歌词里有痛彻心扉:试论土地执法难的原因与对策 中国民族宗教网

　　土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是一切生产和生活的源泉，因此，土地是十分宝贵的资源。就楚雄市目前的情况看，总人口数50.66万人，现有土地面积4433平方公里，耕地面积72.2万亩，其中水田33.6万亩，旱地38.6万亩，人均耕地1.5亩。土地执法难一直是困扰楚雄市国土资源管理部门的难题，也是我市国土资源管理需要解决的重要问题。目前，在土地方面经济和社会职能日益突出，土地违法案件不断增多的情况下，如何解决这个难题，显得尤为重要。特别是近年来，我市经济发展较快，滇中特色大城市建设城市化进程明显，建设用地需求突出，社会各阶层对土地普遍关注程度较高，土地执法面临着许多问题和矛盾，新、旧问题交织在一起，既有深层次的体制原因，也有现实的具体问题，这些都为土地执法工作提出了更高的要求，需要我们从事土地执法具体工作的基层单位，逐步的去探索、研究、改进和加强。
　　
　　一、土地执法难的表现
　　
　　1、发现和掌握土地违法行为及其动向难。由于我国土地执法工作起步较晚，执法力量薄弱，加上缺乏先进的管理手段，没有形成有效的土地执法监察网络系统，面对土地违法活动涉及面广，案发范围大的严峻形势，土地管理部门往往处于信息不灵，反馈不到位，无法对土地违法活动及时有效实行有效监视和控制的被动局面，造成土地违法行为发现和掌握极其困难。我市在矿产资源违法执法方面，由于私挖滥采煤点都在山区，点多面广、工作条件恶劣，违法开采人员采取昼伏夜出，蹲点放哨等方式进行非法开采，给执法监察工作造成了很大难度，缺少工作经费，缺少交通工具，都会致使打击私挖滥采工作受到限制。
　　
　　2、防范和制止土地违法活动困难重重。由于减免农村建房用地各种费用及地价上涨， 农村建房少批多占、未批先占现象严重。在现实生活中，资源性土地违法活动与资产性土地违法活动两者并存，且难以有效防范和制止。资源性土地违法活动包括非法占用土地、破坏耕地等，其季节性强，违法时间集中，实施和完成土地违法行为速度快，有时甚至多起违法行为同时进行。我市国土资源违法行为大部分发展速度较快，制止和查处十分困难。如违法建房，有的自地基码建，5-7天即可封顶。如果不采取强有力的措施，势必增加执法难度和成本。资产性土地违法活动包括低价出让、非法倒卖、转让土地等，其违法手段较为隐蔽，社会违害隐形、长期，并且共同违法案件占较大比例，由于缺乏完整的监察网络和土地违法信息反馈系统，使土地管理部门对土地违法活动无法进行有效防范和控制，特别是发生在土地市场流通领域的资产性土地违法活动的查处，更是“心有余而力不足”。
　　
　　3、对土地违法案件的调查取证、处罚和执罚极其艰难。由于国土资源执法监察机构没有强制执行权，许多违法行为发现时刚刚动工，但等到给其下达处罚决定时建筑主体已经建成，只好罚款了事，无形之中给群众造成建筑只要交罚款就能变成“合法”的假象，滋生了违法行为的发生。《土地管理法》第八十三条明确规定，对于违法建筑，作出处罚决定的机关可以依法申请人民法院强制执行，但是实际工作中由于法院要收取执行费而上级又未拨付这笔费用，所以真正申请法院强制执行的并不多。况且。就算申请法院强制执行了，而执行到位的很少。在通常情况下，土地违法者总是采用一切方式对抗，阻挠土地违法案件的调查取证和处罚，拒不执行土地管理部门的行政处罚决定，使土地执法 “寸步唯坚”。
　　
　　4、新的管地政策与传统的用地思想之间的矛盾。近两年来，国家开始进行土地市场治理整顿，国家把紧缩地根作为对经济宏观调控的手段之一，特别是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部以及省市出台的一系列政策实施后，土地管理的“刚”性增强，而地方政府和广大群众的用地思想，很难一时与中央的调控政策合拍，在追求经济发展，城市建设以及土地资产价值的利益趋使下，一些违法占地问题开始集中出现，执法相对人变成地方政府，政府违法成为土地违法案件的重头戏。
