身上起红色的小点:反腐倡廉制度要在实践中发展，在发展中创新，在创新中完善

　　以完善惩防腐败体系为重点，搭建制度框架
　　盖房子要有图纸，搞建设要有规划，完善惩治和预防腐败体系在反腐倡廉建设中具有全局性和战略性地位。我们把构建完善惩防体系作为推进新时期反腐倡廉制度建设的重中之重，着力推进具有惠州特色的开放、动态、创新的惩防体系建设。
　　一是在细化中分解任务。制定了《惠州市构建惩防体系实施方案》和责任分工表，把127项具体任务细化分解到各单位各部门，明确责任牵头单位34家、协办单位58家。推进惩防腐败体系向基层延伸，推动全市构建基本框架任务的全面落实。2007年《人民日报》大篇幅宣传报道了我市构建惩防体系工作的做法。
　　二是在考评中落实构建。2007年率先在全省制定《构建惩防腐败体系考评实施办法》，对各县（区）和市直30个单位构建惩防腐败体系工作进行系统考评。今年，研究制定了《惩治和预防腐败体系建设督查考核工作实施意见》，完善了量化考评细则，创新自行检查、重点抽查、述职评议、责任考核、巡视督办、联合监控、民意调查等七项考核方法，以考促建，有效推动构建惩防体系各项任务落实。
　　三是在统筹中形成框架。积极推进惩防腐败体系制度建设，以制度来保证宣传教育的成效、监督工作的落实、改革成果的巩固、纠风工作的深化、惩治手段的规范。目前，我市共建立了反腐倡廉制度20个类别506项，初步搭建起较为完善的惩治和预防腐败制度体系，我市的反腐倡廉制度在惩防体系构建中的关键地位得到确立，在源头治腐中的作用得到彰显。在惠州创建全国文明城市民意测评期间，人民群众对我市反腐倡廉工作满意度达到90%以上；去年，我市在全省党风廉政建设责任制考核社会评价满意度测评中，总分在全省21个地级以上市中名列第二。

　　以制约监督权力为核心，彰显制度效能
　　加强权力监督制约是有效预防腐败的关键环节。近年来，我市紧紧抓住权力监督这个关键，抓住“权重钱多、利大面广”的行业与部门，完善监督机制，发挥制度效能，用发展的思路和改革的办法解决一系列深层次的腐败问题。
　　一是加快推进行政审批制度改革，解决“批出来”的问题。2001年以来，我市经过四轮的行政审批制度改革，市直行政审批事项由1098项减少到280项，减幅达到74.24%。尤其是去年启动第四轮行政审批制度改革以来，将全市573项行政审批事项削减291项，减少了50.6%，市直212项行政许可事项率先在全省实现“零收费”管理。进一步整合市投资服务中心、“一站式”网上行政审批服务系统、电子监察系统的资源，建设市行政审批服务中心，实行集中办理制度，为申请人提供“一站式”服务。同时，我们还在惠阳区政府、惠州市卫生局率先推行规范行政处罚自由裁量权改革试点工作，推进行政自由裁量权改革，制定行政自由裁量权基准制度，确保正确赋权、有效治权、规范用权。
　　二是健全选人用人制度，解决“用出来”的问题。用人的腐败是最大的腐败。为了把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、群众信得过的人选拔到领导岗位，近年来，我们先后制定近20个规范性文件，全面实行常委会讨论干部任免票决制、党政“一把手”全委会票决制，推行干部选拔公示制、试用制和考察预告制，形成相互配套、有机衔接的公选干部工作制度体系。一是规范提名。出台《关于进一步规范干部选拔任用初始提名工作的试行办法》，规范干部初始提名权。二是规范步骤。出台《选拔任用干部“十步”法》，规定干部选拔必须经过职位申请、民主推荐、资格审查、确定对象、综合考察、协商酝酿、讨论决定、任前公示、提名推荐和办理任职十个步骤。三是规范调整。出台《关于加强领导干部选拔任用工作计划性的意见》，对领导干部选任工作作出宏观计划，有效防止县（区）委书记调整干部的随意性。四是严格监督。综合运用列席干部任用会议督查制度、用人立项督查监督等监督制度，加大对用人程序、用人标准、民主讨论、用人纪律等方面的监督力度，有效遏制干部选拔任用上出现的腐败问题。
