中财网台湾张雅琴年代新聞:法治规律与中国国情创造性结合的蓝本—论《全面推进依法行政实施纲要》的理论精髓(袁曙宏)
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/05/04 07:30:39
袁曙宏
【内容提要】《纲要》作为我国第一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件，在推进依法行政的历史进程中具有里程碑意义。坚持法治规律与中国国情的创造性结合，是《纲要》的核心精神，也是《纲要》的最大特色。本文以此为主旨，从四个方面论述了《纲要》的理论精髓：（1）《纲要》贯穿的内在主线：监督、规范行政权与保护、扩展公民权相结合；（2）《纲要》规定的基本内容：依法行政理念与依法行政制度相结合；（3）《纲要》确立的法治目标：建设法治政府与形成法治社会相结合；（4）《纲要》选择的法治道路：自上而下政府推进与自下而上全民参与相结合。
【关键词】纲要 依法行政 法治政府 法治社会 法治规律
国务院今年3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），是我国今后10年全面推进依法行政、努力建设法治政府的总章程，标志着中国政府在推进依法行政的进程中实现了从宏观宣言到制度实践的跨越。在《纲要》颁布之后，不仅需要从规范层面解说其基本内容，而且需要从理论层面解读其主要精神。透过《纲要》规定的具体条文，揭示《纲要》蕴藏的理论精髓，笔者认为，《纲要》是法治的普遍规律与中国的特定国情创造性结合的蓝本。这一论点是对笔者数年前大胆提出的一个命题的发展和具体化：“综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。”
[1]中国革命的伟大胜利归因于马克思主义的普遍原理与中国国情的创造性结合；中国经济建设的巨大成就归因于在社会主义制度下走中国特色的市场经济发展道路；我们完全有理由相信，建设法治国家和法治政府的宏图伟业也同样需要法治的普遍规律与中国特定国情的创造性结合。如同中国改革开放以来的经济快速发展是一个世界性的经济奇迹一样，中国法治的快速发展也必将成为一个世界性的法治奇迹。而《纲要》的制定和实施，则无疑将会在这一奇迹的实现过程中承负着承前启后、继往开来的重大历史使命。
一、《纲要》贯穿的内在主线：
监督、规范行政权与保护、扩展公民权相结合
推进依法行政、建设法治政府作为近现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命，是人类从愚昧走向文明、从战争走向和平、从专制走向民主、从人治走向法治的一种普遍性规律和世界潮流。依法行政的宗旨是以“监督和规范行政权为重点，保护和扩展公民权为核心”。从监督和规范行政权的角度看，它有三项基本要求：一是行政权的取得必须由法律设定，法无授权行政机关不可为；二是行政权的行使必须遵守法律，既要遵守实体法，也要遵守程序法；三是违法和不当行政必须承担法律责任。从保护和扩展公民权的角度来看，它也有三项基本要求：一是非依法公民权不受剥夺、限制和侵害；二是法无禁止规定公民即可为；三是有权利的损害必须有权利的救济。《纲要》正是在立足于中国特定国情的基础上，以依法行政的这一普遍性宗旨作为贯穿《纲要》的内在主线。
（一）《纲要》以全方位全过程监督和规范行政权为重点
行政权是宪法和法律赋予行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证实施等特点，决定了它既是与公民、法人的利益最密切相关的一种国家权力，又是最容易违法或滥用的一项国家权力。因此，监督和规范行政权无疑是建设法治国家和法治政府的重点[2]。《纲要》正是立足于这一理论基点，在制度安排和框架体系上，以实践问题为导向，以现实需要为着力点，以行政权运行过程为顺序，重点强化对行政权的全方位全过程监督和规范，这成为《纲要》一个十分突出和鲜明的特点。
1．《纲要》对行政权的行使范围明确加以限定
限定行政权的行使范围是监督和规范行政权的前提与基础。现代政府是有限政府，只有将行政权限定在适度的范围内，只有严格实行职权法定，才能从根本上防止行政权的滥用和腐败，才能从源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无事不管，转化行政权的无所不能。《纲要》以建设有限政府为目标，在第四部分“转变政府职能，深化行政体制改革”中，第一次“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，并在此基础上明确要求“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限”，规定行政权不得介入的事项和领域，完善行政管理体制，从而为限定行政权的行使范围确立了职能、权限和体制基础。
2．《纲要》对行政权运行的主要环节重点加以监督
行政决策、行政立法、行政执法和行政解决纠纷是行政权运行的四个主要环节，行政机关在这四个环节分别享有行政决策权、行政立法权、行政执法权和行政解决纠纷权。正是这四项权力构成了行政权的主要内容，因而也成为《纲要》监督和规范的重点。《纲要》在第五至第八部分依次分别对这四项行政权的运行进行了监督和规范。行政决策是行政权运行的首要环节。只有行政决策合法、正确，行政权运行的后续环节才能有良好的前提和方向。《纲要》肯定了行政决策的基础性地位，在第五部分明确要求健全行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策；完善行政决策程序，实行决策公开和重大决策论证；建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，实行“谁决策、谁负责”。