类贷款时间上的要求并不特别急迫。他们等得起（即便如此，也不应该）。但那些实体企业就不同了。市场瞬息万变，商机转瞬即逝，企业必须盯紧市场，抓住商机，方能在竞争中胜出，实现自身效益的最大化。他们等不起。试想一下，市场上出现了一个商机，企业经营者看准了它，看好了它，急需投入资金抓住商机，把商机变成赢利。这时企业经营者对资金的盼望急如星火，对效率的要求只争朝夕。这个时候银行审批贷款还来个按部就班，慢条斯理，蜗行牛步，那商机早就烟消云散。虽然农发行贷款利率一般不上浮，与商业银行相比似乎有些优势。但与市场商机比较起来，这只能是蝇头小利，孰重孰轻，精明的企业经营者心里一清二楚。这是一些企业和农发行发生了一段时间的信贷业务往来后脱离农发行的最重要的原因。农发行坚持按文件办事是对的，坚持按程序办事也是对的，坚持按原则办事也还是对的，坚持对企业经营状况等的过细审查同样是对的。但如果失之于琐碎，陷入烦琐哲学就不好了。原则应该与灵活性结合起来；在原则许可的范围内，充分利用规则的某些边界，是一种大智慧，也是一种大境界。

还是以农发行江津支行曾经的客户——江津酒厂和江津米花糖厂为例。这两个企业按照目前农发行的标准，不管从那方面来说，都是黄金客户。但在与农发行打了一段时间的交道后，他们发现农发行的市场意识实在太差，办事效率实在太低，审批程序实在太多，感到和农发行打交道很累，为批一笔贷款，即使是续贷的流动资金贷款，也有被拖得筋疲力尽之感。他们最终选择告别农发行，实在是无奈之选！特别没有道理的是，由于江津酒厂与江津农发行有10余公里路程，历来就近在江津农行下属一个二级支行开设基本账户，办理信贷、结算、现金等业务。农发行在要求其将基本账户转来农发行未果的情况下，将其贷款利率上浮5%，理由是按有关文件，未在农发行开立基本账户的客户不能享受基准利率。企业本来就对农发行的办事效率颇多微词，这一举措更引起企业极度不满。农发行在本来优势就不多，效率倍受到企业诟病的情况下，又丧失利率优势，只好眼睁睁地看着这么好的一个企业流失。目前江津农发行只留下了一个新扩展的实体企业——重庆锦程实业有限公司。这个企业经营果树苗木的繁育，周期较长，对贷款的时效要求不是十分敏感，加之享受着基准利率，最近又被评为农发行省级分行黄金客户，故对农发行有一定的忠诚度。几年来农发行江津支行用尽心思，动用众多资源，好不容易营销来的企业，就这样大部流失。这是农发行必须记取的一个沉重教训！

二、提高效率有途径

其实提高农发行办贷效率的方法很多，可以说俯首皆是。比如提高信贷电子化管理水平，比如设定贷款审批时限，比如实施有效的激励约束机制，比如提高农发行客户经理的素质，比如完善信贷管理模式等等。但笔者以为对客户统一授信是提高办贷效率的最有效措施。特别是公开授信，一旦真正实施，农发行将获得极大的社会美誉度，对农发行扩大客户群极为有利。

2005年，农发行发布了《中国农业发展银行客户统一授信管理办法（试行）》，对农发行客户授信工作做出了精心安排。《办法》明确了三种授信方式：内部授信、公开授信和特别授信。其中内部授信由农发行掌握，不对外公布，是整个统一授信工作的基础。而其中最具提高办贷效率价值的是公开授信。按《客户统一授信管理办法》的规定，“公开授信是指农发行在内部授信的基础上，根据客户申请，对符合条件的客户，在最高综合授信额度内核定公开授信额度，并与其签订授信协议，明确双方的权利和义务，使客户在一定时期和核定的额度内，便捷地使用银行信用。”“在公开授信额度内，须核定分项授信额度。在公开授信额度内，可以根据客户的实际信用需求，核定其某些信用种类的可循环使用额度，客户可在核定信用种类、核定额度与规定期限内周转使用信用。”

虽然公开授信额度条件的设立还比较苛刻，有进一步研究的余地，但如果真正实施该办法，把公开授信落到实处，农发行的办贷效率也将会有一个质的飞跃。但自2005年试行客户授信工作以来，几年来都停留在内部授信阶段，公开授信则始终没有迈开步伐。希望公开授信工作走下文件，变为农发行信贷操作的现实。

第四节     人才忧虑

一、农发行正遭遇着人才瓶颈

金融的竞争说到底是人才的竞争。人才的短缺是农发行竞争的又一短板。自农发行成立以来，除了开业初期一段时间业务涉及农业开发项目等贷款以外，直至2004年，农发行受国家赋予的职能所限，似乎绝缘于竞争，不食市场烟火。农发行的整个注意力都集中到粮食政策性资金的封闭管理。

