社会工作师证报考条件:公民意识教育与宪法实施 /韩大元

公民意识教育与宪法实施
发布时间：2008-5-8　来源：中国宪政网 作者：[韩大元]


在党的十七大报告中，胡锦涛总书记强调：“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。”公民意识教育是党的十七大提出的“新表述、新亮点”之一，是当代中国社会主义法治建设中的一个重大课题，直接关系到宪法实施的社会基础和效果。

公民意识既体现人们对社会共同体价值体系的认同，同时体现着宪法价值与社会实践的相互关系。在现代社会中，公民意识教育实质上是公民的宪法意识教育，它体现了公民对宪法精神与内容的理解、认同与情感，表现为人们的一种观念、感觉和心理状态，它深植于公民的社会意识之中，又作用于宪法实践，是宪法实践的内在推动力，而宪法精神是宪法意识的最高层次和理想境界，尊重宪法、维护宪法、自觉遵守和实施宪法的风气和习惯，可以说是尊重民主、维护民主、实施民主的风气和习惯。它是宪法实施不可缺少的环节，否则，宪法的最高法律地位是难以得到保障的。宪法应该成为一种实现人权和社会共同体核心价值的目标，应该被人们所信仰。

现行宪法颁布实施25年，在推进依法治国和社会进步方面发挥了重要作用。这是大家有目共睹的。但同时必须看到，宪法在运行过程中仍面临着许多新的挑战和问题，如宪法原则与社会现实之间存在着冲突，宪法权威还没有真正树立起来，仍存在不同形式的违宪现象等。树立宪法权威，采取有效措施保障宪法实施是实现依法治国方略的基本途径。为了达到这一目的，我们必须高度重视公民意识与宪法意识的教育功能，树立“坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”观念，不断扩大和巩固宪法实施的社会基础。

在培养公民的宪法意识时，还应该高度重视国家机关和公务员的宪法意识。宪法意识是各种宪法主体对宪法的体认和感悟。仅仅公民有宪法意识是不够的，还需要国家机关在其立法和执法过程中树立宪法意识，切实履行宪法所赋予的职责。宪法要得以顺利实施，主要取决于民众对宪法的信仰程度。公民的宪法意识可以说是宪法得以实施和实现的根本保障，是宪法力量的源泉。没有宪法主体对宪法的诉求，就不会有宪法意识的产生。没有对宪法切实的保障，宪法意识纵然产生了，也会渐渐归于寂灭。

要培养宪法意识，就必须要普及宪法价值和基本理念，让所有的公民对宪法都有所了解。宪法知识是建立宪法理念的基础，没有基本的宪法知识，就不可能形成宪法意识，就不可能按照宪法的基本原则和基本精神来办事。当然，宪法知识只是形成宪法意识的一个基础，稳定的宪法意识是在社会实践中逐步形成的。宪法应该成为人们日常生活的行为规范，让人们在日常生活中能够感受宪法规范的存在与实际利益。为此，宪法需要走进公民的生活之中，为民众所熟悉、掌握、运用。让人们充分认识到宪法到底能为他们带来什么，给他们多大的实惠，这样人们才会对宪法有所诉求，才会在追求宪法理想的过程中实现宪法的精义。

在培养公务员的宪法意识方面，国家权力机关是首当其冲的。国家权力机关一方面要加强立法工作，以切实保障公民的基本权利，不能侵犯公民的基本权利；另一方面也需要加强自身宪法意识的培养，在立法过程中坚持宪法原则，努力把握自身权力的宪法界限而不可逾越。宪法意识的形成和发展，还需要司法机关在宪法实施过程中积极发挥作用。一方面司法机关要为保障宪法的实施提供司法保障，另一方面法官、检察官要树立宪法意识，在审判活动中真正贯彻宪法规范和精神的要求。宪法要通过一定的形式进入司法领域，成为司法活动的基础，不仅宪法原则可以制约司法活动，而且宪法具体条文也要成为司法判断的基本准则。法官、检察官有了良好的宪法意识，在诉讼中具体实现着宪法的规定，体现着宪法的精神，公民也会从中获益，感受到宪法对他们自身利益的影响，感受到宪法存在的真正价值。

宪法贵在实践，宪法的生命力在于社会生活的各个领域充分实现其价值，使宪法成为国家政治生活的最高准则，成为人们日常生活中实际感受到的生活规范和行为准则。有了尊重宪法的文明而有序的政治环境，有了体现宪法精神的健康而自由的社会生活，有了对宪法的共同信仰，宪法实施才能获得更广泛的社会基础。





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[1] 中国人民大学法学院 教授 。中国法学会宪法学研究会会长。



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——孙卫 yizhandeng [第1楼]    发表于: 2008-06-10 14:33     　　　引用此帖

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道德与理性—对中国宪政文化与制度建构的评论和反思

发布时间：2008-5-19 　来源：中国宪政网 作者：[张千帆]

改良派张謇曾说：“立宪固然要政府先有觉悟，主持实施，然人民也得要一齐起来发动。”反观清末民初的立宪过程，中国当时缺少的正是社会大众的参与，而大众参与的缺乏构成了预备和尝试立宪失败的必然原因，即制度与文化层面的原因。从辛亥革命到北伐胜利为止，整个民国时期的政治演变过程表明了一个显然的事实：现代宪政文化的缺失。这个事实是如此显然，以至无须多加论证，但它说明了一个问题：没有宪政文化的支持，宪法制度是不可能实施、确立与巩固的。从《临时约法》开始，中国不可谓没有一种宪法制度；事实上，中国曾有过很多套宪法制度，因为不同的军阀政客上台，都要搞一套自己的宪法，尽管这些宪法存在着这样或那样的不足。但所有这些宪法制度都未能获得实施，而其中一个重要原因就是宪法制度没有一种宪政文化的支持。