　　三是完善财政管理机制，解决“花出来”的问题。主要通过四项措施来防止“花出来”的腐败问题。一是深化国库集中支付改革。通过国库集中支付系统和预算指标管理系统，对预算单位各项指标执行情况实行动态管理，严格控制各项经费预算追加。二是深化部门预算改革。严格落实部门预算管理制度，修订财政供给定额标准，使定额标准更加贴近实际，日常公用支出在预算中的比重更加合理。三是完善考核制度。制定了《市直机关事业单位行政经费节约考核办法》，每季度对市直108个机关事业单位落实厉行节约有关规定情况进行抽查考核。四是推行公务卡接待制度。在大亚湾区开展公务卡接待试点工作，统一实行“一人一卡”实名制，规范公务消费支出管理。
　　四是建立重大工程预防腐败机制，解决“建出来”的问题。工程建设领域是滋生腐败的“重灾区”。为了避免“工程上马，干部下马”，近年来，我们先后出台了《重大工程预防腐败暂行规则》、《重大工程项目全程跟踪审计操作办法》等制度，对由政府投资、国有企事业单位、公有产权占主导地位的企业投资以及外商或个人捐款委托政府实施、总投资1000万元以上的建设工程，实施全程审计、全程监督。建立了由市纪委、监察局牵头，市检察院、财政局、发改局等11个职能部门联合组成的重大工程预防腐败联席会议制度，对工程进行不定期的监督检查。2007年以来，我市重大工程项目没有发现大的违法违纪问题。中央纪委李玉赋副书记做出重要批示：“惠州市对政府投资项目实施同步审计、实时监测，做到监督关口前移，推动监督方法创新，这样有利于工程项目高效、安全、廉洁运行”，充分肯定我市的做法。
　　五是完善要素市场监管机制，解决“招出来”的问题。要素市场招投标环节是一个极易产生“猫腻”的环节，针对要素市场招投标领域存在“围标、串标”等现象，我们完善了工程建设项目招投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购、药品集中招标采购管理制度，对政府采购、工程审核和产权交易进行资源整合，通过现场公开摇珠抽签方式确定中介代理机构，确保“阳光交易”。深化要素市场各个领域的监管，如在建设领域，我们通过采取网上报名、改变招标评标程序、实行招标项目标底备案制度、加强工程项目中标后管理等方法，有效防止“围标、串标”现象发生。在政府采购方面，深化政府采购制度改革，扩大政府采购范围和规模，建立政府采购中心，实行“管采分离”，加强对政府采购各个环节的监管。在医疗领域，推进药品网上限价竞价阳光采购制度，实现所有市、县（区）级医院、年业务收入达到500万元的乡镇医院以及列入药品招标目录范围的医院所需药品，100%参加网上阳光采购。在矿产资源开发方面，建立矿产资源储量评审、矿业权评估中介机构约束机制，完善矿业权有偿使用制度，从源头上预防商业贿赂。

　　以改革创新为动力，突出制度特色
　　积极适应新形势、新任务的要求，深刻分析反腐倡廉建设的新特点、新动向，准确判断反腐倡廉的现状和走势，科学合理地构建反腐倡廉制度，使反腐倡廉制度在实践中发展，在发展中创新，在创新中完善。
　　一是注重制度的超前性。着眼于防患于未然，减少制度建设的“空白点”，避免亡羊补牢，增强工作的前瞻性和主动性。如2008年构建了与科学发展观要求相适应的教育、保护、挽救“三位一体”的信访警示机制，对有轻微违纪问题、有苗头倾向的党员干部采取书面通知、信访约谈、信访通报、专题会议、诫勉谈话、挂牌监督等6种形式监督提醒，取得超前防范的良好效果，得到中央纪委的充分肯定。