行政立法担负着现代政府为经济与社会发展提供规则的重要功能，是行政权运行的第二个重要环节。只有立法正确，才能有执法公正。《纲要》高度重视行政立法，在第六部分明确要求提高制度建设质量，制定政府立法工作计划，改进立法方法，扩大公众参与，探索对立法项目的成本效益分析制度，完善行政法规、规章修改、废止的制度和规章、规范性文件的定期清理制度。行政执法是对决策和立法的执行，行政执法权是行政权的关键环节，《纲要》在第七部分对监督和规范行政执法权作了严格规定，要求深化行政执法体制改革，完善行政执法程序，健全行政执法案卷评查制度，建立行政执法主体资格制度，推行行政执法责任制。化解矛盾、解决纠纷是现代行政权的重要职能，对弥补司法不足、维护社会公正、提高行政效率有重要作用，《纲要》在第八部分对行政机关的纠纷解决权进行了监督和规范，明确要求行政机关依照法定权限和程序，公开、公平、公正、及时地处理民事纠纷；探索解决民事纠纷的新机制，充分发挥调解在解决矛盾中的作用，完善行政调解和人民调解制度；切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，完善信访制度。
3．《纲要》对行政权的监督体系全方位加以强化
建立、健全监督和制约行政权的制度体系，是监督和规范行政权的必然要求和根本保障。孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]这一论断可谓入木三分。目前，我国虽已建立起内外结合、多途径、多渠道的行政权监督体系，但尚未发挥整体的监督合力。内部监督由于部门“利益关联”，往往出现“相互礼让”；外部监督尽管主体众多，但难以形成监督网络；专门监督虽然制度不少，但实施起来阻力很大；监督者的监督责任同样缺失，很多监督都成了“软监督”。《纲要》针对我国现有监督制度存在的这些问题，努力从整体上加以整合、强化和创新，明确要求各级行政机关要自觉接受人大监督、政协的民主监督、人民法院依照行政诉讼法规定实施的监督，加强对规章和规范性文件的监督以及行政复议监督，完善并严格执行行政赔偿和补偿制度，创新行政层级监督新机制，强化监察、审计等专门监督和公民、新闻舆论等社会监督，以形成整体配套、相互衔接、疏密有致、制约有力的行政权监督体系，特别是保证其得到铁面无私的严格执行。
4．《纲要》对行政权的行使主体严格加以约束
公务员是行政权的行使主体，是一切行政活动的最终实施者，他们依法行政观念和能力的强弱，直接决定着行政权运行的质量，影响着依法行政的进程。提高公务员依法行使行政权的观念和能力，是监督和规范行政权的基本要求；实现制度约束下的公务员自觉地依法办事，是我国走向法治政府的基本标志。否则，再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意义。为此，《纲要》在第十部分明确要求不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力，实行领导干部学法制度、依法行政知识培训制度和考试制度，建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。韩非有句名言：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”[4]这句话十分精辟和深刻。只有全体公务员真正做到不惟权、不惟上、只惟法，真正成为对人民、对法律负责的无私无畏的“奉法者”，自觉地在法律之下、而不是法律之外、更不是法律之上提出问题、思考问题和解决问题，始终绷紧法治与责任这两根弦，监督和规范行政权才能落到实处，法治政府才能真正建立，中华民族的伟大复兴才能最终实现。
（二）《纲要》以大力保护和扩展公民权为核心
依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。在人民与政府的关系上，我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者，行政权应当始终是为了保护和扩展公民权而行使和运用。这就是《纲要》所体现的核心精神。
1．《纲要》的根本指导思想是保护和扩展公民权
坚持“执政为民”的根本宗旨，坚持对人民负责，对人民制定的法律负责，这是《纲要》的根本指导思想。它充分体现了我们党立党为公、以民为本的执政理念，也充分体现了人民政府依法行政的本质。从外在形式上看，依法行政确立的是法律与行政之间的关系，强调的是行政权对法律的服从和尊重；但从内在本质上看，依法行政指向的却是行政权对公民权的保护和扩展。依法行政要求行政权的取得必须得到由人民代表组成的最高权力机关的立法授权，否则不可为，这就可以从根本上防止、制止和杜绝行政机关行政专横与行政专制；依法行政要求行政权的行使应当依据人民代表机关制定的法律和地方性法规，应当遵守实体法规范和程序法规范，这就在执法过程中有效防止了行政权侵害公民权；依法行政要求行政机关违法行政必须受到人民代表机关的监督，必须承担法律责任，这就从强化行政机关的事后责任上保护了公民的合法权益。依法行政正是通过对行政权取得、行使和违法责任追究的全方位控制，将行政权纳入法治轨道，使行政权服从人民的意志和利益，从而把“执政为民”落到实处，切实保护并不断扩展公民的合法权益。
2．《纲要》从实体与程序两个方面保护和扩展公民权
