中财网紧身牛仔裤女裤当突出:农发行准政策性贷款业务的现状、问题及对策研究
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/27 16:29:44
农发行准政策性贷款业务的现状、问题及对策研究 湖北农发行 2008年12月 转自湖北银行业协会
准政策性贷款业务是农发行现有信贷产品中介于政策性贷款业务和商业性贷款业务之间，既具有政策性贷款刚性需求特征，又具有商业性贷款自担风险特征的一类特殊信贷业务，在现阶段，主要是指为防止出现区域性农民卖粮（棉）难问题，而发放的由农发行自行承担贷款风险的粮棉油收购贷款。这些年的实践表明，作为农发行信贷体系的主要组成部分之一,准政策性贷款业务以其特有的职能和优势，在支撑全行履行支农职能、实现有效发展方面，发挥着重要而特殊的作用。在当前粮棉油市场形势不断变化、信贷环境日趋复杂的背景下，重视和研究准政策性贷款业务的发展问题，对于做好农发行信贷支农工作，推动全行业务又好又快发展，具有重要的现实意义。现以湖北为例进行探讨。
一、农发行准政策性贷款业务的基本情况及主要特点
湖北是全国的重要粮棉油商品生产基地，常年粮食产量在2500万吨左右，棉花产量在50万吨左右，油料产量在275万吨左右。从2004年到今年8月末，湖北省农发行累计投放准政策性贷款261.5亿元，支持企业市场化收购粮食103.3亿公斤、油料22.6亿公斤、棉花389.2万担。
（一）准政策性贷款投放的规模和范围受国家调控政策，特别是粮食最低收购价政策的影响较大。以湖北农发行为例,2004年，由于国家在湖北未启动粮食最低收购价预案，当年发放准政策性贷款61.2亿元，支持国有粮食购销企业收购稻谷31.7亿公斤、小麦7.8亿公斤。2005年，由于国家先后启动了早稻和中晚稻最低收购价预案，全行准政策性贷款的投放额度骤降到26.8亿元，并仅限于支持国有粮食购销企业收购小麦。2006年，由于国家先后启动了小麦、早稻、中晚稻最低收购价预案，当年没有投放准政策性贷款。2007年，由于市场粮价较高，国家在湖北只启动了小麦最低收购价预案，再加上总行将油料、棉花收购贷款正式纳入准政策性贷款范围，使得当年全行准政策性贷款投放额度跃升到85.7亿元，创历史新高,覆盖的范围包括了油菜籽、早稻、中晚稻、玉米、大豆、棉花等大多数粮棉油品种。
（二）准政策性贷款在收购信贷中的份额存在年度差异、地区差异和品种差异，但在总体上仍占主导地位。从年度来看，不同年度准政策性贷款在收购信贷业务中的占比差异较大，其中占比最大的为2007年，占76.5%。最小的为2006年，占比为0。2004年、2005年的占比分别为74.4%和26.3%。从地区看，非粮棉主产区准政策性贷款在收购信贷业务中的占比要高于粮棉主产区，如主产区的荆州分行准政策性贷款在收购信贷业务中的占比为42.9%，产销平衡区的咸宁分行为89%，主销区的十堰分行为100%。从品种看，市场化程度较高的品种，其准政策性贷款在同品种收购信贷中的占比较高。油料和棉花由于市场放开时间早，市场化程度较高，准政策性贷款在同品种收购信贷业务中的占比分别达到97%和98%。而粮食由于市场化程度相对偏低，准政策性贷款在同品种收购信贷业务中的占比只有45%。但是从总量看，准政策性贷款投放在整个收购信贷业务中的主导作用非常明显。2004年以来，全省准政策性贷款累计投放量在收购环节投放贷款总量中占比达到了56.9%，高出同期政策性贷款占比17.1个百分点，支持收购的粮食占同期收购总量的47.4%，棉花占99.5%，油料占94.1%。
（三）准政策性贷款的对象呈现多元化的趋势，非传统购销企业所占的比重稳步提升。2004年、2005年准政策性贷款对象仅限于国有粮食购销企业或国有控股粮食企业。2007年，将收购贷款的对象明确界定为在农发行开户并具备粮食收购资格的企业和经政府职能部门批准的具有从事棉花加工经营资质的企业，首次打破了所有制的界限，将非传统购销企业，如农业产业化龙头企业、加工和转化企业以及其他具有相应资格的企业纳入了准政策性贷款的范围，实现了不同所有制企业公平享受准政策性贷款政策的多元化局面。从湖北农发行的情况看，2007年，准政策性贷款的投向分别是传统购销企业贷款占55.1%、农业产业化龙头企业贷款占31.3%、加工和转化企业贷款占13.7%。在今年夏收秋收中，传统国有购销企业贷款占23.3%，中央储备企业贷款占37.8%，产业化龙头及加工企业贷款占38.9%。
