优秀的室内设计师:气候谈判纠葛-《财经网》

气候谈判纠葛

　　当地时间12月11日凌晨，坎昆气候会议闭幕。

　　作为《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）第16 次缔约方会议、《京都议定书》第6次缔约方会议，大会通过了两份重要决议，主要内容概括为：

　　工业化国家的减排目标、发展中国家的减排行动在多边程序下获得正式认可。发达国家要开发低碳发展的计划、战略，并按年度报告实施进展；发展中国家则要建立一个备案制度，每两年需发布一个进展报告，以记录发展中国家的减缓气候变化行动与发达国家提供的资金和技术支持是否匹配；

　　《京都议定书》将继续展开谈判，但基础是缔约各方同意完成各自任务，并确保第一承诺期与第二承诺期之间不出现空档；《京都议定书》的清洁发展机制（CDM）得到完善；

　　缔约各方启动倡议和制度来保护气候变化方面的脆弱者（例如小岛国），帮助发展中国家筹集为谋划、建设可持续未来所需要的资金和技术；建立一个新的《坎昆适应框架》，以利发展中国家可以通过增加了的资金和技术支持，更好地规划和执行适应项目；

　　到2012年之前，发达国家需支持发展中国家气候行动总额为300亿美元的快速启动资金，到2020年之前变为1000亿美元的长期资金；敲定在《公约》缔约方会议下设立一个绿色气候基金的程序，以及建立一个发达国家和发展中国家拥有同样代表权的委员会的程序；

　　各国政府同意提供技术和资金支持，迅速采取行动，控制发展中国家因毁林和森林退化所致的排放；缔约各方建立一个以“技术执行委员会”与“气候技术中心和网络”为核心的技术机制，以提升技术合作，支持适应和减缓行动。

　　坎昆谈判结果甫一出来，哈佛大学环境经济项目主管、环境与自然资源教研组组长罗伯特·斯蒂文斯就著文对此作了评价：

　　“坎昆协议中提出约80个国家承诺的减排目标和行动，其中包括世界上最大的二氧化碳排放国家及经济体——中国、美国、欧盟、印度和巴西……《公约》附件一国家（没有签字的美国之外的主要工业化国家）及非附件一国家之间的区别已分得不那么清楚，这是一个进步。”

　　罗伯特·斯蒂文斯所说的这个“进步”，却是中国等发展中国家长久以来所坚决反对的。《京都议定书》所支持的“双轨谈判”，正是要明确区分《公约》附件一国家和非附件一国家的减排责任。中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华称，坎昆谈判的结果反映出，所谓双轨制谈判已经名存实亡。

　　也就是说，尽管在会议上各国似乎达成了一致意见，但对于这种由各方妥协而产生的结果的解读和评价，各国必然存在巨大分歧。

　　大家可以一致认同的是，更多实质性的问题还要留到2011年南非会议去解决。在坎昆会议开始前夕，著名的《斯特恩报告》编撰者、伦敦政治经济学院经济与政府帕特尔讲座教授尼古拉斯·斯特恩曾经对《财经》记者预言，“坎昆很可能也只是一个过程”；而坎昆会议结束后几小时，一位谈判代表评论：坎昆是一个有进展的过程，但仍是过程。

　　不管怎样，坎昆打破了哥本哈根谈判以来的僵局。气候组织美国总裁艾米·戴维森表示：“坎昆结果可能成为国际社会在气候变化合作上的一个转折点，各国展示了自己越过大家固有区别而看得更远的意愿。现在的关键问题是，各国是否能够长期坚持贯彻属于自己的协议部分。”

　　坎昆。11日的午夜凉爽而舒适。但此刻，很少有人会有心思享受这午夜之美。凌晨1时40分（北京时间11日15时40分）许，月亮宫里工作组的激烈辩论终于有了一个停顿。

　　美国支持。中国支持。印度支持。小岛国也支持。

　　惟一另类玻利维亚，其坚定而激烈的反对——有NGO组织将玻利维亚的态度解读为：他们最近发现了特大油田，要为捍卫自己的未来利益而奋斗——最终没有成为坎昆文本过关的障碍。1时48分，大会主席、墨西哥外长埃斯皮诺萨宣布，玻利维亚一票反对无效，文本通过。