实体与程序，既是法律“硬币”不可分割的两面，也是法治之“车”缺一不可的两轮，二者共同发挥监督和规范行政权、保护和扩展公民权的作用。与我国“重实体、轻程序”的行政法传统形成鲜明对照的是，对程序的倚重成为西方法治传统，这从英国古老的“程序先于权利”原则和“自然正义”原则中可略见一斑。与之相对应，对程序的盛赞成为西方的学术传统。美国最高法院的杰克逊法官曾一语破的：“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。”[5]《纲要》为了从实体与程序两个方面大力保护和扩展公民权，十分重视同时推动行政实体制度和行政程序制度的健全与创新。首先，《纲要》在依法行政的指导思想、目标和基本原则、基本要求中，同等确立了实体正义与程序正义的目标和理念，对《纲要》的整个内容和制度具有统领作用。其次，《纲要》在转变政府职能和深化行政管理体制改革的内容中，不仅重视实体规定，而且重视程序规定。再次，《纲要》依次在行政决策、行政立法和行政规范性文件制定、行政执法、行政解决纠纷等行政权运行的主要环节，同时推进行政实体制度和行政程序制度的完善与创新。最后，《纲要》分别从实体和程序两个方面全面强化对行政权的制约和监督，以防止行政权违法或滥用侵犯公民权。需要强调指出的是，由于我国行政法制度还很不健全，一些规范政府共同行为的重要法律（如行政强制法、行政收费法、行政程序法）还没有制定，因而《纲要》对行政实体与行政程序的规定就具有特别重要的意义。它实际上进行的是一场静悄悄的革命，把《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等所规定的一些重要实体制度和程序制度（如合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等制度），从行政立法、行政处罚和行政许可等领域扩展到了整个行政管理领域。因此，《纲要》实质上是一部简洁的、粗线条的行政实体法典和行政程序法典，是对我国现行行政实体法律制度和行政程序法律制度的重大突破，必将推动中国整个依法行政制度体系进一步朝着保护和扩展公民权的方向快速发展。
二、《纲要》规定的基本内容：
依法行政理念与依法行政制度相结合
按照构建法治政府的一般规律，只有培育与确立依法行政理念，并使这种理念转化为依法行政制度和融入依法行政实践，才能真正实现行政法治；同样，只有健全和完善依法行政制度，依法行政理念才能真正得以确立，并为依法行政实践提供理念指引和制度保障。因此，依法行政理念与依法行政制度就像法治政府的双翼：只有双翼齐翔，才能托起法治政府的蓝图。《纲要》正是在全部内容上集中体现了依法行政理念与依法行政制度的有机结合。在这个理念与制度相统一的法治文本中，既有现代行政法治的普遍性要素，又有体现中国国情里的特殊性要求。
（一）《纲要》从中外依法行政的实践中提炼出依法行政的基本理念
纵观西方国家走向法治政府的三、四百年历程，依法行政实践在发展中变迁，在变迁中发展[6]，经过几百年实践的积累沉淀，确立了依法行政的普遍性理念[7]。在大陆法系国家，这些依法行政基本理念主要表现为法律优位、法律保留、比例原则、信赖保护原则等；在英美法系国家，这些依法行政基本理念主要表现为越权无效、合理性原则、程序正当和不准翻供原则等。当这些基本理念在行政管理领域得以确立，依法行政就从一种理想追求变成了具体的制度和生动的实践；并且随着依法行政实践的深入发展，这些基本理念又得到了进一步升华。
伯尔曼曾言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[8]中国社会要从人治步入法治，就必须实现由人治理念向法治理念的飞跃。西方国家法治化的历程肇始于启蒙思想家对法治理念的推崇和宣传。正如日本法学家川岛武宜所言：“近代法以其固有的、特殊或近代化的法意识作为媒介而成立。”[9]同样，我国法治政府的建设，也必须以依法行政理念的确立为先导。改革开放以来，特别是1996年我们党确立依法治国的基本方略以来，我国行政法治建设取得了巨大进步，并在依法行政实践中积累了丰富的经验。这些经验可以概括为：（1）依法行政必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，忠实履行宪法和法律赋予的职责。（2）依法行政既要坚持以经济建设为中心，为经济和社会发展服务，又要与经济和社会同步、协调发展。（3）依法行政应当始终把依法治官、依法治权作为重点，把保护公民权利作为核心。（4）依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施；依法行政是对旧的行政管理模式的一场深刻革命，必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。（5）依法行政必须坚持立法、执法和监督三位一体，整体推进。（6）依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设，使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。（7）依法行政必须深入持久地对公务员进行法治观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。《纲要》正是在对中外依法行政实践经验归纳和升华的过程中，提炼出了依法行政的基本理念。这些理念，既是对西方国家依法行政发展经验的抽象，也是对我国依法行政经验的总结，集中体现了依法行政重在治官、治权的内在精神，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，因而对指导与规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。
1．合法行政
合法行政理念是行政法中最基本、最古老的理念，自近代资产阶级确立民主政体之后，就成为一条不可动摇的原则，并在当代继续显现出强大的生命力。合法行政要求行政机关遵循法律优位、法律保留和越权无效原则，是建立法治政府的最根本理念，是依法行政的最低线要求；没有它，法治大厦就没有根基。《纲要》在依法行政的基本要求中，把合法行政作为首条要求予以规定，明确要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定，从而突出了合法行政理念的基础性地位。
2．合理行政