（四）准政策性贷款的运行质量总体良好，基本上能够做到年度结零。从湖北农发行的情况看，2004年投放的准政策性贷款收回率达103%；2005年投放的贷款收回率达108%；2007年投放的贷款到目前为止收回率达到33.6%。从收息情况看，准政策性贷款的利息收回率均高于同期全行平均水平。2004年达到93.8 %，高出同期全行贷款利息收回率25.8个百分点；2005年达到91.1%，高出同期全行贷款利息收回率21.1个百分点；2007年达到96.4%,高出同期全行贷款利息收回率23个百分点，其中比同期商业性贷款利息收回率高出8.6个百分点。
二、当前准政策性贷款业务面临的形势和问题
（一）准政策性贷款的社会敏感度提高，政策刚性增强。今年以来，受物价上涨过快、自然灾害频发、国际粮食供求紧张等因素的影响，农业和粮食生产面临着比较严峻的形势。在这种背景下，支持粮棉油收购已不仅仅是个简单的经济问题，更是一个高度敏感的政治问题，关系到宏观调控、粮食安全、社会稳定和经济全局。粮棉油收购的高度敏感性也决定了农发行收购信贷的高度敏感性。作为农发行收购信贷的主要组成部分，准政策性贷款业务承担着更大的社会压力，主要原因，一是受政府财力的限制，以增加政策性储备规模来保障收购的可能性不大；二是国际国内粮价高企，国家粮食最低收购价预案启动的可能性较小，即便能够启动，客观上存在着时间、地域和品种的限制；三是商业性贷款业务受到资金和计划的双重约束，难以对农产品收购业务提供有效的支持。总之，在政策性业务和商业性业务都难以有效解决收购问题的现实情况下，准政策性贷款是农发行承担社会责任的主要手段。
（二）准政策性贷款的市场环境复杂，风险防控难度加大。一是粮棉油市场化程度提高。棉花、油料两大品种市场早已全面放开，粮食的市场化程度也在逐步提升。2007年，湖北早稻和中晚稻全部实行市场化，由企业自主收购、自担风险。市场化程度的提高也意味着竞争的加剧和风险的加大。从近年来的情况看，市场放开后，各类市场主体为争夺粮棉油资源而展开的“收购大战”频频发生，导致市场供求扭曲、价格波动频繁；二是部分农产品的国际化程度提高。突出表现在棉花市场受国际市场的影响较大。今年以来，由于受美国次贷危机和人民币升值等因素的影响，纺织服装出口明显下降，导致国内棉花滞销严重、价格下滑；三是企业经营的一体化程度提高。目前大部分市场主体实行“购加销”一体化经营。生产经营环节增多，市场风险点也在增加，只要其中一个环节出现问题就有可能影响到整个企业的经营。四是市场经营方式的多元化程度提高。从市场交易的方式看，目前除了现货交易之外，还出现了期货交易、电子撮合交易等新型的交易方式和手段。这些方式和手段在规避传统风险的同时，也容易产生新的风险。
（三）准政策性贷款的客户基础薄弱，存在倒逼贷款现象。目前，一方面，国有粮食企业产权制度改革比较滞后，风险承受能力较弱。据调查，湖北省643家国有粮食购销企业（含储备库）中，已实施产权制度改革的375家，占58％，与上年同期相比，仅增加26个，全省还有38个县（市、区）尚未启动产权制度改革。另一方面，由于湖北农业产业化起步较晚，大部分新兴市场主体，包括产业化龙头企业，还处于成长的初级阶段，对市场资源的消化能力还比较有限，并且还存在区域分布不平衡的问题。由于市场主体发育缓慢，导致准政策性贷款投放缺乏足够的市场载体。在保收购的政治压力下，为了不出现区域性的空白点，在个别地方只能通过与地方政府协商，选择部分相对较好的国有粮食购销企业作为承贷主体。
