改进中国慈善捐赠的制度安排  在当今中国贫富差距日益扩大的背景下，解决贫困问题成效如何，将对中国21世纪的大国复兴进程产生深远影响。在国家财政转移支付力度有限的约束下，有效调动社会力量开展社会救助理应成为解决贫富差距问题的利器，中国经济的持续增长和居民收入水平的提高更为开展慈善捐赠奠定了良好的基础。但现实状况是，慈善捐赠在中国却遭遇尴尬。统计显示，近10年来，中国人均慈善捐赠仅为1.7元^[1][2]。这一现象的出现无疑引起社会舆论的强烈关注，并推动这种社会关注走向政策构建。

1. 中国慈善捐赠的严峻现实

进入21世纪以来，在中国经济繁荣的背后，贫困问题依然比较严重，贫富差距问题成为影响中国和谐社会建设的突出因素。波斯顿咨询公司（BGG）在2005年底发布的《中国理财市场》报告中预计，中国富有人士的资产在未来几年将以13%左右的比例增长。中国不到0.5％的家庭拥有全国个人财富的60％以上，可见，中国的贫富悬殊差距已经到了让人吃惊的地步^[2]。数据统计显示，中国的基尼系数已经从改革开放初期的0.3上升到2005年的0.46，超过0.4的国际公认警戒线和多数发达和发展中国家的水平，并有进一步上升的趋势。截至2005年年底，全国有952万户家庭、2200.8万城镇居民低于最低生活保障线，城市居民最低生活保障平均标准仅为159元。在农村，温饱问题还没有完全解决的贫困人口有2600万，人年均收入只有600元。中国4500万高收入阶层的恩格尔系数已降至15％以下，而总人口约7亿的低收入阶层恩格尔系数仍在在50％左右^[3]。鉴于问题的重要性，国家将“减少贫困”和“缩小贫富差距”确立为建立社会主义和谐社会的重要组成部分。加强政府转移支付和社会救助的力度，特别是促进社会慈善事业的发展，将日益成为缓解贫困和缩小贫富差距问题的重大方略。美国的企业或个人当中的富裕阶层，每年都会通过各类基金会做慈善公益捐助，金额多达6700多亿美元。目前，美国有5.6万多家基金会，总资产近5000亿美元，其中独立的私人基金会约占85%，公司基金会约占5%^[4]。相比之下，中国慈善事业还处于起步阶段，慈善资金规模较小，救助能力有限。国内规模最大的两家慈善公益组织—中华慈善总会和中国青基会，其一年运作的公益善款分别只有8000万元和6000万元，其余的公益组织甚至生存维系都困难，救助能力更无从体现。中国慈善事业发展的主体在于私人捐赠。中国私人捐赠呈现以下几个特征：(1)私人捐赠额占总慈善捐赠额的比重较其他捐赠类型为低。据统计^[4][5]，在美国的慈善款项来源中，75%以上捐赠来自个人日常捐款，加上遗产捐赠，个人捐赠占社会捐赠的水平超过80%。而中国来自个人的捐赠不到20%，大部分捐赠来自企事业单位，而捐赠企业又占企业总数的极小部分。国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠纪录的不超过10万家，99%的企业从来没有参与过捐赠。(2)私人捐赠额与国民收入不成比例。据统计^[5][6]，美国2003年的慈善捐款约占全美当年GDP的9%，而中国现有近100多家慈善公益组织所掌握的资金总计仅占到ＧＤＰ的0.1％。考虑到还有很多直接给慈善执行机构和受助人的直接捐赠没有进入统计，如很多给养老院、福利院、学校、医院等福利性机构的企业捐赠和其他社会捐赠，还有大量的通过政府相关部门的捐赠也没有进入统计。按照美国公益机构筹款水平占社会慈善捐赠水平10%的比例来推算，我国目前的社会慈善捐赠水平应该接近GDP的1%。⑶人均捐助额过低。据统计^[6]，美国70%以上的家庭都有捐赠行为，公民的人均年捐助额约522美元，而中国人均慈善捐赠为1.7元。在代表中国平均发展水平的湖南省，2003年各类慈善捐款总计不超过3000万元，人均慈善捐款不足0.5元人民币。⑷中国富豪和民营企业家个人捐助的整体状况与其财富量不成比例。发达国家富豪以参与慈善事业为荣，以此来回馈社会。据《福布斯》杂志公布的“美国慈善榜”统计，十年内美国富豪的捐赠总额超过2000亿美元，首富比尔·盖茨已经捐出310亿美元给“比尔和梅林达·盖茨基金”，约占其净资产的45％；而在《福布斯》杂志公布的“2004年中国慈善榜”中，评出的100位中国富豪七成没有在这次的慈善榜中出现，而上榜的富豪们的捐赠一般也只占其资产总额的百分之几^[7]。中华慈善总会公布的数据表明，富豪的捐赠在该会10年内收到的慈善捐款中所占的比例不足15％ ^[8]。中国富豪慈善捐赠的普遍缺位与欧美富豪慷慨捐赠形成鲜明对比。为什么中国个人的捐赠数额会如此之少？为什么中国富人的捐赠行为会成为稀缺现象？如何让富人“向外”掏腰包确实是一个伤脑筋的问题。由于制度是个体经济行为的外在约束变量，揭示个体经济行为应首先从制度变量分析开始。制度研究最自然的出发点便是中外制度比较。欧美国家被公认为在推动私人捐赠方面有完善的制度保障，本文将从中外制度比较的角度出发，深入探究中国“爱心缺失”的制度原因，提出促进中国慈善事业发展的制度改进建议。