所谓“文化”，就是指特定社会普遍接受的一套习惯性思维或行为方式，是社会习俗与道德规范的总称；如果人的言行不符合当地文化，就会引起普遍的反感、反对、指责甚至压制。一般认为，文化是社会的“非理性”（non-rational）因素，是一系列通常不加反思而获得接受并执行的社会规则。儒家文化要求子女在家长面前毕恭毕敬，否则子女将遭到社会谴责；在此过程中，子女、家长还是社会上其他人都一般不会去探究这项规则本身的合理性，或对各方或社会有什么实际的“好处”——简单地，这么做就是“对”的！基督教徒用餐前要祷告、伊斯兰教徒在一天特定的时候祈祷，也都与此类似。我们经常说文化具有“潜移默化”的作用，就是指文化对人的心理或思维的经常是不自觉的日常影响与控制。通过在日常生活中的教育、引导、惩戒等多种控制方式，文化得以从一代人相当完整地传递到下一代。因此，除了受到外来文化的冲击或影响，一个发达并被认为“行之有效”的本土文化是极为稳定的。　

所谓“制度”，在这里就是指一套政治规则，或有些人喜欢把它称为政治权力的“游戏规则”——譬如美国国会对总统的弹劾制度，中国某些地方人大对法院的“个案监督”制度等。制度可以是确立的，即已经受到普遍接受、承认与实施的，也可以是正在确立或尝试确立的。在谈论制度时，人们更注重考虑这项制度将对所要制约之对象的理性行为带来什么影响；或者说，正是为了用理性方式约束人的理性行为，人们才设立了制度。譬如正是考虑到不同部门的政府官员都可能会滥用权力，西方某些国家才采纳了三权分立制度，而这项制度除了确实能纠正权力的滥用之外，还能通过对强制纠正的畏惧而预防权力的腐败；正是考虑到法官可能断案不公，中国某些地方才设立了人大对个案判决进行调卷监督的制度，且这项制度同样也可能具有预防和纠正的职能。在这些例子里，制度迫使政府官员考虑滥用权力对他们自己的不利后果——包括错误判决的撤消及其所导致的待遇影响、经受弹劾的考验、受到撤职甚至刑事处分、社会地位和名誉的损害乃至丧失，并通过对权力的滥用增加成本来促使官员廉洁守法。

制度和文化之间的关系很复杂，且涉及到经济和社会其它因素，在此不可能详尽探讨。它们有很多共同之处，并注定被紧密联系在一起：它们都是规则或规范，都明确或隐含表达了所预期的社会行为方式。它们的不同之处可能只是程度问题，或只是表面的——例如通常认为，制度所注重的是所要产生的外在行为（或不行为），而文化则强调心理和思想上的控制；但有哪一种文化不期望实现某种理想的道德行为？制度的设计又怎么可能忽略人的理性动机？长远来说，制度和文化必然是一对相互依存的共生体，因为文化中的许多因素必将迟早体现于制度之中——三权分立制度体现的是一种政治自由主义文化，子女不能诉家长的传统制度体现了中国的家长制文化。文化靠国家制度的强制力而获得维持，制度靠文化的无处不在、潜移默化的影响而获得巩固。更重要的是，没有文化的支持，制度是不可能建立起来的；而没有制度的实践，也不可能完成文化的转变。因此，制度和文化是社会进步的“两条腿”，必须同时行走才能协调发展。

然而，制度和文化的区别对我们而言是同样重要的。首先，制度是人们为了特定目的而创造的，因而具有时代性；作为一种人类现象，文化虽然也必然是在某一段时间被“创造”的，但由于其稳定性和延续性，它的“创造者”往往不为人所知，而且其形成过程可能如此漫长，以至不能被认为是特定阶段或特定人的产物——就和孔子被公认为宏扬但不是“创造”了中国文化一样。和发挥着无意识、不可见作用的文化相比，制度具有更多的人为因素，并一般被一群人有意识地遵守、实施与维持着。其次，除了小范围的“精英”或其它特殊文化，文化的影响是普遍的；它确实像一个“染缸”，浸染着几乎每一个生活在其影响范围之内的人——这是文化的力量所在，因为它代表了整个社会的道德资源。制度的影响则可能是普遍的，但也可能仅限于局部范围，至少尚未确立的制度或某些制度的直接影响可能是如此。中国古代的御史制度尽管也被民间传诵，但它直接影响的只是朝廷的官吏；《临时约法》所表达的理念可能是参与辛亥革命的志士仁人所强烈拥护的，但他们毕竟只代表了中国社会的极少部分人。最后，尽管文化也表达所要实现的理念，但在其已经获得实现的程度上，文化是“实在”的——已经存在并确立的，制度则可能只是少部分人想要实现的理念而已。且既然制度是人为制定的行为规则，它的变化可以很快；但由于文化涉及到整个社会的信仰体系，其惯性是巨大的。少数社会精英首先意识到制度变革的重要性，并可能一时掌握权力而完成制度的转变，但要使新制度获得社会的普遍认同并实现文化的转型则要困难得多。因此，制度和文化之间可能存在着脱节；制度可能先于文化而发生变化，因而和现存文化发生矛盾与冲突。