（四）准政策性贷款的发展定位难以把握，在操作中存在两难选择。随着粮食市场的逐步放开以及国家宏观调控的加强，作为农发行收购信贷的两个重要组成部分，准政策性贷款与政策性贷款之间，客观上存在着既相互补充，又相互排斥的关系。对准政策性贷款业务来讲，如果采取积极的信贷政策，增加准政策性贷款的投放量，就会使得企业自主收购能力增强，市场价格上扬，导致国家启动最低收购价预案的可能性下降，政策性贷款的需求减少，市场风险增加，并通过准政策性贷款向农发行集中。相反，如果采取从紧的信贷政策，压缩准政策性贷款的投放量，则可能会导致企业自主收购能力削弱，市场价格下降，国家最低收购价预案启动的可能性上升，政策性贷款的需求增加，但同时政策风险增加。如果预案未能启动，则有可能在局部出现农民卖粮难问题。
（五）准政策性贷款的管理要求提高，对服务与管理的要求提高。一是客户结构复杂。目前的贷款客户，既有购销流通企业，也有产业化加工企业；既有国有企业，也有民营企业；既有股份企业，也有上市企业。不同类型的企业有不同的组织形式和经营方式，需要农发行提供更加个性化的金融服务，实行更加有效的信贷管理；二是客户贷款复杂。不少企业特别是农业产业化龙头企业，在农发行既有准政策性贷款，也有政策性贷款和商业性贷款，各种信贷资金相互交织，分类监管难度较大；三是客户市场复杂。目前，不少商业银行也在逐步向涉农优质客户渗透，客户竞争日趋激烈。同时新型市场主体增多，但发育不完善。不少中小型粮食加工企业、粮食经纪人或合作组织通过自身积累、民间借贷等方式逐步成长为不可忽视的市场力量，但普遍存在内部管理体制不健全、财务信息不透明、经营不规范等问题，需要在客户营销与培育方面有所突破。
（六）准政策性贷款的制度设计有待完善，需要进一步加以改进。一是现行准政策性贷款的范围界定偏窄，与农村社会经济发展的需求不相适应。目前，农发行把准政策性贷款仅仅局限于粮棉油收购贷款领域。事实上，除了粮棉油等大宗农产品收购需要准政策性贷款支持外，随着农村经济的发展以及人民群众生活水平的提高，猪、禽、蛋等同样关系到国计民生的农副产品收购也需要准政策性贷款支持，以体现国家的重点扶持政策。二是现行准政策性贷款的业务范围与个别商业性贷款业务存在交叉。对农业产业化龙头企业直接收购粮棉油所需的资金，目前既可使用准政策性贷款，即收购贷款，也可使用商业性贷款，即农业产业化龙头企业贷款。但究竟使用哪种贷款，往往是由经营行根据当时的信贷计划资源以及企业所能达到的贷款条件自行决定，在客观上为经营行降低贷款门槛、逃避管理责任提供了便利。如果商业性贷款计划资源充足，往往会使用商业性贷款，以规避年度清场等收购贷款管理措施；如果计划资源偏紧，或企业所能达到的贷款条件较低，则往往采用收购贷款，以规避计划约束以及商业性贷款较高的贷款要求。三是准政策性贷款业务缺乏合理的补偿机制。由于对准政策性贷款允许存在一定的风险敞口，使得准政策性贷款所承担的风险要高于政策性贷款和商业性贷款。而目前对准政策性贷款所计提的风险准备金比例，仍执行一般标准，没有体现准政策性贷款业务的特殊性。
三、对推动准政策性贷款业务可持续发展的政策建议
（一）从全局的高度，明晰准政策性贷款业务的战略定位。一是准政策性贷款业务应当服从和服务于整个收购信贷业务的发展战略。粮棉油收购信贷业务既是传统业务，也是优势业务，“做大做优、管住管好”收购信贷业务是农发行必须长期坚持的发展战略。在这一战略框架下，准政策性贷款业务应该围绕“因地制宜、防控风险、力争多投”的指导思想，来确定可持续发展的路径。二是准政策性贷款业务的发展应有助于政策性贷款业务的发展。从综合效益来讲，政策性贷款要优于准政策性贷款。对于粮食收购应尽可能地促成国家启动最低收购价预案，以提高调控贷款在支持收购中的比重。这在客观上需要我们把握好准政策性贷款的投放时机和节奏，发挥信贷杠杆作用，合理引导企业市场行为，防止因企业盲目抢争资源、盲目跟风抬价，而导致市场价格虚高、有价无市，误导农民、影响有关部门正确决策。三是准政策性贷款业务应为商业性贷款业务的发展提供支持。在国家实行从紧货币政策的背景下，商业性贷款业务受到资金和计划的双重约束更为突出。与商业性贷款相比，准政策性贷款受国家货币政策的影响较小，资金来源和贷款计划有保障。因此，对既符合准政策性贷款条件，又符合商业性贷款条件的，应尽可能地选择使用准政策性贷款。