　　
　　5、现行土地、矿产资源法律、法规存在实用性和可操作性不强的情况，行政处罚案件复议期、申诉期长，且存在案件执行难，对违法人员不能及时、快速、有效的查处和打击，起不到教育、警示、震慑违法行为的作用
　　
　　6、从我市来讲，城市化进程要远远高于其它县市，在广大农村和农民的生产、生活方式并没有得到彻底改变情况下，为了实施市城规划而进行征地拆迁改造，停止大部分村的宅基地审批，规范和限制农民的占地行为，使用地矛盾更加尖锐和突出，农民因实际困难抢占和借机抢占混杂在一起，使土地执法面临更复杂的困难局面。
　　
　　7、土地执法与执行主体分离，依然困扰土地执法的高效进行。按照法律规定，由国土资源部门做出生效的处罚决定，土地违法者拒不履行时，必须申请法院强制执行。在现行财政包干的财政体制下，执法活动直接涉及各部门的经济利益，经费的支出成为制约部门配合关系的一个关键因素。按法律规定，违法建筑的拆除费用由违法者承担，在实际操作中，法院往往要求执法部门先行垫付。案件执行了，执行经费往往难以收上来，造成执法部门为违法者承担执行费。执行很难确保到位，从近几年的实际情况看，我们申请到法院的案件执行率还不到10%。这样，事实上淡化了法律的尊严和效力，错过执法的最佳时机，难以给土地违法者予强有力的打击，而且增加了执行的成本和难度。
　　
　　二、土地执法难的原因探析
　　
　　1、传统历史原因。几十年传统的计划经济体制下土地管理的弊端，以其历史车轮的特有惯性，对人们的心理和行为所产生的不良影响至今远未消失，从当前土地管理部门查处的许多土地违法案件和开展土地执法工作所面临的困难中，我们都不难看出这种不良影响的历史烙印。
　　
　　2、思想意识原因。长期以来，“地大物博”观念在人们的思想中根深蒂固，“人均耕地资源贫乏”的土地国情没能深入人心，造成节约用地、依法用地的意识淡薄。某些不法分子为了满足个人私欲，从事土地违法活动，并千方百计对抗、阻挠土地执法工作，企图逃避法律制裁。社会团体、人民群众土地法律意识不强，直接影响土地执法工作的顺利开展。现实生活中，因土地“法盲”而进行土地违法活动时有发生，某些手中掌握一定权力、身居一定职位的人存在“权比法大”心理，造成“以权压法”、“以言代法”和“越权审批”等现象屡见不鲜，从而增加了土地执法的难度。
　　
　　3、土地管理部门独立执法的局限性严重困扰着依法行政。《土地管理法》赋予土地管理部门独立执法的权限十分有限，还需要公安、法院等部门的积极配合，才能保证土地管理法律法规得到全面贯彻实施，这就给土地管理部门开展土地执法造成许多困难。根据《土地管理法》有关规定，“对在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，违法单位和个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作为处罚决定的机关有权制止”，但没有明确采取何种措施制止。同时规定，对已生效的处罚决定，土地违法者拒不履行的，必须由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。从现实看，法院因执行的力量有限或者其他原因，造成许多行政处罚决定未能及时予以强制执行，在一定程度上削弱上行政执法的权威。因此，土地管理部门独立执法所受到的局限本身就成为土地执法中的一个难题。
　　