　　与哥本哈根谈判相比，坎昆会议的“加时赛”要短得多，并且在最后时刻给出一个还算让各方可以接受的结果。与哥本哈根谈判相比，坎昆会议无疑是成功的。

　　会议实质上的谈判从第二周开始，第一周更多是协调工作。第一周周六（12月4日），两个工作组——《联合国气候变化框架公约》工作组和《京都议定书》工作组——的主席各自提交了一个文本，以备第二周讨论。

　　但与往届会议一样，谈判关键时刻总是出现在最后的“加时赛”上。

　　按墨西哥总统的要求，10日下午6时前要有结果。有了哥本哈根谈判延时数十小时的经验，与会人员都开始准备10日以后的持久战。这一天，原计划早上9时开始的会议，一直拖到17时52分才开始——各国部长们在开关门会议，协商立场。前一天晚上各个组都谈得很晚，很多人一直工作到早上5时，打个盹儿又赶到会场，可见谈判之艰难。

　　无论如何，11日凌晨1时48分的结果总算是让玻利维亚之外的193个与会国家接受了。

　　美国独立民意调查机构皮尤研究中心的国际战略副主席埃利奥特·迪瑞恩格如此概括坎昆会议成功的原因：

　　其一是墨西哥政府谨慎全面地进行了完善的准备工作，在谈判进程中展现出色的组织和协调能力；其次是中国和美国给其他国家定了一个“尽管并不互相理解但礼貌相待”的基调，这和哥本哈根会议上彼此指责的气氛大不相同；更重要的是，一种对于“坎昆会议失败就是联合国的失败”的担忧使许多国家，尤其是占了联合国多数席位的发展中国家深怀坎昆不能失败的想法；最后一个原因是以大会执行秘书克里斯汀娜为首的实用主义者起到了作用。

　　许多观察家指出，哥本哈根会议上许多代表团及大多数NGO过于理想化。坎昆会议中，各方意识到，在正确方向上的进展，即使并不大，也好过彼此间严厉刻薄但无济于事的指责。

　　说到底，这个“成功”是各方都做出让步、妥协的结果。事实上，延续了十几年的气候谈判，本来就是在寻求一种妥协。毕竟，气候谈判要分配的，是各国、各个利益集团、各个经济体未来的二氧化碳排放权——中国气象局局长郑国光等曾经参与谈判的代表对此的解读更一针见血：气候谈判是在分配各国的经济发展权。

　　在此基础上延伸出一系列问题：究竟该如何分配二氧化碳排放权才算合理？对于应对和控制气候变化问题的谈判，欧洲为什么积极，美国为什么消极？该如何解读中国、印度等发展中国家的态度？随着谈判进程，“双轨制”为什么被逐步模糊？未来各国将以怎样的方式来完成“2℃”的升温控制目标？

　　要回答这些问题，则需要回顾“气候变化”这一话题从最初的科学问题演变成今天的经济和政治问题的历程。　IPCC报告催生《京都议定书》

　　被视为失败的哥本哈根谈判，与被认为是成功的坎昆会议，均有一个共同点：气候变化这一话题的科学基础已经几乎不再被人们提起。

　　但这一话题当然是从科学开始的。

　　今天各方讨论的气候问题的两个基础事实——温室效应的存在，以及二氧化碳是一种温室气体——早在19世纪就已经被科学家发现。在这两个事实基础上，科学家从20世纪中后叶开始担心，工业革命以来，人类排放的二氧化碳会导致地球升温，从而引发冰川融化、海平面上升、大气活动异常。这会进一步影响水资源、生态系统及人类健康。

　　随着气象观测资料的累积，这种担心一步步得到证实，终于在20世纪80年代，演变成气象科学界的一个共识，并引起国际政治、经济学界的注意。1988年12月，世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）建立了政府间气候变化专门委员会（IPCC）。