（二）准确把握准政策性贷款业务的二维属性，牢固树立固本强基、科学发展的经营意识。公益性和安全性是准政策性贷款业务的两个基本属性。前者是方向、是前提，后者是基础、是保障，两者缺一不可，共同构成准政策性贷款业务的有机整体。只讲社会公益而忽视贷款安全，或只讲贷款安全而放弃基本职责，都不利于准政策性贷款业务的可持续发展。在经营管理过程中，要重点把握好以下几点：一是要强化固本意识。凡涉及收购工作,品种不论大小,资金需求不论多寡,企业不论国有民营,时间不论旺季淡季,最低收购价不论启动不启动,业务范围无论稳定拓展,都要做到热情不减退、力度不削弱、措施不走样、质量不降低、责任不放松。二是要建立应急机制。准政策性贷款业务的特性决定了农发行必须要建立健全相应的应急机制。一旦出现情况,能够做到快速反映,妥善应对。三是要坚持工作程序。做好准政策性贷款工作,必须严格按工作程序操作,掌握工作主动权。四是要重视社会舆论。做好收购信贷工作,必须注重政策宣传,加强沟通,增进互动,引导舆论。五是要明确工作目标。做好准政策性贷款工作,必须坚持执行政策与防控风险有机统一,必须做到自身工作到位,收购反映平稳,资金风险可控。
（三）以信贷创新为手段，做大执行政策和防范风险的有效结合点，破解准政策性贷款业务的“两难”问题。既要支持收购，又要防控风险，这是准政策性贷款业务的基本要求，也是两难选择。要解决这个问题，关键在于创新。一是创新客户管理，做大优质客户集群。要按照择优扶持的原则，根据企业的执行政策能力和抗风险能力建立合理的贷款支持梯次。首先要重点选择执行政策的企业，如中储公司、地方储备企业，其次是支持抗风险能力强的农业产业化龙头企业、加工企业以及改制后的购销企业，最后才是抗风险能力一般的购销企业。要强力推进国有粮食购销企业改革改制，促使其向股份化、民营化方向发展。二是创新管理的方式。积极推行“双龙头”+“大封闭”的收购信贷管理模式。以中央储备粮直属企业和农业产业化龙头企业这两个龙头为信贷支持重点,调整贷款投向,优化信贷资源配置,鼓励“双龙头”与其他中小型市场主体建立长期稳定的委托代理收购关系,实行抓大联小,推动信贷资源和粮棉油资源向抗市场风险能力强、产业辐射面广、经营机制灵活的市场主体集聚。同时,把原来以购销企业为单位的封闭,扩大到整个系统领域和产业范围,通过实施产品对接、流程对接和客户对接,实现收购资金在产业内的“大封闭”。三是创新贷款的方式。积极推广动产质押、存单质押、股东个人连带责任担保、担保公司担保、中小企业联户担保等方式，也可以在实践中逐步探索浮动抵押、特许物权抵押、应收账款质押等新型担保措施，尽可能地降低风险敞口。
（四）立足长远可持续发展，着力构建更加有效的准政策性贷款业务发展保障机制。一是继续拓宽准政策性贷款的支持范围。准政策性贷款具有一定程度的社会公共产品特性，体现的是国家政策和公共利益，受惠的应当是整个农村社会经济，因而不能把准政策性贷款简单等同于收购贷款。建议根据农发行支农职能的调整，以及农村经济发展的需要，不断拓宽准政策性贷款的内涵和外延。将那些政府重视、社会关注、辐射面广、带动力强的非粮棉油农副产品，如猪、禽、蛋、茶、果等，纳入到准政策性贷款范围，进一步发挥农发行在支持新农村建设中的支柱和骨干作用。二是争取政策支持，加快健全自我补偿机制。鉴于准政策性贷款的特殊性，应该建立比其他贷款业务更有效的风险补偿机制。建议积极争取国家有关部门对农发行准政策性贷款业务的认同和认可，在财政不承担补贴责任的情况下，允许农发行提高对准政策性贷款呆账准备金的比例，以区别其他商业性贷款业务。三是建立有效的考核评价机制。重点从执行政策和防范风险两个方面来综合衡量准政策性贷款业务的运作成效。在执行政策方面，应重点考核所在区域是否出现因收购问题而影响农发行形象的重大事件；在防范风险方面，重点考核所发放的贷款是否做到发放平衡、年度清场。要将考核结果纳入到经营绩效考核体系中，与工资、费用以及其他资源分配挂钩。