合理行政理念既源于合法行政理念，又独立于合法行政理念，是现代行政法对控制行政自由裁量权滥用的有力回应，并且其地位不断凸现，逐渐发展成为现代行政法的又一个核心理念。在大陆法系德国和法国行政法中，与这一原则相类似的是比例原则或均衡原则。[10]合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义，达到基本的合法性标准；而且要求行政行为符合实质正义，达到更高的合理性标准。《纲要》在规定合法行政之后紧接着确立了合理行政的理念，明确要求行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。这些规定反映了追求实质正义对于建设法治政府的重大意义。
3.程序正当
程序正当理念源于英美法治中古老的自然公正原则和正当程序原则，是现代行政法中实现形式正义的核心原则。没有程序正当，就不可能有“看得见的正义”。[11]重视行政程序建设是现代行政法治的重大发展趋势。《纲要》顺应并推动了这一发展趋势，将程序正当确立为依法行政的基本理念，明确要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
4．高效便民
公正与效率是现代政府追求的两大价值目标。没有效率的公正，就如同“迟到的正义为非正义”一样，严重违背现代政府的价值追求。因此，对效率的追求是依法行政十分重要的理念之一。同时，依法行政所有的价值追求都可最终归结为公民权益的最大化。“便民”从形式上看，是中国式的政治话语；但从本质上看，却集中体现了依法行政的终极价值追求。因此，“高效便民”应当而且必然是中国语境下依法行政的核心理念。《纲要》明确要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
5．诚实守信
诚实守信最早是民法上的基本原则，它要求平等民事主体之间应当以相互信任作为基本的民事行为准则。随着经济、社会的发展，政府诚信在社会信誉体系中的地位越来越重要。因此，以规范政府行为为宗旨的行政法借鉴和发展了民法上的诚实守信原则，将其应用于法律地位不对等的行政法主体之间，从而成为依法行政的基本理念之一。诚实守信理念实质上就是德国行政法上的信赖保护原则[12]，它要求政府应当符合诚实守信的要求，保护行政相对人的信赖利益。近年来，随着我国市场经济的深入发展，加强社会信用建设的要求更加紧迫，个人信誉是基础、企业信誉是重点、政府信誉是关键已越来越成为人们的共识。为此，《纲要》将诚实守信确立为依法行政的基本理念，明确要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
6．权责统一
权利与义务统一、职权与职责统一，是法治的基本要求，是现代责任政府的基本理念。《纲要》顺应了我国各级行政机关从权力政府向责任政府转变的发展趋势，将权责统一确立为依法行政的基本理念，明确要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段；行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一；依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
（二）《纲要》把依法行政理念转化为制度
依法行政理念只有转化为依法行政制度，才会有持久的生命力。邓小平曾经深刻指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[13]《纲要》把依法行政理念与依法行政制度有机结合起来，从而使依法行政理念因为有了制度支撑不再虚无缥缈，依法行政制度因为了有理念统领不再支离破碎。
由于各个国家的政治、经济、社会背景不同，法律文化不同，导致依法行政的制度体系安排也不尽相同。大陆法系国家“以行政权的运行及其监督”为中心来构筑其依法行政制度体系，主要由三大部分组成：一是行政组织法；二是行政作用法或行政行为法；三是行政救济法。与之形成鲜明对照的是，英美法系国家的依法行政制度体系则围绕着“以权力制约权力”这个基本原则来展开，也主要包括三部分内容：一是委任立法；二是行政程序法；三是司法审查。我国依法行政制度体系由于历史的原因，长期以来主要表现为理论上的行政法制度体系[14]。这一体系在形成过程中，建国前主要受法德等大陆法系国家依法行政制度体系的影响，建国后相当一段时期则主要受前苏联行政法体系的影响，20世纪80年代以后，又不同程度地受大陆法系和英美法系的交叉影响。因此，我国行政法制度体系总体上表现出“主显辅隐”的特点：即借鉴大陆法系国家的依法行政制度体系作为“主线”或“明线”，整个行政法制度体系比较清晰地划为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大部分；借鉴英美法系国家的依法行政制度体系作为“辅线”或“暗线”，强调通过立法法对行政立法权进行事前控制，通过行政程序法对行政权进行事中控制，通过行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法对行政权进行事后控制。这种有主有辅、明暗结合的行政法制度体系，推动着我国行政法制度逐步朝着错落有致、结构均匀、体系合理的方向发展。经过20多年持续不断的行政法治建设，我国现在已经基本上发展出一个以行政组织法、行政行为法和行政救济法为骨干的、三位一体的行政法制度体系。《纲要》以我国现有的行政法制度为依托和基础，在依法行政理念的统领下和现行法律制度的框架内，弥补现有依法行政规定的不足，发展和完善依法行政的重点制度，打通依法行政的各个环节，启动和激活整个依法行政的机制和体系，从而实现了我国行政法制度向依法行政制度的跨越，最大限度地发挥了现行依法行政制度的整体活力。
1．行政组织法律制度是依法行政的前提