　　IPCC的主要工作就是在吸收全世界气象科学家研究成果的基础上，对世界上有关全球气候变化的科学、技术和社会经济信息进行评估。它后来成为全球气候谈判的科学依据提供者。

　　IPCC成立以来，最主要的工作是编撰了四份报告。每一份评估报告的出台都是一个庞大的工作，报告编写组的专家由各国政府推荐（以尽力反映各国立场），他们在研究了数万篇论文的基础上来编撰报告。

　　“IPCC报告整体上是科学的，而且也是比较公正的，毕竟每次重要的报告摘要都要经过世界100多个国家政府代表团逐行逐字审议通过。”一位长期从事气候变化研究、曾经多次参加IPCC报告编写的中国科学家搬出厚厚几本报告，对《财经》记者介绍说，这几本报告全世界可能只有很少数人仔细研读过，尤其是一些质疑该报告的人，很可能并没有仔细读过。

　　1990年，IPCC第一次报告发表，报告确认了气候变化问题的科学基础。在其推动下，1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会（“地球峰会”）上，联合国政府间气候谈判委员会就气候变化问题达成共识——《联合国气候变化框架公约》面世。

　　这是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放、应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。

　　中国于当年6月11日签署该公约。

　　这份有155个国家参与讨论通过的公约，对发达国家和发展中国家提出了减缓气候变化“共同但有区别的责任”，并且，主要工业化国家（发达国家）被以“附件一”的形式列出（这个名单可以在一定程序下进行修正），要求其承诺控制和减少温室气体排放，原则性规定“发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”——这就是“双轨谈判”的基础。

　　这份公约于1994年3月21日起生效。但当时这个承诺既没有量化减排指标，也不具法律意义。

　　1995年4月，《公约》的第一次缔约国会议（简称COP1；坎昆会议为COP16）在柏林召开，开始为制定具有法律约束力的行动议定书做准备；也就在这一年，IPCC第二次评估报告出台，它成为制定行动议定书的科学依据；两年后的1997年12月，在日本京都举行、有125个国家参与的COP3上，政府间控制气候变化第一份具有法律约束力的协议——《京都议定书》（也称“京都协议”）诞生。

　　根据这份协议，发达国家在第一约束期（2008年-2012年），必须将温室气体的排放量比基准年（1990年）削减5.2％。具体到各国“配额”，欧盟及东欧国家减排8％，美国7％，日本、加拿大、匈牙利、波兰等国减排6％。这份协议于2005年2月16日开始强制生效。

　　《京都议定书》第12条还建立了发达国家与发展中国家合作减排温室气体的灵活机制——这就是“清洁发展机制”（CDM）。它允许工业化国家的投资者在发展中国家实施减排项目，从而减少温室气体排放量，以履行发达国家所承诺的减排义务。

　　2003年12月于意大利米兰举行的COP9开始为CDM制定具体规则，碳交易市场由此酝酿产生。　解读美国态度

　　《京都议定书》通过之后，接下来几届缔约国会议，COP4-COP8，主要任务都是在讨论这份协议的具体规则，2002年10月在印度新德里进行的COP8开始为《京都议定书》的生效做准备。

　　但在这个过程中，情况正在悄悄发生变化。

　　按照《京都议定书》，发展中国家是不被硬性规定减排的。其逻辑是：工业化国家在过去几十年到100多年经济发展过程中，已经排放了太多二氧化碳，他们是造成当前问题的罪魁；发展中国家不该承担这个责任，他们还要发展经济，其发展速度不应该受碳排放限制。

　　《京都议定书》无疑是迄今对发展中国家最有利的气候谈判文件，而其在后续细化、实施过程中，不可避免地产生了矛盾。

　　率先对其提出挑战的是美国。美国作为《京都议定书》制定的参与国之一，虽然象征性地签了字，但考虑到参议院不可能通过该条约，当时的克林顿政府没有将议定书提交国会审议。2001年共和党执政，总统布什明确表示他不会把议定书提交国会，其主要依据是：科学界对于气候变化的研究还没有定论；减排行动会损害美国经济——参议院估算，履行《京都议定书》的减排额将导致美国花费4000亿美元并丧失490万个工作岗位；议定书不对发展中国家的履行义务作硬性规定是对美国的不公正。