准政策性贷款业务是农发行现有信贷产品中介于政策性贷款业务和商业性贷款业务之间，既具有政策性贷款刚性需求特征，又具有商业性贷款自担风险特征的一类特殊信贷业务，在现阶段，主要是指为防止出现区域性农民卖粮（棉）难问题，而发放的由农发行自行承担贷款风险的粮棉油收购贷款。这些年的实践表明，作为农发行信贷体系的主要组成部分之一,准政策性贷款业务以其特有的职能和优势，在支撑全行履行支农职能、实现有效发展方面，发挥着重要而特殊的作用。在当前粮棉油市场形势不断变化、信贷环境日趋复杂的背景下，重视和研究准政策性贷款业务的发展问题，对于做好农发行信贷支农工作，推动全行业务又好又快发展，具有重要的现实意义。现以湖北为例进行探讨。
一、农发行准政策性贷款业务的基本情况及主要特点
湖北是全国的重要粮棉油商品生产基地，常年粮食产量在2500万吨左右，棉花产量在50万吨左右，油料产量在275万吨左右。从2004年到今年8月末，湖北省农发行累计投放准政策性贷款261.5亿元，支持企业市场化收购粮食103.3亿公斤、油料22.6亿公斤、棉花389.2万担。
（一）准政策性贷款投放的规模和范围受国家调控政策，特别是粮食最低收购价政策的影响较大。以湖北农发行为例,2004年，由于国家在湖北未启动粮食最低收购价预案，当年发放准政策性贷款61.2亿元，支持国有粮食购销企业收购稻谷31.7亿公斤、小麦7.8亿公斤。2005年，由于国家先后启动了早稻和中晚稻最低收购价预案，全行准政策性贷款的投放额度骤降到26.8亿元，并仅限于支持国有粮食购销企业收购小麦。2006年，由于国家先后启动了小麦、早稻、中晚稻最低收购价预案，当年没有投放准政策性贷款。2007年，由于市场粮价较高，国家在湖北只启动了小麦最低收购价预案，再加上总行将油料、棉花收购贷款正式纳入准政策性贷款范围，使得当年全行准政策性贷款投放额度跃升到85.7亿元，创历史新高,覆盖的范围包括了油菜籽、早稻、中晚稻、玉米、大豆、棉花等大多数粮棉油品种。
（二）准政策性贷款在收购信贷中的份额存在年度差异、地区差异和品种差异，但在总体上仍占主导地位。从年度来看，不同年度准政策性贷款在收购信贷业务中的占比差异较大，其中占比最大的为2007年，占76.5%。最小的为2006年，占比为0。2004年、2005年的占比分别为74.4%和26.3%。从地区看，非粮棉主产区准政策性贷款在收购信贷业务中的占比要高于粮棉主产区，如主产区的荆州分行准政策性贷款在收购信贷业务中的占比为42.9%，产销平衡区的咸宁分行为89%，主销区的十堰分行为100%。从品种看，市场化程度较高的品种，其准政策性贷款在同品种收购信贷中的占比较高。油料和棉花由于市场放开时间早，市场化程度较高，准政策性贷款在同品种收购信贷业务中的占比分别达到97%和98%。而粮食由于市场化程度相对偏低，准政策性贷款在同品种收购信贷业务中的占比只有45%。但是从总量看，准政策性贷款投放在整个收购信贷业务中的主导作用非常明显。2004年以来，全省准政策性贷款累计投放量在收购环节投放贷款总量中占比达到了56.9%，高出同期政策性贷款占比17.1个百分点，支持收购的粮食占同期收购总量的47.4%，棉花占99.5%，油料占94.1%。
（三）准政策性贷款的对象呈现多元化的趋势，非传统购销企业所占的比重稳步提升。2004年、2005年准政策性贷款对象仅限于国有粮食购销企业或国有控股粮食企业。2007年，将收购贷款的对象明确界定为在农发行开户并具备粮食收购资格的企业和经政府职能部门批准的具有从事棉花加工经营资质的企业，首次打破了所有制的界限，将非传统购销企业，如农业产业化龙头企业、加工和转化企业以及其他具有相应资格的企业纳入了准政策性贷款的范围，实现了不同所有制企业公平享受准政策性贷款政策的多元化局面。从湖北农发行的情况看，2007年，准政策性贷款的投向分别是传统购销企业贷款占55.1%、农业产业化龙头企业贷款占31.3%、加工和转化企业贷款占13.7%。在今年夏收秋收中，传统国有购销企业贷款占23.3%，中央储备企业贷款占37.8%，产业化龙头及加工企业贷款占38.9%。