法律首先是一种制度。它是一种理性设计，目的是通过国家对法律义务的强制实施或者人对这种强制手段的畏惧来调整人的行为。这并不难理解：想想日常生活中的法律，几乎全部都是这样。合同法的基本原则是签定合同的双方都有义务履行，否则法院将命令违约方赔偿，从而使违约无利可图；行政诉讼的目的是通过授权公民在法院挑战行政行为的合法性，迫使官员依法行政；刑法的作用更不必说了。不论其性质如何，所有这些法律都以国家对于被法院确定为违法行为的强制纠正之权力为后盾，而对这种权力实施的后果之畏惧，本身就经常足以抑制违法行为的发生。因此，霍姆斯法官认为法律的主要功能在于“预测”：它对潜在的违法者施加违法成本，并让他自己决定从违法行为所获得的利益是否值得他“铤而走险”。[2] 固然，法律还表达了一种理念或信仰，但它首先是一种理性机制，通过规定义务以及对违反义务的惩罚，使人规避一些普遍认为对社会有害的行为。

但孟子早已指出，“徒法不足以自行”：作为人所制定的规则或规范，法律本身并没有实施自己的力量；要真正成为有效的制度，法律规则必须依靠法治文化。这是显然的，因为如果纯粹基于功利计算，那么每个人都可能认为违法因种种原因而是一件有利可图的事情——譬如执法不力，因而被查获的可能性很小，尽管这种看法实际上可能是一种错误。人的理性能力是有限的，且在这方面人各不同；即使对于善于算计的人来说，功利计算取决于许许多多不能准确预见的未来因素——如违法行为被发现并受到惩罚的可能性。这样，法治的命运就取决于社会上每个人的计算，因而变得极为不确定。更重要的是，许多政治层面的规则和个人的利益并不直接相关。尼克松指使下属对政治反对派的集会进行窃听，克林顿在法庭上作伪证——这和一个普通美国老百姓的日常生活相关吗？慈禧太后镇压维新派、袁世凯恢复帝制、曹锟贿选——这些和一个普通中国老百姓的日常生活相关吗？即使相关，关系也是极为遥远和微弱的。一个人不会仅因为这些事件和自己的切身利益而去表达自己的观点，他这么做是确信这些人对权力的滥用无疑是“错误”的！他的习惯思维告诉他，这些行为是不可容忍的，因而他必须通过某种方式表达他的看法和情绪。这就是政治文化在他身上产生的自然反应。法治文化告诉每一个公民，法律是必须要遵守的，尽管它此时此刻未见得对他个人“有利”，他甚至不一定认为某项特定的法律是公正或对社会有利的，但这都没有关系；不论特定法律本身如何，任何人违法都是不可原谅的错误——就这么简单。没有法治文化的支持，在一个“上下交征利”的狭义理性社会，法治的实现将是何其困难！

文化对制度的作用还体现在下列方面。政治制度的直接参与者与实践者只是局限于少数精英；你我普通人不太可能是参与弹劾美国总统的参议员或选举某个曹锟做总统的议员。政治精英们本身是分裂的，并不断为了争夺权力而进行角逐；有些精英严格利用现存的制度规则——可能是因为他们的信仰，但更可能是这样做对他们更有利，有些精英则不得不“铤而走险”，利用制度所不允许的手段——譬如窃听、迫害甚至政变——来达到自己的目的。如果制度已经成为文化的一部分，且文化能够对制度的运作直接产生作用，那么文化的作用是迫使所有精英都在制度所设定的规则范围内玩弄“权力游戏”；任何违反基本“游戏规则”的政治行为都将受到社会惩罚，不论是通过舆论、罢免还是选举淘汰机制。因此，当尼克松仍坚持不向法院交出录音磁带时，大量电报每天雪片般飞入国会，要求立即弹劾总统。由于国会议员本身是由选民直接选举产生的，不论议员本人是否同情总统，他即使出于自身利益的考虑也要“表现积极一点”。对于那些本来就反对尼克松的政客们，大众选民的情绪更是难得的资源，使他们利用宪法规则就足以“扳倒”总统。对比之下，慈禧镇压维新运动、曹锟贿选、袁世凯的倒行逆施是否引起过中国公民的普遍反应呢？对于那时大多数“生活在水深火热之中”的中国人来说，明天锅里的米饭恐怕是更现实的考虑。宪政文化的缺失使提倡新制度的中国政治精英失去了最强大的社会支持，并使政治斗争的结果完全取决于宫廷力量——经常是简单的军事力量——之对比。

如此说来，在制度和文化的“两条腿”之间，文化应该先行一步。要实现宪政，首先应该在公民中间传播宪政文化。这当然是不会错的。但既然是“两条腿”走路，一条腿就不可能走得太远。文化固然是制度的社会心理基础，但文化本身并不是单靠灌输就能形成的，而是在制度的实践中逐步产生并确立的。如上所述，文化代表着一种“非理性”机制，使人不加功利算计就作出反应；但人毕竟在本质上是理性的，因而文化必须具备理性的基础——至少在长期社会实践中，它必须使多数人相信它对于维护他们的利益是有利的；如果一种文化最后被怀疑对社会的不利后果负责，那么这种文化就已经面临着“生存危机”，人们就会开始对文化进行反思与改良——如果不是全盘抛弃。反之，要形成一种文化，就必须使人看到它所可能带来的“实惠”（不见得只是经济实惠），且只有在满足了实际需要之后，人们才会进入更为超越的层次。制度的实践即使不能保证这些实惠，也至少使之成为可能并给人们带来希望；真正落实一件事情，要比宣传一万句更有效。实践和理念、制度和文化实在是“两条腿”的互动，不是简单的谁先谁后或谁决定谁的问题。　

因此，文化与制度的变革是一门复杂的艺术——如果不可能成为“科学”的话。在这里，任何决定论模式都几乎注定要“栽跟头”。它们必须齐头并进，而在某个特定的阶段必须先走哪一步，完全取决于特定的“国情”和改革者的智慧。这段评论的目的是要说明，宪政制度的建立并不简单是上层改革某项制度的问题；最根本的，它离不开一种宪政文化，也就是对基本宪法准则的普遍认同，而文化的建立当然也离不开制度的实践。宪政制度的确立以相应的大众文化为社会前提，而宪政文化的建立则以制度的实践为开端；上层必须容许并主动推进制度改革，下层则应在参与制度实践的过程中逐步确立和新制度相适应的社会意识，并形成独立的政治诉求和成熟的政治技能。只有这样，宪政制度与文化的演进才能进入良性循环。