行政组织法律制度是规定行政机关的职能、组织、权限、编制以及公务员的权利、义务和责任的行政法律制度。没有行政组织法律制度，依法行政就没有主体和前提。因此，《纲要》对整合和完善行政组织法律制度十分重视，对行政机关的职能、组织、权限、编制、以及公务员素质、待遇等作出了具体规定，提出了明确要求。
2．行政行为法律制度是依法行政的关键
行政行为法律制度是规定行政权力对社会的作用以及对行政权运行过程进行监督和规范的行政法律制度，是依法行政法律制度的主体和核心。《纲要》从行政立法、行政执法和行政监督三位一体的角度，分别在六、七、九三个部分，以“提高制度建设质量”、“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”和“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”为题，对健全和完善行政立法法律制度、行政执法法律制度和行政监督法律制度作出了具体规定，提出了明确要求。
3．行政救济法律制度是依法行政的保障
行政救济法律制度是规定公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法或不当行政行为的侵害造成损害时请求救济，并监督行政机关依法行使职权的行政法律制度，是依法行政的保障。《纲要》对行政机关认真接受人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督、认真贯彻行政复议法、完善并严格执行行政赔偿和行政补偿制度等作出了具体规定，提出了明确要求。
三、《纲要》确立的法治目标：
建设法治政府与形成法治社会相结合
现代法治是法治政府与法治社会的统一，两者互补互动，相辅相成，相互回应，缺一不可[15]。实现法治，既是指实现了建设法治政府的目标，更是指实现了建设法治社会的目标。其中，法治政府是法治社会的核心，而法治社会则是法治政府的基础。没有严格意义上的法治社会，就不可能有完善意义上的法治政府。因此，《纲要》在大力推进法治政府建设的同时，也致力于推动和促进法治社会的形成。
（一）《纲要》确立了建设法治政府的宏伟目标
《纲要》明确规定：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。建设法治政府，这既是本届政府的庄严承诺，也是《纲要》的最大亮点。
1．关于法治政府的指导原则
法治政府的指导原则，是指导各级政府全面推进依法行政、努力建设法治政府的政治性原则和法律性准则，集中体现了我国所要建设的法治政府应当遵循的政治方向和应当体现的法治精神，是法治政府的核心和灵魂。《纲要》分别规定了全面推进依法行政的指导思想、基本原则和基本要求，概括起来，它们构成了建设法治政府的七条指导原则：（1）以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，忠实履行宪法和法律赋予的职责。（2）坚持执政为民，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点。（3）维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。（4）把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。（5）把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设。（6）把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进。（7）把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
2．关于法治政府的内在标准
法治政府的内在标准，是法治政府应当具备的构成要件和应当符合的基本标准。《纲要》按照依法行政的逻辑结构和行政权的运行顺序，依次规定了法治政府的七条内在标准：（1）行政管理体制健全完善，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。（2）提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章和规范性文件符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益。（3）法制统一，政令畅通，法律、法规和规章得到全面、正确实施。（4）科学化、民主化和规范化的行政决策机制和制度基本形成，并得到有效实施。（5）高效、便捷、成本低廉的解决社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。（6）对行政权的监督与制约制度和机制基本完善，行政监督效能显著提高。（7）行政机关工作人员、特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成，依法行政的能力明显增强。
3．关于法治政府的外在维度
法治政府不仅内在标准呈现出系统性和整体性，而且外在维度凸显出立体性和多维性；不仅表现为静态的构成要件，而且表现为动态的发展过程。《纲要》立足我国社会转型的客观现实，适应社会主义市场经济体制建设和民主法治建设的现实需要，顺应转变政府职能和深化行政管理体制改革的发展趋势，推动我国政府管理模式的深层次变革和创新：（1）推动从全能政府向有限政府转变，要求实现政企分开和政事分开，政府与社会的关系基本理顺，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对社会事务进行管理。（2）推动从管制政府向服务政府转变，要求在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。（3）推动从封闭政府向阳光政府转变，要求行政机关在实施行政管理时，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开政府信息；依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。（4）推动从权力政府向责任政府转变，要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩，实现权力与责任的统一。（5）此外，《纲要》还要求推动廉洁政府、诚信政府和效能政府的建设，以不断适应建设法治政府的立体性和多维度要求。