（四）准政策性贷款的运行质量总体良好，基本上能够做到年度结零。从湖北农发行的情况看，2004年投放的准政策性贷款收回率达103%；2005年投放的贷款收回率达108%；2007年投放的贷款到目前为止收回率达到33.6%。从收息情况看，准政策性贷款的利息收回率均高于同期全行平均水平。2004年达到93.8 %，高出同期全行贷款利息收回率25.8个百分点；2005年达到91.1%，高出同期全行贷款利息收回率21.1个百分点；2007年达到96.4%,高出同期全行贷款利息收回率23个百分点，其中比同期商业性贷款利息收回率高出8.6个百分点。
二、当前准政策性贷款业务面临的形势和问题
（一）准政策性贷款的社会敏感度提高，政策刚性增强。今年以来，受物价上涨过快、自然灾害频发、国际粮食供求紧张等因素的影响，农业和粮食生产面临着比较严峻的形势。在这种背景下，支持粮棉油收购已不仅仅是个简单的经济问题，更是一个高度敏感的政治问题，关系到宏观调控、粮食安全、社会稳定和经济全局。粮棉油收购的高度敏感性也决定了农发行收购信贷的高度敏感性。作为农发行收购信贷的主要组成部分，准政策性贷款业务承担着更大的社会压力，主要原因，一是受政府财力的限制，以增加政策性储备规模来保障收购的可能性不大；二是国际国内粮价高企，国家粮食最低收购价预案启动的可能性较小，即便能够启动，客观上存在着时间、地域和品种的限制；三是商业性贷款业务受到资金和计划的双重约束，难以对农产品收购业务提供有效的支持。总之，在政策性业务和商业性业务都难以有效解决收购问题的现实情况下，准政策性贷款是农发行承担社会责任的主要手段。
（二）准政策性贷款的市场环境复杂，风险防控难度加大。一是粮棉油市场化程度提高。棉花、油料两大品种市场早已全面放开，粮食的市场化程度也在逐步提升。2007年，湖北早稻和中晚稻全部实行市场化，由企业自主收购、自担风险。市场化程度的提高也意味着竞争的加剧和风险的加大。从近年来的情况看，市场放开后，各类市场主体为争夺粮棉油资源而展开的“收购大战”频频发生，导致市场供求扭曲、价格波动频繁；二是部分农产品的国际化程度提高。突出表现在棉花市场受国际市场的影响较大。今年以来，由于受美国次贷危机和人民币升值等因素的影响，纺织服装出口明显下降，导致国内棉花滞销严重、价格下滑；三是企业经营的一体化程度提高。目前大部分市场主体实行“购加销”一体化经营。生产经营环节增多，市场风险点也在增加，只要其中一个环节出现问题就有可能影响到整个企业的经营。四是市场经营方式的多元化程度提高。从市场交易的方式看，目前除了现货交易之外，还出现了期货交易、电子撮合交易等新型的交易方式和手段。这些方式和手段在规避传统风险的同时，也容易产生新的风险。
（三）准政策性贷款的客户基础薄弱，存在倒逼贷款现象。目前，一方面，国有粮食企业产权制度改革比较滞后，风险承受能力较弱。据调查，湖北省643家国有粮食购销企业（含储备库）中，已实施产权制度改革的375家，占58％，与上年同期相比，仅增加26个，全省还有38个县（市、区）尚未启动产权制度改革。另一方面，由于湖北农业产业化起步较晚，大部分新兴市场主体，包括产业化龙头企业，还处于成长的初级阶段，对市场资源的消化能力还比较有限，并且还存在区域分布不平衡的问题。由于市场主体发育缓慢，导致准政策性贷款投放缺乏足够的市场载体。在保收购的政治压力下，为了不出现区域性的空白点，在个别地方只能通过与地方政府协商，选择部分相对较好的国有粮食购销企业作为承贷主体。