[1] 北京大学法学院教授。

[2] 参见霍姆斯（Oliver Wendle Holmes）：“法律的道路”，《南京大学法律评论》2000年秋季号，第6-19页。


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谁妨碍了农村基层民主的发展？
发布时间：2008-6-3 　来源：中国宪政网
作者：[杨福忠 中共河北省委党校政法部法学博士 石家庄 050061]
本文发表在《青海社会科学》2008年第1期，发表时在大标题上有略微改动。


[摘要] 发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利，首先要发展农村基层民主，保障广大农民的知情权、参与权、表达权和监督权。当前家族组织的活动、乡镇干部不当行为的错误引导以及农民的民主素质在一定程度上限制了发展农村基层民主的发展，需要建立相应的制度予以解决。

[关键词]基层民主家族组织 政治参与



发展基层民主，长期以来一直是执政党的基础性工作之一。党的十六大报告就曾提出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”；党的十七大继续指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”我国有80%的人口在农村，农民是基层民主的实践主体。因此，发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利，首先要发展农村基层民主，保障广大农民的知情权、参与权、表达权和监督权。事实上，我国农村基层民主建设早在上个世纪80年代初就已经起步，经过20余年的民主政治建设实践，我国农民的政治参与水平有了很大提高，民主法治意识有了明显增强，权利、义务观念发生了显著改变。但另一方面，我们也应该看到，当前在我国农村的民主政治建设实践中依然存在着这种那样的问题，诸如普遍存在着的贿选、操纵选举、走过场等等。这些问题在很多地方已经导致农民对村民自治失去信心，甚至对民主制度产生怀疑。解决这些问题成为当前地方政府发展农村基层民主、保障农民各项民主权利的主要任务。本文关注的问题是究竟哪些因素导致了这些问题的发生，妨碍了农村基层民主发展？期望对这个问题的回答找到解决问题的对策。

一、家族组织的活动：民主是一把“双刃剑”，它既带来了农村社会的文明，也导致了家族组织的复兴；反过来，家族组织的活动又对农村民主的健康发展构成了威胁

以血缘关系为纽带的家族组织始终是构成中国传统社会的基础。尽管中国在进行近代化过程中，家族组织已在不同程度上受到冲击，但家族制度的合法性受到根本性冲击是从1949年新中国成立时。就像有的学者所描述的：“土改没收了作为族产的族田，斗倒了族长（属于地主阶级的族里的领袖），同时也剥夺了原来家族所具有的一些行政和司法权力；紧接着合作化及公社化解决了土地公有问题，宗祠也就成了公共财产，可以由集体来处置。在公社化以后的移风易俗运动中，与家族有关的礼仪和规范也被简化或被革除。到了‘文革’期间，一切与家族有关的外显特征符号（如族谱），只要被发现了，则统统作为四旧铲除。这时，家族作为一种社会组织与社会制度，从外表看确实已经不复存在了[①]。”这段家族组织被摧毁过程的描述从一个侧面向人们展示了导致其消灭的原因----家族失去了对家族成员控制的资源：土地、行政和司法权力等。这些重要资源有的转移到国家手中，有的转移到国家在农村建立的基层组织----人民公社和生产队手中。原来的族员变成了公社社员，他们的吃、穿、用等生活用品以及一些公共用品包括政策、决策等都由公社来供给。这样家族对社员的重要程度降低了。家谱的废除以及宗祠挪作它用，这些进一步淡化了社员的家族意识。尽管在人民公社时期，有些公社的领导在安排生产大队领导班子时，有时有意无意地要注意各个姓氏之间的平衡，但总体来讲，家族组织在该时期是处于销声匿迹状态的。

家族组织的复兴起因于上世纪80年代初国家对农村社会控制能力的减弱。这表现在两个方面：一方面是国家实行家庭联产承包责任制，农民获得了其赖以生存的最重要的资源----土地的使用权。农民在其承包地上种什么、怎么种不再像过去那样听命于国家的安排，这样就减少了对国家的依赖性。但同时，由于中国的农业还是低技术水平的生存型农业，生产模式单一：在一片片小块的土地上，各家各户的农民以同样的方式谋生，各家的农活相同，彼此之间缺少角色分化和社会分工，因而也就缺少协作和必要的联合。这种单一的特质使分散的个体农民在参与市场交换时，往往会受到不公平的待遇。当他们在日常生活中遇到需要当地社会组织帮忙处理的问题时，通常既得不到理性的合作，也得不到明白清晰的帮助。市场参与的不安全感和对外界社会组织的不信任，使农民意识到要想改变自己无权、无地位、受歧视的状况，必须建立能代表自己利益的组织。然而农民既缺少重要的资源和技术，更缺少建立组织所需要的知识，这样，农民很容易再次进入到有血缘关系或亲戚关系的社会群体内部，家族组织由此得以复兴。因为，家族组织向农民提供了更多的保护，在一定程度上使农民避免了不公平的待遇。