　　布什说，控制气候变化是一个需要全世界付出百分之百努力的问题，中国作为世界第二的温室气体排放国（这是当年情况，目前中国是世界第一排放国），不应该被排除在《京都议定书》履行义务者之外。

　　随着气候科学的进展，尤其是IPCC第四次报告出台（2007年）之后，所谓“科学界尚无定论”在正式谈判场合基本上不再被提起（尽管2009年发生了“气候门”插曲）；随着绿色技术和低碳经济的发展，其“损害美国经济”的理由也在淡化；而第三条，“中国等发展中排放大国也应该承担减排义务”，越来越成为美国的主要理由。

　　到了哥本哈根和坎昆谈判，这条理由占据了主导地位。这正是美国精英阶层把坎昆会议“双轨谈判”被模糊化看成是“一大进步”的原因。

　　作为一个标志性事件，2001年3月美国政府宣布退出《京都议定书》。

　　与此同时，对发展中国家提出减排要求的国家也在增多。哈佛大学肯尼迪学院一份政策简报概括了气候变化谈判的演变历程：2000年之前，谈判的重点几乎完全放在发达国家温室气体排放量上，谈判的基本轴线就是美国与欧盟之间的分歧。但自2001年马拉喀什会议（COP7）通过《京都议定书》的详细规则手册以来，气候谈判的基本动力已经转移，发达国家要求解决发展中国家的排放量问题变得日益紧迫。

　　在2002年10月的新德里会议上，欧洲国家成功定稿《京都议定书》之后，他们也开始迫切要求发展中国家采取减排行动。

　　尽管欧盟与美国均期望发展中国家加入减排法律框架，但双方立场还有不同。欧盟等缔约国始终没有否定自己在《京都议定书》框架下的义务，在此基础上期望争取中国等发展中国家“下水”；而美国则坚持，在发展中国家承诺减排义务之前，他们不会回到《京都议定书》，也就是要与中国一块“下水”。

　　争取美国回到《京都议定书》的努力从来没有停止过，无果的原因在于：美国和以中国为首的发展中国家均不愿妥协。

　　北京大学国家发展研究院经济学教授唐方方为《财经》记者分析欧美态度差异，认为欧洲有更好的减排承诺基础。“欧洲承诺的数额做得到，高耗能的制造业在欧洲不具备竞争优势，减排对它没有太大的实质性影响和伤害，反而对刺激经济增长有利。一方面，它要进行产业转化，另一方面，欧洲民众对低碳消费很关注，欧洲是很成熟的经济体，民众的要求反映在了政府的意愿里。”

　　而美国50个州区别很大，利益诉求不一样。“如果要促进新能源政策，分布在东西海岸的这些州有相当大比例的支持者，但中西部会反对，因制造业大批工人的利益要考虑。”事实上，美国各州有自己的减排承诺。唐方方认为，其实气候法案对美国中长期来说有好处，因为美国传统工业已没有太大竞争力。

　　美国事实上也在进行减排行动，但出于共和党的传统立场，他们不会轻易承诺。“美国人是一边自己做，一边不承诺。”唐方方说。

　　未来图景与三大阵营

　　2001年，IPCC第三次评估报告完成，它为制定气候变化政策提供了更全面的科学信息，在此基础上，世界银行前首席经济师、伦敦政治经济学院经济与政府帕特尔讲座教授尼古拉斯·斯特恩领衔，经过一年多时间的调研，于2006年完成了长达700页的《斯特恩报告》。这份报告指出：不断加剧的温室效应将会严重影响全球经济发展，其严重程度不亚于世界大战和经济大萧条。