资金的封闭管理也使干部职工的思想受到封闭，使员工的市场意识、竞争意识与经济金融发展严重不合拍。2004年以后，市场对农发行倏然打开了大门，农发行也以极大的热情迎接竞争的到来。但人才的短板也一下子暴露无遗。信贷人员业务素质跟不上业务发展的速度，基层行干部职工的整体素质以及经营理念、管理理念、营销理念、服务意识等等都不能适应业务急速扩展的需要。特别的适应市场要求的信贷管理人才、项目评估人才等等尤为捉襟见肘。农发行经营农村基础设施建设、农业综合开发等项目贷款，需要进行大量的项目预测评估。农发行，特别是基层经营行，能够独当一面进行项目评估，具有自己独立见解的人才可以说是凤毛麟角。近几年农发行年年都在引进大学生，但这些大学生懂得评估预测专业知识的人不多，能够独立进行项目评估预测的人才更少——至少在基层第一线难觅踪影。

二、培训与引进——突破人才瓶颈的不二法门

农发行解决人才问题，必须实施人才工程，其途径无非两条：一是强化现有员工的培训；二是引进高素质人才。

要建立有农发行特点的人才培训机制。国开行经验值得借鉴。一是案例教学。用真实贷款项目作为案例，边评审边讲授，既保证了评审工作正常开展，又收到立竿见影的培训效果。二是现场教学。在企业开办现场教学班，了解企业基原理、配套设施，邀请企业技术人员现场讲课，增强对贷款企业的感性认识。三是岗位教学。形成重要业务岗位业务知识、经验和技能的快速有序传播机制。通过岗位指导培训和专门培训相结合、轮岗和定向职业发展相结合促进了各重要岗位骨干向专家型人才发展。四是网络及视频教学。利用卫星和网络举办项目评审技能培训，开设各类课程。五是一对一培训。对于学员需求有差异的课程，采取量身定制的方式，实行一对一教学。农发行已经在全系统开通了卫星视频系统，这是农发行的优势，应充分利用这一资源，使之成为培养人才的利器。

在引进人才方面，既要引进金融专业人才，也要引进复合型人才，特别是高层次人才;既要引进朝气蓬勃的年轻大学生人才,也要引进年富力强的实力型人才，特别是虽无文凭，但有真才实学、经验丰富的应用型人才。以当前农发行评估预测人才极为短缺的现状，要重点引进精通评估预测业务的人才。

农发行要吸引人才、留住人才必须先更新人才观念，以先进的理念引进人才。一是建立多层次人才观。农发行在经营中的诸多问题归根到底是缺乏人才。农发行的人才应具有多样性、多层次性。除技术人才外，还应有管理人才、市场营销人才、公关人才等等。应该说，一切具有为农发行发展所用的特殊技能或才干的人都是农发行应揽之才。在农发行经营中，各种人才应居于农发行组织的不同层次。他们可以是高层管理者，可以是基层经营行的一线员工，也可以是高中级技术专家。二是建立不完美人才观。不能把农发行的发展寄希望于个别的“完人”身上。须知,人才也是人,凡人都不完美,都有缺点；许多有真才实学的人甚至往往有某些怪癖。领导者不应求全责备。只要人才具有一技之长，在某些方面能力突出，就要允许和容忍人才张扬的个性，不要求全责备。三是建立“两条腿”人才发展观。“生活充裕，事业有成”应该是人才发展的两条腿。在市场经济体制下，个人的价值观，以及社会对个人价值的判断都发生了巨大的变化，每个个体的生活质量高低已成为社会衡量个人价值的重要标尺，因此农发行要确立新的人才发展观，要关心人才的生活质量的不断提高，解决人才的后顾之忧，使人才心情舒畅愉快；更要关心人才事业的发展，给人才提供广阔的发展空间。这种发展空间不只是，甚至不主要是行政职务上的晋升，更重要的是在专业职务方面对他们的肯定和认可，为他们在专业职务上的晋升提供畅通的渠道。近几年来，农发行在专业职务的评聘上不断弱化，甚至止步，用业务岗位取代专业职务，这是极为不妥的；对于农发行引进人才，特别是有真才实学的人才极为不利。总之，农发行引进人才要坚持“五人”方针：以制度引人，以事业聚人，以感情暖人，以机制用人，以待遇留人。

农发行引进的人才应向基层经营行倾斜。但目前农发行的人才大多集中在管理行，新招聘的大学生只要干出一点成绩，在表工作上现出一定才干，就往往被上级管理行调去。这对人才的发展似乎有好处。但基层经营行人才短缺的问题却始终是制约基层行业务开拓，提高工作质量的一个瓶颈。要知道，基层行直接面对客户，是进行大量项目评估预测的最前沿，是搞好贷款评估预测的第一道关口。大量精通评估预测的人才应该摆在第一线。这就要解决待遇和利益机制问题。司马迁在《史记·货殖列传》中说：“天下熙熙，皆为利来,天下攘攘，皆为利往。”这话或许有点绝对化，但解决待遇和利益机制问题是使农发行人才合理分布的重要关节点。目前农发行管理岗位和业务岗位两条线。业务岗位的不同层级是对员工业绩的肯定，并与员工的经济利益密切相关。但基层经营行业务层级的设置却非常有限，最高只设到业务经理（专员），且名额非常有限；又加之专业技术职务评聘基本停顿，使基层行员工发展空间非常有限，有用之才焉能安心基层工作？