　　 4、片面追求局部利益，以罚代法。各级政府仍将土地管理部门视为当地第二财政，每年的收费任务很重。在目前经济不景气、严格控制非农用地的情况下，土地管理部门经济负担相当重。土地管理部门为了增效益、求生存，不得不采取一些变通的办法抓收入。致使一些违法建筑该拆不拆，以罚款来代拆除。由于片面强调增效益、求生存，有的甚至“放水养鱼”纵容违法来扩大财源。可这样以来，大大损伤了法律的尊严，丧失了法律的权威。
　　
　　5、土地市场不完善，使一些违法转让、隐形交易土地行为时有发生。由于查处较难，措施不力，制而不止，使违法者气焰嚣张，更有甚之，少数违法者认为“你们这个行政执法的机关就是那么几下子，没有什么了不起的”，造成资产性土地违法难以查处。
　　
　　6、执法力量薄弱，执法队伍素质参差不齐在一定程度上铸就了执法难。土地执法工作起步较晚，经验不足，加之一些地方政府重“建设”，“轻保护”，造成土地违法行为不能及时发现和查处，特别是近年来一些地方招商引资项目用地出现先建后报批或者边建边报批用地情况突出和一些客观原因，在很大程度上给土地执法工作带来负面影响。
　　
　　三、解决土地执法难的对策思路
　　
　　1、大力宣传土地法律、法规，提高广大干部和群众的土地法律意识，创造有利于土地执法的社会氛围。必须采取各种方式，利用一切可以利用的机会，充分调动社会各界组织和团体，开展多层次的土地法规宣传活动，加强对各级领导干部和人民群众的土地法制宣传教育，促使全体社会成员对土地国情国策国法形成正确的认识，从而自觉地支持和配合土地执法工作。
　　
　　 2、建立一支素质优良的土地执法队伍，全面提高其对土地违法活动的快速反应能力和遏制能力。没有优良的执法队伍，就无法保证土地管理法律法规的顺利执行和土地管理职能的全面到位。因此，建立一支政治素质良好和业务素质过硬的土地执法队伍，是解决土地执法难的关键。实践证明，土地执法监察队伍从无到有，从弱到强的成长过程，也是当地违法活动由多到少，由杂乱到规范的过程，是土地执法活动从被动到主动转变的关键。
　　
　　3、掌握大量、详实的土地违法信息，形成控制土地违法的正确决策，是指导土地执法工作顺利开展的基础。只有广泛收集和掌握大量的土地违法信息，进行综合分析和判断，才能作为控制土地违法的正确决策，科学地指导土地执法活动，从决策上解决土地执法难的问题。要通过受理群众来信来访，深入扎实地开展巡回检查掌握土地违法信息；通过查处土地违法案件，与土地违法者接触，掌握土地违法行为的实施过程和违法者心理信息；通过不断收集新闻报道和各级部门移交的违法案件掌握土地违法活动信息；通过跟踪检查掌握土地违法活动动向信息，等等。在科学分析这些信息的基础上，大胆决策，从源头上预防和控制违法案件的发生。
　　
　　 4、发挥土地违法控制系统中各个环节的整体性目标功能，形成土地违法现象及其动态巡查网络，地籍管理、登记发证、用地审批、执法监察等各个环节构成土地执法控制系统重要组成部分，而建立在乡、镇、村、组的土地执法巡查网络，只有充分发挥这些环节，才能对土地违法现象及其动态形成监控体系，进而实现防范和遏制土地违法的整体性目标。
　　
　　5、正确运用法律赋予的职权，公正执法。土地管理部门在开展土地执法工作过程中，必须牢牢把握“维护土地的社会主义公有制”、“合理利用土地、切实保护耕地”、“国有土地有偿使用”、“禁止乱占耕地和滥用土地”等土地法制基本原则，同时结合执法实际，实事求是，公平合理地行使法律赋予的职权，针对不同情况采取不同方式处理，避免“一刀切”所导致的土地执法难。
　　
　　 6、采取坚决、果断措施，敢于碰硬，查处重大土地违法案件。重大土地违法案件，社会危害性大，土地违法者经常采用各种手段对抗、阻挠土地执法工作，成为土地违法中的一大难点。对此，土地执法部门决不能姑息迁就，更不能知难而退，而必须敢于碰硬，严于执行，特别是借助新闻媒介予以曝光，迫使土地违法者放弃对抗，接受处罚。通过坚决果断地查处大案要案，并以此为突破口，达到根本制止土地执法难的目的。
　　