　　这份报告先描绘了放任全球二氧化碳排放情形下的未来图景：随着经济快速发展，世界对能源和交通的需求增加，到2035年就可能达到550ppm（体积比，即百万分之550）二氧化碳当量——这相当于工业革命前浓度的两倍，到本世纪末则将增加到3倍多。如此，世纪末全球平均升温超过5℃的风险几率至少是50％。5℃的升温将把人类带入未知领域——从遥远的冰河时期到现在，全球平均气温也仅仅只上升了大约5℃。

　　与这样一种严峻形势相对应，报告提出，要把气温升高幅度控制在2℃-3℃，就“应当把目标设定为将温室气体含量稳定在450ppm－550ppm二氧化碳当量的范围之内”，并且论证了做到这一点的可能性及成本核算。

　　2007年，IPCC第四次评估报告完成，此次报告把对于人类活动影响全球气候变化的因果关系的判断，由原来的60％信度（“可能”）提高到90％信度（“很可能”），为随后出台的“巴厘岛路线图”提供了科学依据，并直接导致气候变化问题在世界范围内迅速升温。

　　2007年12月3日－15日，COP13在印度尼西亚巴厘岛举行，此次会议制定了“巴厘路线图”，为《京都议定书》下发达国家第二承诺期（即2012年以后的承诺）谈判设定时间表，进一步确认了公约和议定书下的“双轨”谈判进程。按照这一预定路线，2009年在丹麦哥本哈根举行的COP15应该完成谈判，确定2012年之后各国减排承诺——这就是哥本哈根谈判盛况空前、失败后又哀声一片的原因。

　　在前哥本哈根时期漫长谈判中，国际社会在气候谈判问题上形成了三大阵营——“伞形集团”“基础四国”和欧盟。

　　“伞形集团”以美国为首，包括日本、加拿大、澳大利亚、新西兰，从地图上看，这些国家的分布联结起来很像一把“伞”，故此得名。他们的主张，基本上与美国相似，认为发展中国家也应该承担法律规定下的减排份额。

　　“基础四国”是指中国、印度、南非和巴西，因其英文名开头字母组成单词“Basic”（基础）而得名，他们是排放量最大的几个发展中国家。在较长时间段，其主张与“伞形集团”针锋相对。

　　欧盟相对温和，秉承“管好自己，争取对方”的立场。

　　在巴厘岛和哥本哈根谈判上，“伞形集团”与“基础四国”之间的对立成为焦点。中国和印度等发展中国家认为：今天的全球气候变化主要是发达国家自工业革命以来200多年间温室气体排放的累计效应造成的。因此，在考虑现实排放责任的同时应追溯历史责任，并在此基础上进行减排义务的分配，才能更好地体现公平原则。发展中国家如果在排放空间得不到保障的条件下完成工业化进程，必然要付出更大的代价，需要更长的时间。

　　而“伞形集团”的逻辑则是：中国、印度等发展中国家排放的温室气体会随着其经济增长飙升，如果这些国家不被限制，则无法达成温室气体的减量，甚至会加速暖化。2009年之后，中国被认为取代美国成了世界第一排放大国；按照当前经济速度发展，以及中国政府作出的减排计划（承诺），到2030年前后，中国的二氧化碳年排放量将比目前增加近一倍，达到140亿－150亿吨，占IPCC第四次报告中描绘的“2℃图景”下全球预算总排放量的一半。

　　争论依然是对“共同但有区别的责任”的不同理解。

　　北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛说：“我认为‘共同’是主要的，共同责任是因为温室气体减排是为了大家的利益；‘有区别’是在此过程中，我们的贡献应有区别，但不能不做贡献。”

　　坎昆的成就

　　坎昆实际上是哥本哈根谈判的延续，聚焦的问题主要体现在：

　　其一，发达国家是否愿意承担更大的减排责任。目前这些国家的承诺太低，到2020年仅承诺在1990年基础上减排12％－19％。而发展中国家则要求他们减排40％，IPCC和联合国气候变化专家组则引用各项研究数据提出了减排25％－40％的范围。