导致家族组织复兴的另一个方面的重要因素是村民自治这种直接民主形式。与一般的认识有所不同，农村中引进先进的民主制度后，家族制度并没有消失，而是有所强化。在人民公社体制下，农村中基层干部是由国家一级一级任命的，国家控制着重要的政治资源。权力来源于国家正式组织的制度模式使得家族组织的力量被淡忘了。然而在民主制度，特别是选举制度被引进后，村委会成员由村民直接选举产生，村民掌握了重要的政治资源----选票。候选人取得选民多数选票，就能当选村干部。权力来源于选民的制度模式唤回了农村中的家族意识。一个村民若想在村委会选举中获胜，他就会尽可能说服家族成员给予其大力支持。作为交换条件，一旦其当选后，他又会利用手中的权力为家族中人谋取私利，这进而又增加了家族成员的凝聚力。一方面，即便村干部有贪赃枉法行为，家族中人也不会太计较，即使个别人有意见，也往往能在家族内部得到消化；另一方面，家族的力量还有可能保证即便不是原村干部继续当选，也能保证家族中其他人当选。这种局面一旦形成，无疑会对其他村民造成伤害，他们会对民主选举产生权力的方式产生怀疑，进而会对参与选举持消极谨慎的态度。因此，民主是一把“双刃剑”，中国如果不能结合自己的传统解决现实中的家族问题，民主在农村的进一步推进将会面临更多障碍。

二、乡镇干部不当行为的错误引导：乡镇干部在我国农村社会的改革和发展中，包括在推进基层直接民主中起着至关重要的作用。也正因为如此，其态度和行为趋向在很大程度上左右着农村民主的发展状况

乡镇干部在我国农村改革发展中起着至关重要的作用。我们党的路线、方针、政策要靠他们来贯彻，政府的各项措施要靠他们来落实，各项任务、指标要靠他们来完成；同时，基层群众创造出来的新鲜做法、经验也要靠他们来发现、总结，基层群众在村级组织范围解决不了的问题也要靠他们来解决。总之，乡镇干部之于国家、之于农民，无论哪个方面，都是不可或缺的。也正由于乡镇干部处于这样一种至关重要的地位，其态度、价值观，其所言所行也就在很大程度上直接左右着村民自治的发展状况。乡镇干部重视，推动村民自治的决心大，并在每次村委会选举中按程序认真组织、指导，其所在辖区村民自治的民主活动搞得就可能比较好；反之，乡镇干部不重视村民自治活动，甚至以不作为或者以违法行为妨碍农村民主的发展，则村民自治就会流于形式。这种情况构成了中国农村民主发展的一个显著特征。

乡镇干部对农村民主发展的妨碍，主要有两种表现：一种是法律上的不作为。《村委会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。不尽到《村委会组织法》规定的职责，对村委会选举不支持、不组织，有了问题不及时帮助解决，等到矛盾激化、升温了，才被动地参与进去，这即是不作为。在中国这样一个相信权威（特别是在农民群体中）的国家，乡镇政府听之任之的态度很容易引起农民对村民自治的不重视。另一种表现是法律上讲的违法作为，即做了法律所禁止的行为。《村委会组织法》第四条还规定，“乡、民族乡、镇人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。负责组织领导村委会选举的乡镇干部对选举程序规则的破坏，如选举前指定候选人，选举中带有倾向性的讲话帮助候选人拉选票，选举后若结果与自己指定的候选人不一致，则不予承认并要求重选等，这显然没有履行法律规定的义务。乡镇干部对选举规则活生生的破坏会使村民视选举为儿戏，不会认真对待。后一种表现是乡镇干部妨碍农村民主发展最主要的原因。

本文无意指责乡镇干部在村委会选举中的各种不是，因为乡镇干部不是传教士，他们得面对各种现实。在中国现行的压力型政治体制和权力来源于上级领导的任命制度下，乡镇干部首先关心的是各种指标任务的完成、一方的稳定以及自己的政治前途。因此他们对村民自治的态度取决于他们推行村民自治的心理预期，或者说取决于他们在政治市场上利益得失的权衡比较。若推行村民自治有利于指标任务的完成和一方的稳定，有利于出政绩，相信他们会认真对待每一次村委会选举的。然而现实的情况是，对他们来说，推行村民自治存在着一种潜在的风险。这种风险来源于村委会的自治性。既然是自治，村委会当然首先谋求和解决的是村级共同体利益的发展，首先考虑的是做好村务，而不是乡镇政府下达的各项指标和任务的完成。对村委会来说，虽然前者和后者这两方面的工作都要完成，然而却存在着目标冲突。自治组织的工作做不好，会影响到村民对自己的评价，在下次的竞选中会使自己失去选民的支持。乡镇政府下达的各项指标任务完成不好，会影响国家意志在农村的实现。完成好了，照顾了国家利益，但村民并不因此而买村干部的帐，相反，还可能村干部对这类工作完成得越积极，村民对其评价越糟糕。这种情况经常使村干部处于两难境地，他们需要有更多的能力才能平衡双方的利益。然而在现在的农村中，真正有这种能力的人可谓凤毛麟角。由于村干部的权力来源于选民，对选民负责，在相互冲突的两项工作中，多数民选的村干部更倾向于在自治组织的发展中倾注更多的精力，而这无疑会影响到乡镇指标任务的完成。这种风险的存在会使乡镇干部采取措施加重村委会在完成乡镇工作一方的砝码。作为一种选择，他们指定候选人、操纵选举过程。由此看来，在乡镇干部妨碍农村直接民主的背后，还有着更深层的原因。推进农村民主发展，这是不是该引起足够的重视呢？

三、农民的民主素质：我国农民现在的政治参与层次很低，基本上还处于维权阶段，农民的民主素质有待提高

上边讲到的村委会选举只是农村民主的一个方面，除此之外，还有民主决策、民主管理、民主监督等其它具体的民主实现形式，村民通过这四大民主活动对村委会的运转施加影响。我们称之为村民在村级组织范围内的政治参与。