（四）准政策性贷款的发展定位难以把握，在操作中存在两难选择。随着粮食市场的逐步放开以及国家宏观调控的加强，作为农发行收购信贷的两个重要组成部分，准政策性贷款与政策性贷款之间，客观上存在着既相互补充，又相互排斥的关系。对准政策性贷款业务来讲，如果采取积极的信贷政策，增加准政策性贷款的投放量，就会使得企业自主收购能力增强，市场价格上扬，导致国家启动最低收购价预案的可能性下降，政策性贷款的需求减少，市场风险增加，并通过准政策性贷款向农发行集中。相反，如果采取从紧的信贷政策，压缩准政策性贷款的投放量，则可能会导致企业自主收购能力削弱，市场价格下降，国家最低收购价预案启动的可能性上升，政策性贷款的需求增加，但同时政策风险增加。如果预案未能启动，则有可能在局部出现农民卖粮难问题。
（五）准政策性贷款的管理要求提高，对服务与管理的要求提高。一是客户结构复杂。目前的贷款客户，既有购销流通企业，也有产业化加工企业；既有国有企业，也有民营企业；既有股份企业，也有上市企业。不同类型的企业有不同的组织形式和经营方式，需要农发行提供更加个性化的金融服务，实行更加有效的信贷管理；二是客户贷款复杂。不少企业特别是农业产业化龙头企业，在农发行既有准政策性贷款，也有政策性贷款和商业性贷款，各种信贷资金相互交织，分类监管难度较大；三是客户市场复杂。目前，不少商业银行也在逐步向涉农优质客户渗透，客户竞争日趋激烈。同时新型市场主体增多，但发育不完善。不少中小型粮食加工企业、粮食经纪人或合作组织通过自身积累、民间借贷等方式逐步成长为不可忽视的市场力量，但普遍存在内部管理体制不健全、财务信息不透明、经营不规范等问题，需要在客户营销与培育方面有所突破。
（六）准政策性贷款的制度设计有待完善，需要进一步加以改进。一是现行准政策性贷款的范围界定偏窄，与农村社会经济发展的需求不相适应。目前，农发行把准政策性贷款仅仅局限于粮棉油收购贷款领域。事实上，除了粮棉油等大宗农产品收购需要准政策性贷款支持外，随着农村经济的发展以及人民群众生活水平的提高，猪、禽、蛋等同样关系到国计民生的农副产品收购也需要准政策性贷款支持，以体现国家的重点扶持政策。二是现行准政策性贷款的业务范围与个别商业性贷款业务存在交叉。对农业产业化龙头企业直接收购粮棉油所需的资金，目前既可使用准政策性贷款，即收购贷款，也可使用商业性贷款，即农业产业化龙头企业贷款。但究竟使用哪种贷款，往往是由经营行根据当时的信贷计划资源以及企业所能达到的贷款条件自行决定，在客观上为经营行降低贷款门槛、逃避管理责任提供了便利。如果商业性贷款计划资源充足，往往会使用商业性贷款，以规避年度清场等收购贷款管理措施；如果计划资源偏紧，或企业所能达到的贷款条件较低，则往往采用收购贷款，以规避计划约束以及商业性贷款较高的贷款要求。三是准政策性贷款业务缺乏合理的补偿机制。由于对准政策性贷款允许存在一定的风险敞口，使得准政策性贷款所承担的风险要高于政策性贷款和商业性贷款。而目前对准政策性贷款所计提的风险准备金比例，仍执行一般标准，没有体现准政策性贷款业务的特殊性。
三、对推动准政策性贷款业务可持续发展的政策建议
（一）从全局的高度，明晰准政策性贷款业务的战略定位。一是准政策性贷款业务应当服从和服务于整个收购信贷业务的发展战略。粮棉油收购信贷业务既是传统业务，也是优势业务，“做大做优、管住管好”收购信贷业务是农发行必须长期坚持的发展战略。在这一战略框架下，准政策性贷款业务应该围绕“因地制宜、防控风险、力争多投”的指导思想，来确定可持续发展的路径。二是准政策性贷款业务的发展应有助于政策性贷款业务的发展。从综合效益来讲，政策性贷款要优于准政策性贷款。对于粮食收购应尽可能地促成国家启动最低收购价预案，以提高调控贷款在支持收购中的比重。这在客观上需要我们把握好准政策性贷款的投放时机和节奏，发挥信贷杠杆作用，合理引导企业市场行为，防止因企业盲目抢争资源、盲目跟风抬价，而导致市场价格虚高、有价无市，误导农民、影响有关部门正确决策。三是准政策性贷款业务应为商业性贷款业务的发展提供支持。在国家实行从紧货币政策的背景下，商业性贷款业务受到资金和计划的双重约束更为突出。与商业性贷款相比，准政策性贷款受国家货币政策的影响较小，资金来源和贷款计划有保障。因此，对既符合准政策性贷款条件，又符合商业性贷款条件的，应尽可能地选择使用准政策性贷款。