2. 中外慈善制度比较：激励私人捐赠的动因

透视中外慈善行为几千年的沿革会发现，宗教信仰和其所衍生的社会道德始终是不可替代的内在推进力；慈善行为的社会化、制度化则是伴随着非政府组织（英文缩写为“NGO”）的兴起而出现的。这两者都可以纳入新制度经济学的“制度环境”范畴。2.1制度环境比较制度环境决定制度安排的性质、范围和进程，制度安排的演化反过来也会要求制度环境发生适应其发展的变革，尽管制度环境的变迁相对于制度安排来说要缓慢得多^[9]。本文的讨论将由制度环境自然过渡到制度安排；对于西方慈善事业的成功而言，最重要的制度环境是基督教道德的意识形态环境和有利于非政府组织发展的社会结构。

2.1.1   慈善道德传统

慈善捐赠行为动机源于人性善良的本性，古语云：“予人玫瑰手有余香。”乐善好施一向被认为是美德，古今中外莫不如此。道德是一种经过历史积淀的行为规范，具有导向性和约束力。西方的基督教道德劝导人应当用善意爱人，鼓励人们用捐赠去扶危济困。《圣经•马太福音》中就说，“当爱你的邻居如爱你自己”。美国87％的人信仰基督教，因此许多人都把慈善捐赠看作是对基督教道德原则的实践，从中获得精神满足。1998年，美国有70％的家庭作了捐赠，平均捐赠额为1075美元，这种捐赠行为在社会范围内的普及是基督教传统起作用的有力证据。长期的清教传统使美国人消费比较务实，有节余可以捐赠。基督教传统还使美国人具有强烈的社团精神，愿意为社区或母校的公益事业做出贡献^[7]。中华民族在五千年的文明史中，长期拥有鼓励慈善行为的传统道德，积善积德成为社会普遍信奉的仁爱道德准则。儒家思想强调“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”；孔子讲求“仁者，欲立而立人，欲达而达人”，强调人只有通过帮助他人才能完善和实现自我^[10]。二十世纪风起云涌的革命一定程度上使中国儒家的慈善传统遭到了破坏。民间互助行为的另一种重要根源—佛家慈悲思想，讲求“同等位慈、同体为悲”、“自立立他、自觉觉人”，强调用慈悲之心和慈善行为去实现自我的觉悟，但佛家道德由于种种原因无法成为推动慈善行为的主导性的传统道德。由于缺乏主导型的优秀传统道德，中国大陆各群体体现出来的消费习俗和社团传统也并不让人乐观。正是由于慈善道德传统的缺失，导致20世纪80年代以后富裕起来的群体普遍缺乏慈善捐赠习惯，其中相当部分偏好奢侈消费，却对慈善捐赠十分吝啬。基督教传统作为与西方政治、经济传统相联系的主导性社会意识形态，很难移植到中国这样的文化传统完全不同的国度。主导型的社会道德构建对于推进私人捐赠非常重要，中国应将儒家的“仁义”和“以义制利“等优良慈善道德传统融入社会主义精神文明和现代公民意识中，以创造社会性的个人捐赠氛围，建设和谐稳定的社会。