所谓政治参与，是指普通公民对政治体系的决策施加影响的活动，它是民主的一种有效实现形式。没有公民的政治参与，一个国家的民主是值得怀疑的。但对任何国家来说，并非政治参与活动越多越好，参与范围越大越好。根据美国学者亨廷顿的研究，在政治参与和不稳定之间存在着这样的联系：社会动员往往会提高人们的期望和需求水平。但是，期望本身的增长比转变中的社会在满足这些期望方面的能力的提高要快得多。因此，在人们的期望和现实可能方面，在需求的形成和需求的满足之间形成了一个差距。这种差距容易引起社会挫折感，它促使人们向政府提出种种要求，并导致政治参与的扩大以满足这些要求。如果“国家的制度化程度很低，对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体系内部得到减弱与聚合，那么，政治参与的增长会引起社会不安定[②](p55)。”由此他还提出了一个公式：政治参与／政治制度化＝政治不稳定。也即当政治参与要求提高时，若政治制度化水平没有相应提高，政治稳定性就会减弱，社会趋于不安定。这一理论已被印尼、菲律宾等许多发展中国家所证实。在我国农村的很多地方，特别是经济发达的农村地区，农民的政治参与需求早已经超出了村级组织甚至乡镇的范围，但由于国家存在着农民政治参与扩大会引起社会不稳定的隐约担心，故而现行的法律和相关的制度主要把农民的政治参与限制在村级组织范围之内。

不过从总体上看，目前我国农民的参与层次是很低的，国家做出这样的制度安排并非不具有合理性。美国学者J.米格代尔曾根据农民政治参与目标不同，把农民的政治参与行为分为四个层次：（1）没有任何政治组织的农民要随时适应外界政治制度的要求。农民不会为了他们的利益主动地去影响或控制社会制度。（2）农民寻求个人的物质利益和社会利益。（3）农民为整个农村社区或农村社区内部某些特殊的社会群体和集团寻求利益。（4）农民为整个农民阶级寻求利益[③](p185-186)。我国的农民从整体上讲，还处于第一个层次。他们还没有能力为了他们的利益而主动地联合起来，和政府以及其它利益团体对话，在斗争和妥协中影响政府政策的制定。他们所能做的是在现有的制度和政策框架内，依靠个体的力量，维护自己最起码的权利。虽然偶尔也能见到农民采取突发式的政治参与，如集体上访、冲击政府等来对政府施加影响，但这也是农民参与维权的一种表现。当农民正当的权益受到侵害时，他们首先会找最直接的上级部门反映问题并希望给予解决。在上级部门推卸责任或者久拖不决的情况下，有着共同利害关系的农民才会被动地联合起来采取一致行动。在正式沟通渠道受阻的时候，他们才会通过非正式渠道寻求解决问题的方案，维护自己的权利。一旦问题得到解决，农民的权利得到维护，他们又回到原来的状态。这是当代中国农民整体素质状况的一个特点，这个特点限制了农村民主的发展，也决定了农民民主权利的实现，在法律、制度不健全，或者虽然有了法律、制度但得不到切实有效地遵守和执行的情况下，在很大程度上取决于政府有关部门的意志。

从这个角度讲，发展基层民主，保障农民享有更多、更切实的民主权利，目前关键要做的工作是政府有关部门在现有的制度水平下，以积极的态度解决农民的问题，切实实现好、维护好、发展好农民的各项民主权利，使农民在民主的实践中增加民主知识、提高民主意识。在此基础上，通过各种配套制度的改革，扩大农民自治的范围，从而使农民的政治参与达到一个较高的水平。



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[1] 杨福忠（1967---），男，河北承德人，法学博士，中共河北省委党校政法部副教授



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[①] 杨善华，刘小京.近期中国农村家族研究的若干历史问题[J]. 北京: 中国社会科学, 2000,(5).

[②]〔美〕塞缪尔·亨廷顿.李盛平、杨玉生等译.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社，1988.

[③] [美]J.米格代尔. 李玉琪 袁宁译. 农民、政治与革命----第三世界政治与社会变革的压力[M]. 北京：中央编译出版社，1996.




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宪法治国！

党务和政务分开；

人大代表专职监督。

——孙卫 yizhandeng [第3楼]    发表于: 2008-06-18 14:51     　　　引用此帖

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宪政主义

发布时间：2008-5-29 　来源：中国宪政网
张千帆 译 **

作者：华尔特·墨菲（Walter F. Murphy） ，普林斯顿大学政治学系麦考米克（McCormick）教授（现退休），美国宪政研究著名学者。墨菲教授于1958-1995期间在普大任教，并在1966-1969年间任政治学系主任。他著述甚丰，其中有广泛影响的包括《美国宪法解释》、《司法策略的要素》和《国会与法院》等。