（二）准确把握准政策性贷款业务的二维属性，牢固树立固本强基、科学发展的经营意识。公益性和安全性是准政策性贷款业务的两个基本属性。前者是方向、是前提，后者是基础、是保障，两者缺一不可，共同构成准政策性贷款业务的有机整体。只讲社会公益而忽视贷款安全，或只讲贷款安全而放弃基本职责，都不利于准政策性贷款业务的可持续发展。在经营管理过程中，要重点把握好以下几点：一是要强化固本意识。凡涉及收购工作,品种不论大小,资金需求不论多寡,企业不论国有民营,时间不论旺季淡季,最低收购价不论启动不启动,业务范围无论稳定拓展,都要做到热情不减退、力度不削弱、措施不走样、质量不降低、责任不放松。二是要建立应急机制。准政策性贷款业务的特性决定了农发行必须要建立健全相应的应急机制。一旦出现情况,能够做到快速反映,妥善应对。三是要坚持工作程序。做好准政策性贷款工作,必须严格按工作程序操作,掌握工作主动权。四是要重视社会舆论。做好收购信贷工作,必须注重政策宣传,加强沟通,增进互动,引导舆论。五是要明确工作目标。做好准政策性贷款工作,必须坚持执行政策与防控风险有机统一,必须做到自身工作到位,收购反映平稳,资金风险可控。
（三）以信贷创新为手段，做大执行政策和防范风险的有效结合点，破解准政策性贷款业务的“两难”问题。既要支持收购，又要防控风险，这是准政策性贷款业务的基本要求，也是两难选择。要解决这个问题，关键在于创新。一是创新客户管理，做大优质客户集群。要按照择优扶持的原则，根据企业的执行政策能力和抗风险能力建立合理的贷款支持梯次。首先要重点选择执行政策的企业，如中储公司、地方储备企业，其次是支持抗风险能力强的农业产业化龙头企业、加工企业以及改制后的购销企业，最后才是抗风险能力一般的购销企业。要强力推进国有粮食购销企业改革改制，促使其向股份化、民营化方向发展。二是创新管理的方式。积极推行“双龙头”+“大封闭”的收购信贷管理模式。以中央储备粮直属企业和农业产业化龙头企业这两个龙头为信贷支持重点,调整贷款投向,优化信贷资源配置,鼓励“双龙头”与其他中小型市场主体建立长期稳定的委托代理收购关系,实行抓大联小,推动信贷资源和粮棉油资源向抗市场风险能力强、产业辐射面广、经营机制灵活的市场主体集聚。同时,把原来以购销企业为单位的封闭,扩大到整个系统领域和产业范围,通过实施产品对接、流程对接和客户对接,实现收购资金在产业内的“大封闭”。三是创新贷款的方式。积极推广动产质押、存单质押、股东个人连带责任担保、担保公司担保、中小企业联户担保等方式，也可以在实践中逐步探索浮动抵押、特许物权抵押、应收账款质押等新型担保措施，尽可能地降低风险敞口。
（四）立足长远可持续发展，着力构建更加有效的准政策性贷款业务发展保障机制。一是继续拓宽准政策性贷款的支持范围。准政策性贷款具有一定程度的社会公共产品特性，体现的是国家政策和公共利益，受惠的应当是整个农村社会经济，因而不能把准政策性贷款简单等同于收购贷款。建议根据农发行支农职能的调整，以及农村经济发展的需要，不断拓宽准政策性贷款的内涵和外延。将那些政府重视、社会关注、辐射面广、带动力强的非粮棉油农副产品，如猪、禽、蛋、茶、果等，纳入到准政策性贷款范围，进一步发挥农发行在支持新农村建设中的支柱和骨干作用。二是争取政策支持，加快健全自我补偿机制。鉴于准政策性贷款的特殊性，应该建立比其他贷款业务更有效的风险补偿机制。建议积极争取国家有关部门对农发行准政策性贷款业务的认同和认可，在财政不承担补贴责任的情况下，允许农发行提高对准政策性贷款呆账准备金的比例，以区别其他商业性贷款业务。三是建立有效的考核评价机制。重点从执行政策和防范风险两个方面来综合衡量准政策性贷款业务的运作成效。在执行政策方面，应重点考核所在区域是否出现因收购问题而影响农发行形象的重大事件；在防范风险方面，重点考核所发放的贷款是否做到发放平衡、年度清场。要将考核结果纳入到经营绩效考核体系中，与工资、费用以及其他资源分配挂钩。
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