　　7、取得公安、法院、检察、监察等部门的支持与配合，是解决土地执法难的有效途径。积极争取社会相关部门，特别是地方政府和司法机关的有力支持和密切配合，使土地执法工作有了坚强的后盾，有利于克服土地执法难的问题。
　　
　　 8、做好土地违法者耐心细致的思想教育工作，做到文明执法是解决土地执法难不容忽视的重要环节。土地执法的最终目标是预防和遏制土地违法，而矫正违法心理是实现这一目标的关键。因此，在执法过程中，要始终贯彻“攻心为上”的原则，通过文明执法，对土地违法者“晓之以法、动之以情、导之以策”，转变其对土地执法的“逆反”心理，使之认识到自己行为的危害性，从而接受处罚，这就减少了土地执法的困难。现实生活中，因不文明执法甚至粗暴言行而引发执法对抗事件屡有发生，从而加大执法难度，应引以为戒。文明执法既树立了执法部门的良好形象，又推动了执法工作的顺利开展。
　　
　　三、在土地执法中采取的对策
　　
　　土地执法中所面临的一些深层次问题，需要在相当长的时间内，通过国家的体制改革和政策完善来逐步得到解决，作为基层部门，我们应采取以下对策，强化部门职能，履行部门职责，发挥积极作用，更好的为地方经济发展创造良好的、规范用地秩序和环境。
　　
　　1、加强宣传，积极倡导科学用地新观念。搞好土地法律、法规及政策的宣传仍是头等重要的大事，特别是要宣传新政策，倡导新观念，在全社会中大力提倡集约、节约用地观，特别是要向地方政府领导宣传，宣传科学的发展观和用地观，改变盲目靠外延扩张发展的旧思路，立足存量、提高效益，使依法、依规用地真正深入人心，成为各级领导决策的前提。通过宣传、教育，营造百姓理解、政府支持、部门协作的良好土地执法环境。作为基层国土资源管理部门，楚雄市在土地执法工作中取得了一些成功的经验和做法，自《土地管理法》颁布以来，楚雄市始终把《土地管理法》列为普法主线，以国家和省州配套法规、规章为重点，以全民普法活动为载体，加大法律法规和政策宣传力度。一是举办培训班，开办专题讲座。今年，6月18日一25日为全国“土地日”宣传周，楚雄市人民政府办公室下发了关于开展"6•25"全国土地日宣传活动的通知 楚政办通〔2011〕70号文件，要求楚雄市各乡镇、市属各有关部门结合实际，统筹安排，认真组织，广泛开展宣传活动。大力宣传国土资源法律法规，宣传“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策，切实增强广大干部群众保护耕地，遵守土地管理法律法规的意识。各乡镇、市属各有关部门要利用全国“土地日”宣传周的有利时机，紧紧围绕宣传主题，采用悬挂横幅、张贴标语、设立咨询点、召开座谈会、出动宣传车等多种宣传形式，开展悉式多样、内容丰富、群众喜闻乐见的宣传活动。活动中，要注意把土地管理的宣传与全民国土观念教育结合起来，与开展“六五’普法活动结合起来，与严肃查处土地违法案件、开展以案说法结合起来，与依法管地、依法用地结合起来，为使宣传活动有声势，有实效，将宣传工作落到实处，市人民政府还要求市属有关部门要将宣传活动开展情况形成书面材料，于7月10日前报市委市人民政府督查室。2009年、2010年我们还要求市司法局、市安监局、市监察局、市检察院、市法院等部门配合我们在全市举办了“市乡村干部国土资源法律法规培训”，共举办各类培训班55场（次），参训人数达21000人次，通过培训，提高了广大干部群众依法依规节约集约和合理利用土地资源的观念意识。二是编印、购买和制作学习宣传资料10万份，购买各种普法书籍500本，订购各种国土资源宣传特刊2000份。三是抓住三月安全月，“4.22”地球日、“5.12”防灾减灾日、6月安全生产宣传月、“6.25”土地日、“12.4”法制宣传日等有利时机，采取标语、会议、设置咨询台、网络、广播电视等多种形式，大力宣传国土资源国情、国策和国法。目前，共搭建法律法规咨询台250个，咨询人数达5000多人。通过多种形式，广泛深入地宣传，使《土地管理法》深入人心。  