译者：张千帆 ，北京大学法学院教授。本文原是墨菲教授为《社会科学百科全书》最新版准备的短文。译者感谢他在该书问世前允许我们翻译并发表他的文章。

内容简介：

从联邦宪法的制订开始，美国政治思想和社会倾向一直分为两大派：民主主义和自由宪政主义。无论是政治斗争还是学术交锋，整个美国历史都贯穿着这两大派别的竞争与妥协。一开始以杰弗逊为代表的民主主义和卢梭一脉相承，主张人民及其选出的议会代表——或更准确地说，他们中的多数——具有至高无上的权力；以麦迪逊（尽管他后来在政治上曾和杰弗逊站在一边）为代表的宪政主义则继承了洛克与孟德斯鸠的自由主义，更为注重保障个人——尤其民主社会中的少数人——的基本权利，并要求对政府权力加以种种限制以达到某种平衡。如果前者更重视在传统意义上的普通法律的最高效力（杰弗逊甚至认为宪法也应该和普通的法律一样，每二、三十年“再来一次”），后者则更倾向于认为任何政府行为——包括立法行为——都必须受到某些更高的道德规范之约束，不论它们是不成文的“自然法”或基本的民族思维习惯，还是成文宪法所体现的某些因司法解释而变得相当确定的基本原则。马歇尔大法官为司法审查所建立的里程碑——1803年的马伯里诉麦迪逊，（（让这位宪政主义思想家在这个历史性案件里做被告，多少有点戏剧性的讽刺意味。）） 为美国模式的宪政主义奠定了基础，并正如杰弗逊主义者所要反对的，它把控制宪法意义的最高权力（（或几乎是“最高权力”，因为如果法院的宪法解释“触犯众怒”的话——这在美国历史上也发生过几次，那么人民总是可以通过要求修宪而达到目的。但和美国的联邦主义特征与考虑有关，这在一般情况下是十分困难的，从而导致最高法院的法官们实际上具有解释宪法的最高权力。））交给了经常不是由人民直接选举出来的（因而相当独立于他们的）法院。马伯里模式在世界各法治国家（包括美国本身）受到了广泛争议，但它仍然代表了一种似乎不可抗拒的潮流。尤其在两次世界大战之后，各法治国家先后采取了这种或那种形式的宪政审查体制。当然，这并不表明民主主义就将退出其“历史舞台”。事实上，这种哲学已经不只是“左派”的专利；有趣的是，法院内部的保守派现在经常用它来攻击司法判决历年来以宪法的名义创造的宪法文本并未明确提到的各种“自由”或“权利”。因此，民主与宪政之间的争议不太可能像“东风”或“西风”那样一面倒。它们将继续共存下去，尽管它们之间存在着张力，因为这种张力似乎体现着人类社会的一种不可抹杀的本质矛盾。
墨菲教授的这篇论文非常精练地解释了宪政主义这个词的含义，尤其是它的哲学理论基础、它和宪法及宪法文本主义的区别、它和民主主义的微妙关系以及它对于政体设计的现实含义。阅读这篇文章，也许可以帮助我们理解美国宪政体制中的许多用传统眼光来看是如此不可思议的事情。
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宪政主义