（二）《纲要》推动法治社会的逐步形成
改革开放以来，经过26年的民主法治建设，我国法律的社会功能发生了重大变化：“法律由国家统治社会的工具变为保护社会的工具和社会自我保护的工具；法律由作为国家单向控制社会的工具，转到法成为国家与社会双重与双向控制的工具；由逐步实现法治国家，到最终形成法治社会。”[16]《纲要》顺应了我国社会转型对法治的紧迫要求，通过建设法治政府来推动法治国家和法治社会的实现。
1．《纲要》明确界分政府与社会的各自范围，以为形成法治社会腾出自治空间
界分政府与社会的各自范围，形成政府与社会的二元结构，发展成熟的市民社会[17]，是实现法治社会的前提和基础。中国历史上缺少市民社会的传统，国家吞噬社会，社会极少甚至没有自治空间。自1978年推行市场取向的经济体制改革以来，国家与社会开始逐渐分离，但总体上仍然呈现国家大、社会小的格局，社会自治空间有限，政府与社会的二元结构尚未形成，从而制约了法治社会的形成。在中国当前，只有让市场和社会享有独立的空间和自治，才能有效地促进社会的发育，形成匀称的政府与社会的二元结构，从而为法治社会的实现奠定基础。美国前总统富兰克林·罗斯福对政府与社会的各自活动领地有一句颇为经典的话。他说：“什么样的事情应该由政府来做呢？这件事情很有必要办，老百姓也很愿意办，那么就让老百姓办；这件事情很有必要办，老百姓也很愿意办，但是能力不够，那么就以民办官助的形式来办；这件事情很有必要办，但是老百姓没有兴趣去办，那么这件事情应该官办。”[18]政府权力的介入点应当是市场自我调节的盲点和临界点。《纲要》通过规定市场配置资源的基础地位和政府职能的作用范围，确立了“先市场、次社会、再政府”的制度安排逻辑，即“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”这就大大收缩了政府职能的范围，扩大了社会自治的空间。
2、《纲要》要求政府积极履行公共服务职能，以为形成法治社会创造基础条件
如同社会秩序的生成模式或者属于自发生成、或者属于理性建构一样[19]，法治社会目标的实现通常也是如此。由于我国缺乏法治传统和社会自治传统，因而形成法治社会既需要给社会必要的自治空间，也需要政府予以推动、指导并创造必要的条件。而政府积极履行公共服务职能，承担公民、市场和社会办不了、办不好、不愿办、但又非办不可的事项，无疑是逐步形成法治社会的基础条件。为此，《纲要》明确规定，政府要打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，为市场主体创造良好的发展环境；建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；加强对行业组织和中介机构的引导和规范；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立现代公共服务体制。
四、《纲要》选择的法治道路：
自上而下政府推进与自下而上全民参与相结合
法治道路的选择对一国实现法治至关重要。综观世界各国的法治道路，既有成功的模式，也有失败的模式；既有发达国家模式，也有发展中国家模式；既有自下而上的社会自然演变模式（如美国），也有自上而下的政府自觉推动模式（如新加坡）；既有通过流血的暴力革命建立法治的模式（如法国），也有通过非暴力的相互妥协而走向法治的模式（如英国）。但不论是何种模式，凡是法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。在当代中国，要成功实现法治，只有在中国共产党的领导下，走自上而下政府推进与自下而上全民参与相结合的道路，这是代价最小、速度最快、成功系数最大的法治道路，也必将被历史证明是一条理性之路、智慧之路、前进之路。
（一）政府自上而下全面领导和推进依法行政进程
我国经济、社会的快速转型，决定了我国实现法治的紧迫性和艰巨性，也决定了我国只能走自上而下的政府推进型法治化道路，而不可能走自下而上的自发演进型法治化道路。与自发演进型法治化道路相比，政府推进型法治化道路的特点是速度较快，力度较大，与旧体制和传统习惯的冲突也较大；法制要素主要不是在本国自然生成的，立法移植和输入的成份较多；立法超前与执法滞后同时存在，法律往往不能很快对社会产生调整作用；政府的权威和法治的权威相互依存，法治权威的形成需要政府强有力的保障。适应政府推进型模式的这些特点，一方面要求我国政府应当根据国情和经济、社会发展状况，运用人类创造的先进法治文明成果，结合人民群众对法治的认识程度，积极主动地创造条件，培植法制要素，引导并推进法治快速发展；另一方面则要求必须把建立健全适合我国国情的行政权制约和监督机制作为依法行政的关键，在充分发挥政府对推动依法行政的重要作用的同时，严格约束行政权力，防止行政权的违法、滥用和腐败。
1．国务院通过制定、实施《纲要》来自我设定建设法治政府的目标与时限