三、领导是关键

农发行在突破人才瓶颈问题上，领导干部居于关键地位。真正的人才大都有自己的独立见解，而且敢于坚持自己的见解，不那么会迎合领导，农发行领导者应该有容人之雅量。领导者的思想应该是蓄水池，善于将人才的不同思想兼收并蓄；领导者的思想应该是接收器，善于捕捉人才思想的火花；领导者的思想应该是过滤器，善于将人才的不同思想和意见进行“去粗取精，去伪存真”的加工处理。领导者关键是能够容人、用人。刘邦在论得天下之道时说：“夫运筹帷幄之中，决胜千里之外，吾不如子房（张良）；镇国家，抚百姓，给饷馈，不绝粮道，吾不如萧何；连百万之众，战必胜，攻必取，吾不如韩信。三者皆人杰，吾能用之，此吾所以取天下者也。项羽有一范增而不能用，此所以为我所禽也” (《史记·汉高祖本纪》)。领导应该有“大肚能容，容天下难容之事”的雅量，容得下能人、强人、怪人；容得下各种怪异的，甚至粗陋的思想；容得下一切对自己不利的，甚至攻击的言论。

第五节     法规忧虑

一、政策性银行立法严重滞后

包括农发行在内的各类政策性银行成立运行已逾15年,但至今没有一部关于政策性银行、关于农发行的法律法规出台，农发行的法律地位十分尴尬。到目前为止，笔者所见到的有关农发行成立和运行的文件有《国务院关于金融体制改革的决定》以及１９９４年国务院发布的《关于组建中国农业发展银行的通知》以及随文下发的《中国农业发展银行组建方案》和《中国农业发展银行章程》。这就是农发行得以存在以及业务发展的依据；是使农发行成为具有独立财产权的法人的依据，它们可以确保农发行存在的合法性。但这些文件法律层次较低，内容上没有准确而全面的对农发行进行定位，在许多方面存在着问题和漏洞，并不足以保证依法行使独立经营权。这十几年来农发行业务经营起起伏伏，处于一种不稳定状态，其根本原因，就是由于农发行缺乏权威性的法律法规作为保障。特别典型的是人行专项贷款的划进划出。人行专项贷款本与农发行农业政策性金融业务毫不沾边，但1997年人行一纸文件，就把人行专项贷款划归农发行；当农发行对专贷管理刚刚步入正轨，1998年又是一纸文件将其划走。而这划进划出所依据的就是《中国农业发展银行组建方案》农发行业务范围中关于农发行“办理经国务院和中国人民银行批准的其他业务”的规定，因此它是合规的，但却未必合理。其他如粮食附营业务的划转、2004年后业务的逐步扩展等等，无不是有关行政管理部门议决。可以断言，如果关于政策性银行、关于农发行的法律法规继续缺失，保不准农发行今后发展还会处于一种不稳定状态。

农发行发展到目前这种规模，包括农发行在内的政策性银行的立法问题应该摆到议事日程上来了。有人认为国家设立政策性银行是权宜之计，其完成特定任务后便要退出金融市场，没有必要为其立法。这种认识是错误的。一个国家设立政策性银行决不是权宜之计，而是与商业银行并重的金融体系的重要成员。在当今世界上，包括美国等西方发达国家都建立有种类较为全面的政策性银行，构成了较为完整的政策性银行体系。与之相适应，国外政策性银行都有一套完善的政策性银行法律体系，保证政策性银行具有独立的法人地位，行使独立经营权。如美国的《联邦农业信贷法》、日本的《日本开发银行法》等等。我国政策性银行立法长期落后于政策性银行实践的状况必须有根本的改观，以完备的政策性银行法律法规体系促进和保障政策性银行的发展。

二、政策性银行应有不同层次的法规体系

由于不同的政策性银行有各自不同的经营范围和运作特点。因此，政策性银行的立法必须既有政策性银行基本法律，又有各政策性银行专门法律，还有各种具体法律法规。各类法律法规相配套，成为完整的政策银行法律体系。只有这样，才能保证政策性银行在法制的轨道上健康运行。

首先是制定颁布《政策性银行法》，这是政策性银行的根本法。它规范政策性银行的设立程序、基本性质、资金来源、运行原则、监管程序等原则性问题，同时要针对政策性银行在某些领域适用法律的特殊要求，在法律中要制定一些特殊的条款予以规范。《政策性银行法》为统领政策性银行的基本大法，应有较高的立法层次，由全国人大或全国人大常委会立法颁布实施比较合适。其次是根据不同的政策性银行，以《政策性银行法》为依据，分别量身定做相应的专门条例，如《国家开发银行条例》、《中国进出口银行条例》和《中国农业发展银行条例》等，分别规范三家政策性银行各自的宗旨、目的、业务领域和业务范围。此类条例可先由国务院制定颁布实施，条件成熟后由人大常委会立法。然后再出台系统配套的部门规章，为政策性银行制定具体的各种管理办法和有关监管措施等。