宪政主义(Constitutionalism)必须区别于三个有些相关的名词：宪法、宪法文本和宪法文本主义（Constitutionism）。正如詹姆斯·肖特维尔（James T. Shotwell）那么喜爱说的，每一个国家都有一部宪法，绝大多数国家都有一个宪法文本，但只有极少数国家才有宪政主义。且我们还可以再加一句：几乎所有的公共官员都宣称履行了宪法文本主义。
根据狭义的定义，一个国家的宪法是指其公共职务及权力的设置，以及个人和团体的权利。更广义地说，就如亚里士多德对这个词的用法，它表达政治生活的方式，即现代理论家喜欢称作“宪法秩序”的东西；它的一极是毛统治下的中国和斯大林的苏联，另一极则是澳大利亚、加拿大、联邦德国和美利坚合众国的更为温和的系统。
宪法文本是指一组文件，它们理应被用以表明民族的基本政治原则、体制设定、公共官员的选择方式以及公民私人的权利和义务。这些文件的内涵及其权力的变化范围很广。在一个极端是斯大林的宪法文本，一件道貌岸然的装饰品；另一个极端则是像法国、爱尔兰、挪威和美国的宪法文本，这些国家的公共官员一般试图遵从其条款。
宪法文本主义这个拗口的新词汇，是指对宪法文本或更广义的宪法秩序的条款之遵从。因为宪法秩序和宪法文本的基本价值[范围很广]，可以从极权主义到松散的自由政体；[对于]绝大多数政府——即使是平诺切特（Agosto Pinochet）统治下的智利，官员经常能假惺惺地实行他们所认为的宪政，而实际上他们只是遵循着宪法文本主义，也就是符合宪法秩序。
但宪政的概念和宪法文本主义不同，因为它的要求高于对任何既定宪法文本或秩序的遵守。宪政主义是一种规范性政治理论，支持着一种特殊的宪政秩序，其实践性的宗旨包括：政府权力的任何行使——不论是代表一个领导人、一群精英还是绝大多数公民的意志——应受制于重要的实体限制。简言之，宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严（Human Dignity）。因此，有些事情是政府不能做的，不论它如何忠实地遵循宪法文本和更广义的宪法秩序所指定的程序，抑或它的行动甚至完美地模仿着一个魅力型（charismatic）暴君、一个乐善好施的政变集团或大多数选民的理智判断。显然，这种规范性理论和绝大多数的威权型(authoritarian)政府并不一致。且它也在艰难地和它通常的合作者——代议制民主——共存。
宪政主义和有限政府的概念紧密相关。事实上，宪政主义可被视为这一古老得多的概念群落中的一个（Gordon 1999）。限制政治权力存在着许多可能的方式，其中更显然的是抗衡力量（Countervailing force）。由于以色列的人民赢得了发动战争的声誉，罗马帝国为了试图避免和它公开冲突，给予犹太人某些特殊的公民权利，免除他们崇拜异教神以及为维持地方圣殿而纳税的要求，并授予他们往耶路撒冷的教堂送钱的特权。神学可能提供了另一种制衡。读过荷马史诗的任何人都会为性情暴躁的奥林匹斯山神对人类傲慢所作出的嫉妒回应。在西方历史的稍后时期，先知们试图对以色列国王们施加限制，就和天主教在整个中世纪对欧洲的专制君主们一样。习俗可能提供额外的限制，这在统治者对其臣民施行正义——甚至就像他的父亲对他们的父亲施行正义一样——以换取其臣民效忠的保证中受到承认。
武装冲突的可能性也许会为某些思想的接受提供现实动力，且习俗和宗教是政治文化的典型主要因素。但它们和宪政主义规范的集体关系取决于习俗、宗教和政治文化的内容。无论是归咎于荷马史诗中神祇的邪恶行为，还是诸如阿基力斯或奥德赛等“英雄们”所称颂的谋杀和掠夺，当然都不能支持宪政理念。对于他们而言，人类只是被利用与抛弃的事物而已。另一方面，现代宪政的基础是基于犹太教和基督教的神学命题，即所有的男男女女都是按照一个博爱的上帝之形象所创造的；这一理论并不阻止其它（或不信）宗教的人民也能从控制政府的宪政主义中获益。
我们所知道的宪政主义，还产生于西欧人通过创设能够表达习俗和道德法则的政治制度来限制绝对权力之努力。因此，我们可把宪政视为通过某些规范进入政治系统后体制化而生效的政治理论。且尽管它在中世纪和现代早期的根基仍然是可见的，限制政府的努力在西方历史上开始得却早得多。无疑，古代雅典的公民没有像生活在现代宪政民主下的人民那样具有丰富的普遍人格尊严的概念；但他们的宪政秩序并没有接受政府的无限权力。雅典甚至存在着能够制约公民大会（Assembly）的机构，而这个大会是每个公民都有权利对任何所提出的公共政策发表意见并投票的立法机构。在这些机构中存在着司法审查的雏形：一位公民能够挑战公民大会所批准的任何政令的合宪性，他所提出的申诉将被一个规模在500至1500人的陪审团所听取，这些人是从那些愿意加入的公民中随机选择出来的。在这个论坛上，政令和政体宪法的一致性可受到进一步争论与决定，并如果被认为侵犯了宪法秩序的话就被取消（Hansen 1991）。
在现代世界，代议制民主的公开过程经常被称为是对反对政府的个人权利的最有效保护。杰弗逊（Thomas Jefferson）在1816年对泰勒（John Taylor）写道：“人民的群体是其自身权利的最安全的保管者。”其理由是：如果公民被允许去接触具有自由的新闻机构，在他们自己中间自由谈论，为了政治目的组织起来，并在诚实的选举中投票，那么他们将积极地保卫权利的仓库。因此，民主理论强调政治系统应该通过公开的政治过程来选择其主要决策者，且决策者应反过来在公共政策的制订中遵循类似的公开过程，然后经受周期性的再选。民主理论家教导说，因为政府权力和个人权利是可能相互冲突的，政府行为的合法性通过对人民负责的选举代表们来解决，要比让精英来判断政策与其所理解的政府基本规范的一致性要更好些。选民们可以在下次大选中肯定或否定其宪法解释。
宪政主义分享民主理论家所接受的许多程序与实体价值。然而，宪政主义者对人的本性更为悲观；他们不断考虑到人类自私行为并滥用权力的嗜好，甚至对此津津乐道。他们害怕即使是“人民大众”也足够聪明，在不损害其自身权利的前提下压迫他人。正如麦迪逊在写给杰弗逊的信中指出：“在我们的政府中，真正的权力掌握在社团多数人的手中，且对私人权利的侵犯主要不是来自和其选民的感觉相抵触的政府行为，而是来自政府仅仅是多数选民的工具之行为。”（Meyers 1973： 206）。
宪政主义者和民主理论家之间的基本争议，集中于如何最佳地保护权利不受政府的侵犯。对于民主的支持者而言，政治参与的权利是唯一的基本权利，因为它能“保护所有其它权利”。宪政主义者尊重政治参与的权利，但认为“不受干扰的权利”更为基本。他们倾向于把民主政治过程视为“至多是对立利益的调控......政治权力极快地增长，并变得不平等；通过利用国家及其法律的强制性机器，那么获占上风的人经常能够为其自身保证特殊地位。”（Rawls 1971： 226）政治竞选的私人赞助进一步加剧了这些问题。
因此，宪政主义要求“对那些行使政治权力的人施加[比自由选举更多]的获得调控的制约系统。”（Friedrich 1964： 17）一个包含权利法案和司法审查的宪法文本是最显然——但并非唯一——的宪政制约。就像民主理论家一样，许多宪政主义者也强调政治文化的重要性。正如麦迪逊在第一届国会上引入《权利法案》（The Bill of Rights）时指出：“有人可能认为，针对社团权力的所有纸面障碍如此微弱，以至不值得一提......然而，由于它们具有使人产生尊敬、建立起积极的公共意见并召唤整个社团的注意力之倾向，它可能是控制多数人在没有它时会倾向于行为的一种手段。”（《国会年史》，Annals of Congress, 第一卷，1789年版，页440f）
联邦主义与“权力竞争的分立机构”（Jones 1990： 3）也是宪政主义者的典型武器。民主的支持者很可能会谈论“人民主权”，宪政主义者却倾向于把主权概念当作危险的模糊概念。他们情愿要一个权利如此分散的政治体系，其中最高立法权力如果存在的话，也只能发现于大众与精英机构之间带有嫉妒的相互作用的迷雾中。
没有任何国家完全接受了民主，也没有任何国家完全采纳了宪政。事实上，带着对人性的不信任和对个人权利重要性的坚持，纯粹的宪政主义可能会使现代世界的统治变得不可能。同样，未受修正的民主则可能会由于允许今天的多数人去限制少数人和明天的多数人的政治权利，并反过来限制明天的多数人（尽管他们是昨天的多数中的一部分），直到最后沦落到只有一个小集团或独裁者的统治而很快自杀。现代世界的最普通设置变成民主宪政，它是两种规范的结合：人民应当通过自由选举其代表而统治的代议制民主，和人民如果统治也不应统治太多的宪政主义。就和绝大多数结合一样，这一结合也不断承受着张力，并经常经历冲突甚至动乱。