　　
　　2、建立土地动态监测和巡查制度，近年来，楚雄市进一步加大动态巡查力度，为把国土资源违法行为消灭在萌芽状态，以避免给当事人造成不必要的经济损失。对那种经审批获得土地使用权的，我们是搞好跟踪管理工作，对不按出让合同约定开发利用土地的，我们是依法收回其土地使用权，以避免土地被闲置。违法案件一经发生，我局就派土地执法监察大队迅速出击，立即下达停止施工通知书，及时处理违法者，今年上半年，我市加大矿产资源勘查、开采的监管力度，积极治理整顿矿业秩序，及时查处矿产资源违法行为。半年来，我们积极支持配合中山、八角、树苴、三街四乡镇政府开展打击取缔小煤硐工作，我们出动执法人员108余人，出动车辆35台次，截止6月30日共协助中山、三街炸封私挖滥采小煤点24个，使用炸药128公斤，电雷管43枚，砌封私挖滥采小煤点9个，捣毁1个，关闭煤矿探硐4条，没收无烟煤30吨，有效的打击了私挖滥采违法行为。半年来，我们共立案查处国土资源违法案件21件，罚款33.1015万元（其中：矿产资源违法案件5件，罚款8万元，土地违法案件16件，罚款25.1015万元，拆除建（构）筑物63.65亩），进行土地、矿产巡查31次，发现和制止国土资源违法行为 42起，其中土地37起，矿产5起，我们认真做好群众来信来访的办理和接待工作，及时调解矛盾纠纷。半年来我们共办理群众来信来访15件，做到时件件有答复，封封有回音。
　　
　　3、强化土地执法工作，加大土地管理执法力度。我们遵循执法必严、违法必究的原则，该查就查，该罚就罚，该拆就拆，在强化土地执法工作中；一是落实责任。进一步明确乡镇人民政府和国土资源所的工作职责，强化市、乡镇、村组三级国土资源管理责任，探索多部门齐心协力抓好执法监察的工作机制，执法监察力度进一步增强。二是依法办案。严格履行执法办案的工作程序，建立集体研究案件、集体决定处理意见的工作机制。三是加大巡查和案件查处力度。截止今年6月，我市三年多时间共出动执法人员600人次，制止违法苗头85件，立案查处39件。同时，市政府还举办一年的国土管理培训班，邀请昆明理工大学教授到我局讲课，使执法人员自身素质、秉公执法、钻研业务、尽职尽责工作能力进一步提高，针对在执法过程中存在的执法者与违法者相互协议处罚的问题，我们严格依法行政，严禁协议处罚，违者予以相应的处理。在查处土地违法案件的过程中，对单位、个人一视同仁，对于不便处罚的国家机关，我们申请上级国土资源部门查处。完善国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，对出现的重大违法案件，务必坚持查事与查人相结合，从严依法查处，树立土地执法的严肃性和权威性。同时还要强化对土地执法行为的监督，对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后进行征地补偿和收取土地出让金及有关费用。当然，在加大执法力度的同时我们严格遵循程序的法律规定。
　　
　　4、引进新的执法机制，强化执法手段，提高办案效率。努力争取部门间的密切配合，特别是国土管理部门与司法、纪检、经贸、安监等执法部门的密切合作制度，形成执法合力，发挥监督机制的整体效益。充分利用现有懂业务、能秉公执法的人员，充实执法监察队伍。由于国土资源部门在查处违法案件过程中，没有强制执行的权力而只能申请人民法院强制执行，如果法院不及时下达强制执行通知书或是强制执行得不够彻底，就会导致一些案件久拖不决。有鉴于此，争取引入公安机制，建立土地公安执法体制，使土地治安这个拳头变得更加有力。同时，法院宜设立专门审理和执行土地案件的机构，加强同土地公安的协作。
　　