2.1.2   发展非政府组织的社会结构环境

从职能和作用来看，西方以非政府组织（以下简称“NGO”）为核心的第三部门占据了20％的社会资金和15％的人力资源，对国家和社会发挥着几乎可与政府和企业部门等量齐观的影响^[11]。对于西方慈善捐赠行为来说，正是由于非政府组织的兴起，发挥了作为捐赠人和受赠人之间纽带作用，推动募款方式由宗教组织的挨家挨户募款向有组织、高效率的联合集资募款方式转变，实现了私人捐赠行为的社会化、制度化的飞跃^[11][12]。中国一直未能发展出像西方慈善基金会这样具有权威性的慈善NGO，致使私人捐赠的交易成本不能大幅度降低，以至有些富人有捐赠意愿，却由于对慈善NGO缺乏信任而无法达成捐赠协议。中国慈善NGO发展相对滞后的原因在于目前还不具备西方那样的发展NGO的社会结构环境。塞拉蒙指出，“决定第三域（部门）发展最关键的因素是非政府组织可以与政府结成的关系”^[11]。 在西方，NGO产生于“第二种政府失灵”的出现，即政府部门由于体现大多数选民或强势选民的需要而不能满足弱势或特殊群体需要时出现的“失灵”；真正的NGO只有在政府部门和企业部门高度发展成熟后，形成“市场－政府－第三部门”这样的“大共同体结构”的情况下才能产生。由于大的社会结构环境的缺失，中国NGO与西方国家NGO相比表现出一些特有形态^[11]（见表1）。表1中美NGO发展的制度环境和现有状况比较 比较项目 美国 中国 是否具有成熟的政府和市场部门 是 否 政府维度 是否限制结社 否 是 税收优惠程度 高 低 法律监管有效与否 有效 部分失灵 社会维度 资源丰度和自由度 高 低 NGO自身维度 治理结构 完善 缺乏独立性 管理水平 较高 较低 理念明确与否 成熟 模糊，尚处于发育中 主要资源来源 国内捐赠 政府资金或海外 主要活动领域 扶贫、慈善、环保、人权 扶贫 资料来源：康晓光著.NGO扶贫行为研究，中国经济出版社，2001. 在政府处于绝对主导地位的中国，NGO的发展不可能等待西方那样的“大共同体结构”形成后再进行，应以政府力量尚有所不及的捐赠、扶贫等领域作为自己的立足点，发挥自身的能动性和反作用力，走一条与政治民主化、经济市场化相互补充和促进的三位一体的中国式道路。2.2制度安排比较一旦移植以后的制度安排开始自发演化，将对制度环境产生日益强烈的变革要求。这给我们提供了一种思路，即在制度环境一时不具备时先移植相关制度安排，将有助于推动我们构建相应的制度环境的进程，并最终形成两者的良性循环体系。在西方国家特别是美国，具有一定可移植性的制度安排主要包括政府对慈善组织（主要是基金会）的科学监管制度、对私人捐赠产生正向激励的税收制度和得到社会认同的捐赠声誉制度。

2.2.1基金会监管制度

慈善基金会是西方慈善事业的主要运作方式。既要通过发展基金会来推动慈善捐赠，又要防止私人基金会打着慈善事业的招牌逃税或谋取私利，必须有一套激励约束相容的制度安排。经过长期实践，西方国家发展出一套完整的基金会监管制度。而在中国，由于慈善组织成立时间较短，对其监管的经验尚不丰富，因此，在立法发展基金会等NGO组织时存在保守倾向，在基金设立门槛、薪酬政策上略显苛刻（见表2）。表2 《基金会管理条例》的有关条款及分析 章节 原始条款 分析 设立、变更和注销 第八条 非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币；原始基金必须为到账货币资金 原始基金门槛太高，又不能面向公众募捐，中小型组织根本无法通过注册获得合法地位 组织机构 第二十条 在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的三分之一 在基金会发展起步阶段，过于限制报酬可能无法吸引和留住人才 第二十三条 监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬 财产管理和使用 第二十五条 境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠 似乎违反互利和开放原则 第二十六条 基金会及其捐赠人、受益人依照法律、行政法规的规定享受税收优惠 含糊而不够明确 资料来源：基金会管理条例.新浪网转引自《公益时报》，2004年04月29日。网址：http://finance.sina.com.cn。