我国中央政府通过制定和实施《纲要》来自我设定建设法治政府的目标与时限，这在世界法制史上可能是绝无仅有的。《纲要》集中体现了新一届政府的施政目标、施政理念和施政规则，系统规划了法治政府的建设蓝图，充分昭示了我国政府全面推进依法行政的勇气、信心和决心。《纲要》从委托专家学者和实际部门起草建议稿，到国务院法制办形成征求意见稿，从广泛听取各方面修改意见，到国务院常务会议通过并开展大规模学习、宣传，充分反映了《纲要》的制定过程就是一个集中各方智慧、凝聚各方共识、推进依法行政意识不断提高和制度不断完善的过程。《纲要》作为我国今后10年自上而下全面推进依法行政的纲领性文件和总章程，为各级政府确立了建设法治政府的行为准则和行动纲领。
2、《纲要》明确要求各级政府有计划、分步骤地推进依法行政
我国20多年依法行政的发展，基本上与经济转轨和社会转型同步，大致经历了以依法“治事”为中心的起步阶段（1978－1989）、以事后对公民权利救济和行政权力监督为重心的发展阶段（1989－1996）和全方位规范、监督行政权运行过程的全面推进阶段（1996－至今）[20]当前我国依法行政的现状可以概括为“五个并存”：即成绩与问题并存；有利条件与困难并存；紧迫性与长期性并存；动力与阻力并存；把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存。正是这“五个并存”的现状，决定了我国建设法治政府既是一个长期、艰巨的系统工程，又是一个全方位、全局性的国家工程，其成效有一个从量变到质变、从隐性到显性、从短期效果到长期效果的逐步发展过程。因此，推进依法行政不能急功近利，急于求成，而必须确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地逐步推进。要妥善处理全面推进依法行政进程中面临的一些深层次矛盾，如地方法治动力与国家法治动力不同步甚至相冲突之间的矛盾，依法行政需要按法治规律整体推进与现在普遍存在的单项突进、零星治理之间的矛盾，依法行政既需要依赖行政权又需要制约行政权之间的矛盾，等等。为此，《纲要》明确要求各级政府和政府各部门要结合本地方、本部门经济和社会发展的实际，制定落实《纲要》的具体办法和配套措施，确定不同阶段的工作重点，要像抓经济工作那样抓依法行政，做到五年有规划、年度有安排，以把《纲要》的规定真正落到实处，把依法行政工作不断扎扎实实地推向前进。
3．《纲要》明确规定了各级行政机关推进依法行政的责任制度、报告制度和顾问制度
全面推进依法行政作为一项全局性、系统性工程，是各级行政机关的首要职责，需要在中央政府强有力的统一领导下，条块结合，以块为主，齐抓共管，形成合力。为此，《纲要》一是明确要求各地方、各部门的行政首长作为推进依法行政工作的第一责任人，加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级，逐级抓落实。二是地方各级政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况；国务院各部门、地方各级政府工作部门要定期向本级政府报告推进依法行政的情况。三是上级行政机关应当加强对下级行政机关贯彻《纲要》情况的监督检查；对贯彻落实不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员的责任。四是各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。
（二）公民自下而上全面参与和推动依法行政进程
无论是西方国家的法治历程，还是中国的法治实践，都充分证明了一条最重要的法治经验：公民的现实需要是法治建设的基本动因，公民法治观念的培养和成熟是法治扎根生活的肥沃土壤，公民的首创精神和积极参与是法治建设的力量源泉，公民的评价是衡量法治建设成效的最高标准。因此，只有全体公民的广泛参与，才是推动法治建设的根本动力，才是制约行政权违法和滥用的最有效手段[21]，才是使法律真正贴近每个普通公民的日常生活、真正成为每个公民信赖的行为准则和生活方式的不二法门。正如
1、行政决策环节的公民参与
行政决策是对公民普遍性权益有重大影响的行政行为，《纲要》把它作为公民参与的第一个重要环节，明确要求建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策；除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅；涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见；重大行政决策要进行合法性论证。
2、行政立法环节的公民参与
行政立法很大程度上是为公民设定行为规则，地位十分重要，《纲要》把它作为公民参与的重点环节，明确要求改进行政立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度；实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度；起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见；重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益；要积极探索建立对听取和采纳意见的情况说明制度；行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布；政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。
3、行政执法环节的公民参与
行政执法是与公民切身利益最直接相关的行政行为，《纲要》把它作为公民参与的核心环节，明确要求行政机关加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围，创新管理方式，方便人民群众；行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证；行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由；要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题；建立公开、公平、公正的评议考核制，评议考核应当听取公众的意见；积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