　　二是深化制度的创新性。深刻把握新形势下反腐倡廉的特点和规律，大胆改革创新，勇于先试先行。如在要素市场监管方面，逐步健全工程招投标、土地出让、产权交易、政府采购四个要素市场建设管理配套制度；在农村党风建设方面，实行村账镇管和组账代管制度，推行镇、村、组三级财务网上监管模式；推广实施村（居）民议事规则、“四民工作法”和村干部述职述廉制度；指导县 （区）出台《镇、村、村民小组建设工程招标投标工作意见》；在维护群众利益方面，探索建立了“四项资金”监督管理等制度；在加强机关作风建设方面，创新了“万众评公务”、行风热线、网络问政、建立机关作风建设暗访常态工作机制、民主评议政风行风等制度；在促进领导干部廉洁自律方面，率先在全省出台《惠州市因公出国（境）团组行前教育实施办法》，建立因公出国（境）联审制度、国有企业领导人员职务消费和薪酬管理办法、公务用车货币化改革制度，等等。
　　三是把握制度的动态性。制度建设是一件非常严谨的事情，也是一个在实际操作中不断发展完善的过程。因此，要把握时代脉搏、顺应发展趋势，及时清理和废除不利于经济社会发展的落后制度，及时制定和完善适应时代发展要求的制度，该废止的要废止，该完善的要完善，该建立的要建立。如针对工程建设领域的腐败现象层出不穷、违纪违法手段花样百出的情况，我们在实施重大工程预防腐败体系的基础上，先后推行了政府公益性投资建设项目“代建制”，实施“交钥匙工程”，出台了 《重点建设项目管理办法》、《政府投资非经营性项目代建管理办法》等监管制度；研究制定《政府特许建设经营管理办法》，规范BT和BOT项目运作，确保建筑市场健康规范运行。
　　四是增强制度的可行性。目前，一些制度原则要求多，具体惩戒措施少，或者是重实体，轻程序，存在比较大的弹性空间，这是制度难以执行到位的主要原因。因此，我们着眼于研究构建细化量化、便于操作的反腐倡廉制度，制定了《惠州市实行纪委常委同有关领导干部谈话制度的暂行办法》、《惠州市委巡视工作暂行规定》等制度，细化了监督工作，便于制度操作执行。

　　以督查追究为手段，确保制度执行
　　胡锦涛总书记强调：“制度的效用取决于制度执行力。”贺国强同志指出：“提高制度执行力，维护制度权威性。”制度的生命力在于执行，再完善、再管用的制度，如果只挂在墙上、写在纸上、说在嘴上，也就成了聋子的耳朵——— 形同虚设，失去了存在的意义。因此，我们始终把制度的执行作为提升制度建设成效的重要手段，切实采取措施抓紧抓实。
　　一是广宣传。开展广泛深入的宣传教育，积极为人民群众创造监督制度执行的平台和条件，努力营造人人维护制度、人人遵守制度的良好氛围。
　　二是抓培训。我们把制度的学习培训作为反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要内容，纳入党委中心组和党政机关各类主体班的学习内容，使广大党员干部领会制度精神、熟知制度内容，牢固树立严格按制度办事的观念。
　　三是重督查。综合运用专项执法监察、效能监察、巡视督察、实绩考核以及民主评议、明察暗访、信访举报等手段，对制度的执行情况进行全方位、立体式检查，及时纠正不认真执行制度、变相执行制度等行为，切实维护制度的严肃性和权威性。
　　四是严追究。坚持有纪必依、执纪必严、违纪必究，对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，进行严肃查处。近年来，查处了一批不执行或严重违反制度的案件，充分发挥案件查处的威慑力，有力促进了制度的执行。
　　（作者系市委常委、纪委书记）
　　(此文为今年4月李松同志在中国纪检监察报社“反腐倡廉制度建设”座谈会的经验发言，5月16日中国纪检监察报节选刊登。)