2.2.2税收政策

鼓励捐赠的税收政策最常见的是应纳税所得额的一定比例或数量的捐赠额可从应纳税所得额中扣除。1601年，英国颁布了《慈善使用法》，规定给予慈善基金会以优惠的待遇，免除慈善捐资者若干税赋。这一立法精神一直延续至今。这样设计的考虑是人们会在将一笔钱用于捐赠和保有税后部分所带来的效用之间进行权衡，从而增加做出捐赠决策的概率，即人们是为了避税而捐赠。研究证实，政府控制可转移资源会“挤出”私人捐赠；有人曾计算这种“挤出”的程度参数在-0.66(chiff,1985)至-0.001(Steinberg,1983)之间变化^[14]，所以政府放弃部分税收资源会促进私人捐赠。这一点为美国政府二十世纪八九十年代实行的减税措施对私人捐赠的促进作用所证实。80年代美国两次下调个人所得税税率，推动慈善捐款从1981年的550亿美元增长到1989年的1070亿美元（见表3）。这说明减税使富人和穷人在“经济蛋糕”中得到的绝对数都有所上升，从而可能使富人有更多的钱用于捐赠。这种“增效”作用远超过了由于减税降低人们捐赠的机会成本而产生的“减效”作用。中国政府如果要促进私人捐赠，应当首先考虑的是“降低所得税税率”这个大头而非“少量捐赠不纳税”这个小头。表3美国历年慈善捐款总额和相应的税收抵扣总额（单位:10亿美元） 年份 1979 1980 1983 1985 1987 1989 1990 1993 慈善捐赠总额 43 49 63 73 90 107 112 126 税收抵扣总额 24 26 38 48 50 55 57   资料来源：王则柯.慈善事业在美国.经济社会体制比较，1996，（6）：57 “一定量捐赠不纳税”的税收优惠政策，在中国没有发挥应有的激励作用，却成为阻碍慈善捐赠的制度障碍。中国企业所得税法规定，企业进行慈善捐款，捐款额度在应纳税所得额的3％以内，企业可以享受免税待遇。如果捐赠金额超过3％，企业就得为所捐款部分纳税。这一条款是从美国企业所得税法中借鉴过来的，但是这一条款可能忽视了中国与美国的国情差异，无法调动企业和个人进行慈善捐赠的积极性。美国盈利丰厚的大企业在3％以下仍可做出大额捐赠且不用纳税，因为它们的大企业很多是私人控股，企业家的向善之心和追求声誉的动机可以让企业做出大额捐赠。中国的大企业主要是国有企业，企业资产和利润不归企业负责人所有，其做出慈善捐赠的决定不一定能得到奖赏，甚至可能摊上“国有资产流失”的罪名。中国经济发展造就了相当规模的民营企业家阶层，推动私人捐赠的着力点应该在民营企业身上。但是，民营企业大多数是中小企业，3％的应纳税所得额以下的不纳税的捐赠不足以给民营企业家带来足够和确定的声誉，而3％以上的捐赠还要另外征税，打消了民营企业家通过捐赠回报社会的积极性。中国企业所得税法规定，对文化事业的捐赠可在10％的应纳税所得额内扣除，而对救济性捐赠只在3％的应纳税所得额内扣除；即使私人想捐赠，它也会在两种捐赠目标中选择文化事业捐赠而非扶贫性捐赠，因为后者捐得多了还要纳税。中国从西方借鉴而来的“一定量捐赠不纳税”的税收优惠条款，却对私人慈善捐赠行为造成了负向激励，说明从西方进行相关的制度移植一定要考虑中国的具体国情。 2.2.3声誉捐赠制度
    捐赠声誉制度是通过授予私人捐赠者荣誉称号来激励其捐赠行为。经济学家Harbaugh（1998）按照美国历年校友日捐款数据，拟合出的个人效用函数为
其中u为个人总效用，x为私人消费，p为因为捐款而获得的公众声誉，D为捐赠数额，（p+5.44）0.000276代表声誉得益对总效用的贡献。这一研究成果说明私人捐赠数额与捐赠所带来的声誉效用正相关，私人捐赠具有声誉动机[11]，如在美国大笔匿名捐赠的个案很少，以至于一出现就会成为新闻事件；美国人校友日聚会时的捐赠常有这样的现象，如果把捐献数额从比方说500美元到999美元算作一个声誉等级，那么这个等级中绝大多数捐款人的捐献数额都正好是500美元，因为额外的捐款并不能给他带来更高的声誉。
    欧美流行的做法是根据捐赠的大小给予捐赠者不同等级的荣誉。美国的很多大学是靠私人资本慈善捐助发展的[8]，大学一般会对捐赠者授予名誉称号，如美国大学 “明码实价”地开列某些教席的命名权；欧美社会之所以认同这种做法，因为这种务实而且人性化的做法使捐赠者和穷人的福利都得到了提高，有利于实现慈善事业的可持续性发展。实践表明，捐赠数额大的企业家，其获得的慈善声誉有助于企业发展。