　　其二，具有法律约束力的《京都议定书》是否应该对中国等发展中国家提出要求；发达国家讨论设定2050年目标（发展中国家要求其总量减排80％以上）的前提，是否在于发展中国家应间接同意自身进行大规模的减排； 以及，发达国家是否能保证向发展中国家提供更多的资金和技术转让。

　　哥本哈根会议，发达国家与发展中国家双方不愿意做出让步，将问题留给了坎昆；解读坎昆会议结果，双方在原则上相互做出了让步。

　　罗伯特·斯蒂文斯在其论述中概括坎昆会议相对于哥本哈根谈判的成功：

　　对于减排目标：各国第一次以联合国官方协议的形式达成将全球均温升幅控制在2℃以内的承诺；

　　对于发展中国家的义务：坎昆协议规定了对于发展中国家减排行动的“国际咨询和分析”，每个国家都需将本国的温室气体排放清单汇报给独立的专家小组，由后者进行监督和核实；

　　对于资金和技术转让：坎昆协议成立了绿色气候基金，针对该基金还成立了一个半数由出资国家代表组成的监督董事会；坎昆协议还提出了对热带雨林的保护，可能通过市场机制，让发达国家帮助发展中国家减少滥伐森林现象发生；坎昆协议还建立了一个框架，以评估发展中国家对于清洁能源和气候变化方面的技术转让需要及政策。

　　另外，坎昆协议认可了CDM的继续运作和其他市场机制，指出碳采集和碳储存应适用于CDM中的碳信用额；对欧洲中部、东部一些国家及土耳其进行再认识并另行对待，尽管他们是附件一国家，但比附件一中其他国家贫穷。

　　印度新德里能源环境及水资源委员会执行理事阿努纳巴（Arunabha Ghosh）为《财经》记者分析了坎昆结果对于“基础四国”“伞形集团”和欧盟的意义：

　　从谈判所处的立场来看，“基础四国”看上去对坎昆的结果比较满意。但《京都议定书》未来的不确定性，意味着2012年之后极有可能将不再区分发展中国家和发达国家的排放责任，“基础四国”在未来将占据很大的排放份额，这对发展中国家不公平；

　　坎昆的结局应是“伞形集团”所乐见的，坎昆并未对《京都议定书》第二承诺期有何要求，接受了他们的排放承诺，也并未就气候融资对他们要求强制性的责任；

　　欧盟则可能将坎昆结果视为确保明年南非德班谈判达成更广泛协议的一个步骤。坎昆会议鼓励欧盟把减排承诺提升到30％，并促使欧盟企业摆脱经济危机的阴影，重燃对新能源和清洁技术的投资兴趣。

　　坎昆协议将很多具体的指标量化任务，尤其是《京都议定书》第二承诺期的决定留给了2011年的南非谈判。清华大学能源环境经济研究院教授、中国能源研究会副理事长兼能源系统工程专业委员会主任何建坤说，不但在发达国家和发展中国家之间有难以调和的矛盾，发达国家之间、发展国家之间亦是矛盾重重。发达国家之间的分歧是对第二个减排承诺期，欧盟与伞形集团有分歧；发展中国家之间，主要是一些岛国、南美洲和非洲的国家提出未来控制升温1.5℃，这是新兴的发展中国家如中国、印度难以接受的，此举意味着更大强度的减排，会阻碍新兴国家的经济发展。

　　南非会议将会重申控制升温2℃的共识，并考虑2050年全球长期减排目标和排放峰值问题。这会使全球碳排放空间受到压制，尤其是对经济快速增长的新兴国家编制具体的时限很不利，他们难以准确预算本国二氧化碳排放达到峰值的时期。

　　“伞形集团”中，美国因退出议定书而置身事外，而日本和俄罗斯已经明确表示不会作出任何承诺，澳大利亚和加拿大也不太可能参与其中。

　　《京都议定书》第一承诺期将在2012年结束，能否从第一承诺期顺利衔接到第二承诺期，明年的南非谈判成为最后一次机会。■