　　5、设立农村土地执法监督员，建立群防群治的土地执法体系。就现阶段的土地违法形势而言，光靠土地部门自身的工作是远远不够的，特别是在广大农村，土地违法案件点多面广，发现和查处起来都很困难，必须要求我们充分调动农村基层组织和广大群众的积极性，设立农村土地执法监督员，使农村基层组织的负责人成为土地执法的“第一”责任人，构建起法制宣传、举报监督、调查处理的协调联动执法体系，楚雄市这几年来在全市15个乡镇村委会村民小组建立国土监察信息员制度，做到市、乡镇、村、组四级联动机制，明确了村委会、村小组信息员职责，较好的发挥了作用。
　　
　　6、依法规范土地登记及发证工作。认真贯彻落实《土地登记办法》，规范土地登记行为，严格履行土地登记程序，确保土地登记的合法性和土地权属的合法、准确、有效，截止2010年底，我市三年时间共办理土地登记发证9636宗；办理抵押登记210宗，抵押面积1282809.7平方米，抵押金额7.15亿元，充分发挥了“凭证管地、持证用地”的良好氛围。
　　
　　7、认真做好国家土地例行督察工作。土地例行督察制度是党中央、国务院为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，加强土地宏观调控的重大决策。认真贯彻落实土地督察制度，有利于加强土地监管，有利于两个“最严格”的土地管理制度和18亿亩耕地红线保护目标的实现。这次国家土地督察成都局对我市开展土地例行督察，是对我市土地利用与管理的一次全面检查和有力指导，有利于及时发现和纠正土地保护利用过程中存在的问题，帮助我们改进工作；有利于培养和完善规范有序的土地市场，提升土地效益；有利于增强我市广大干部的土地管理观念，提高对国土资源政策的理解力、执行力和操作力；有利于加快转变经济发展方式，实现全市经济社会又快又好发展。我市各级领导高度重视，统一思想，在时间紧、任务重的情况下，我们及时向楚雄市委、市人民政府汇报，在市委政府的统一领导下，成立了领导小组，抽调精兵强将组建专门工作机构，制定工作方案，保障工作经费，顺利的完成了今年我市的土地例行督察各项工作任务。
　　
　　8、认真落实卫片执法检查工作。“土地卫片执法检查”是利用卫星遥感技术，对某一区域某一时段的土地利用情况进行监测，通过对比监测前后的用地情况，确定变化图斑，再对变化图斑进行核实确定土地合法性的一种新的土地执法监管手段。通过“土地卫片执法检查”，建立“天上看、地上查、网上核”的立体土地监管体系。按照国土资源部部署要求，我市及时成立了土地卫片执法检查工作领导小组，出台了《土地卫片执法检查工作方案》，通过2009-2010年三次检查，我市三批共419个图斑，涉及面积32666.12亩。2010年国土资源部成都督察局下达我市第一批卫星监测图斑151个，监测面积9608.4亩；违法图斑11个，涉及宗地11宗，涉及土地面积213.4亩，11个违法图斑中，工业用地4宗、城市基础设施用地3宗、公益性用地4宗，我们已对4宗工业用地及1宗基础设施用地进行立案查处，涉及拆除2宗，面积61.72亩，罚款处理3宗，罚款171008.55元，土地违法案件对责任人的处理正由上级部门调查处理中，此次卫片图斑，违法用地占用耕地面积占新增建设占用耕地面积的比例为3.77％，低于上级规定的15％的要求，现各项工作已进入整改验收阶段，准备迎接成都督察局的检查验收，通过这次检查，对涉及我市的各类违法用地依法进行了严肃查处，有力的打击了乱占滥用土地的违法行为。
　　
　　严肃查处各类土地违法案件，是《土地管理法》赋予土地管理部门的职责，更是《土地管理法》得以贯彻执行的根本保障。实际工作中，土地违法案件“查处难”已成为普遍问题。土地在楚雄滇中特色大城市建设中具有战略性的意义和作用，土地执法监察工作任重而道远，我们做为国土资源工作的管理者，要在日常工作中不断总结经验，相互交流，把土地执法监察工作做扎实，以保障国土资源法律法规的贯彻实施。