    调查显示，中国企业家比较看重捐赠的社会声誉[13]，中国不应回避私人捐赠的功利性，有必要借鉴捐赠声誉制度，给予捐赠者相应的社会回报，如对捐赠于教育事业的慈善家授予荣誉称号，让企业家意识到慈善捐赠获得的良好社会形象是最有价值的投资。捐赠者要打破“木秀于林，风必摧之”的滞后观念，社会舆论要先打破“做好事不应该留名”这样的社会成见；有必要将大陆富豪财产的合法性问题和其捐赠行为分开处理，注重从企业家现在和未来对社会的贡献来对其做出评价。
    总之，欧美推动私人捐赠的有些成功的制度环境或制度安排是无法移植到中国的，只能通过制度创新来获得供给，如与慈善事业相适应的慈善传统；有的制度安排是有必要移植但必须根据中国的具体国情进行调整的，如减税政策和针对私人捐赠的税收优惠政策；有的是要改善作为该制度安排的基础制度环境才能起作用的，如对西方声誉制度的借鉴。
    3.    改进私人捐赠行为的制度建议
    （1）加快慈善事业立法，将慈善事业管理纳入法制化轨道
    各国的慈善事业发展表明，慈善事业有序发展需要立法的保证。目前，我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规有六部，分别是：《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》。应在现有的相对分散的一些支持公益捐赠和慈善事业的法律法规和优惠政策的基础上，制定一部综合性支持中国慈善事业发展的法律。目前，中国慈善事业立法已经进入了立法程序。该法要在借鉴国外成熟慈善制度的基础上，明确定义慈善行为和法律保障，从总体上明确慈善事业的发展规划、体系架构和相应的优惠政策。针对近年来屡次出现的挪用慈善资金、慈善资金使用不透明、使用效率低下等问题，为重树捐赠者的信心，应建立政府、公众和新闻舆论共同参与的慈善组织监督制度，对慈善资金的使用、慈善项目的运作进行严格监督。
    （2）大力发展和建设非政府组织，尤其是慈善基金会组织，努力在市场、政府和NGO之间建构一种互补共荣的合作伙伴关系。
    在慈善事业发展方面，政府、慈善组织、社会的目标是完全一致的，只是分工不同而已。政府应当对NGO完成“从对手到伙伴”、“从统治到治理”的理念转变，在完善第三方监督的同时，调低基金会准入门槛，逐步调整登记管理策略和资源调控策略，建立慈善NGO与政府部门、企业在慈善捐赠供应的互补性体系；社会应当培育自治精神、扶贫和捐赠方面的公民责任意识，以支持慈善NGO的发展，同时建立全面和有效的社会监督体系以确保NGO的健康成长。
    基金会目前的慈善组织存在着工作机关化、领导成员官员化、办事行为程序化等倾向，缺乏足够的公信力，难以发挥作为民间组织的社会功能。应当培育慈善组织利他主义的组织理念，积极探求和专注于政府力不能及而又有强烈需求的领域，把自己放诸于公共监督之下，努力树立自己的社会知名度，积极学会与政府合作和借助政府扶持实现快速发展。慈善组织要完善筹资渠道，建立慈善资金的管理运营机制和监督反馈机制。
    （3）制定鼓励捐赠且切合国情的税收政策
    政府要真正秉持“国不与民争利”的税收理念，基于缩小贫富差距、改善收入分配、促进慈善事业发展的理念，通过科学调研和严格的定量分析，建立有利于激励个人进行明智且更积极的慈善捐赠行为的税收优惠政策。
在税收激励指向上，首先要降低所得税税率，提高慈善捐款免税的额度，争取做到能准予捐赠在所得税前全额扣除，以此减轻税收负担，激励捐赠行为；其次要对尚未成熟的慈善团体落实“免税”甚至奖励政策，激励其募集善款行为；第三，目前免税申请程序过于复杂，退税要经历多达10余环节，最少历时2个月，令众多百姓在捐赠面前望而却步。要简化免税申请程序，放开受助对象限制，允许企业和个人直接向慈善机构和受助人捐赠的慈善款在所得税前扣除。
    （4）重筑慈善道德传统，引导社会舆论。应以复兴中华文化中的慈善传统作为指导原则，结合公民社会的发展趋势，构建融合传统慈善文化和现代公民责任意识的新型慈善观；应以“即往不咎、面向未来”的高度务实和建设性的态度，来面对民营企业家和大陆富豪的财富来源问题，打破现在存在的“原罪性追问－企业家不敢捐赠－追问－不敢捐献”的恶性循环；引导舆论建立“捐赠－声誉回馈”的人性化社会氛围，真正致力于推进穷人与富人“双赢”的和谐稳定的社会结构。
社会需要慈善,需要温暖,需要爱!只有大家都尽力为他人服务,温暖他人,感动他人,我们的社会才会更加和谐!