4、行政解决纠纷环节的公民参与
行政解决纠纷是否公正、高效，对公民权益影响很大。行政机关调处民事纠纷制度，充分反映了对当事人意思自治的尊重，是中国法文化的独特内容，是公民参与纠纷解决的重要方式，《纲要》对此充分认可，明确要求充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道；要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。信访制度是有中国特色的公民参与纠纷解决的重要渠道，充分体现了中国国情。《纲要》强调要完善信访制度，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全；任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人；对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
5、行政权监督环节的公民参与
加强对行政权力的制约和监督是依法行政的重点，也是我国目前依法行政制度中最为薄弱的环节。公民的广泛参与是监督、制约行政权最重要的力量。《纲要》高度重视公民参与对行政权制约和监督的作用，要求各级行政机关自觉接受人大监督和政协的民主监督；依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件；完善群众举报违法行为的制度；高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。
《纲要》作为我国第一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件，在推进依法行政的历史进程中具有里程碑意义。它立足中国国情，以严谨务实的精神总结了我国推进依法行政的成功经验；它遵循法治规律，以大胆创新的勇气勾勒了我国未来法治政府的总体轮廓。无论是《纲要》贯穿的内在主线、规定的基本内容，还是其确立的法治目标、选择的法治道路，都十分鲜明地从不同侧面展现了《纲要》是法治规律与中国国情创造性结合的蓝本。展开这个蓝本，我们清晰地听到了法治政府正在向我们铿锵走来。
The Blueprint for the Creative Combination of the Principle of Rule of Law and
--On of the Theoretical Quintessence of The Outline of Promoting the Implementation of Administration by Law in an All-Round Way
By Yuan Shuhong
[Abstract]As
[Key Words] Outline; Administration by Law; Government by Law; Society by Law; Principle of Rule of Law
该文原载《中国法学》2004年第4期
[1] 所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程中，必须确立法律的最高权威，必须在民主的基础上制定良法，必须依法治理国家的政治事务、经济事务和社会事务。而所谓具体国情，则是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。参见笔者的论著：《法治——中国21世纪的政治宣言》，载《中国改革》2000年第1期；《西方国家依法行政比较研究——兼及对我国依法行政的启示》，载《中国法学》2000年第5期；《法治规律与法治道路》，载笔者著：《社会变革中的行政法治》（中国法学家自选集），法律出版社2001年版，第7页。在上述论著中，笔者提出了法治规律与具体国情创造性结合这一命题。
[2] 中国古代法家集大成者韩非在两千多年前就说过：“明主治吏不治民”（《韩非子.外储说右下》）。英国当代行政法权威韦德也明确断言：“行政法就是控制行政权力的法。”（H·W·R·Wade，Administrative Law Oxford，1989，p. 4.）。
[3]【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[4] 《韩非子·有度》
[5] ［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。
[6] 从世界范围来看，依法行政的原则和制度产生于资本主义国家立国之初。尽管各国的称谓和内容并不完全相同，如英国称为“法治”或“依法行政”，法国称为“行政法治”，美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内，德国称为“依法行政”，日本称为“依据法律行政”或“法治行政”；但有一点完全相同，那就是“依法行政”制度的建立标志着中世纪“人治政府”时代的结束，代表着近代“法治政府”的开始。
[7] 参见袁曙宏、赵永伟：《西方国家依法行政比较研究——兼及对我国依法行政的启示》，载《中国法学》2000年第5期。
[8]【美】哈罗德·Ｊ·伯尔曼：《法律与革命》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社1993年版，第47页。
[9]【日】川岛武宜：《现代化与法》，王志安等译，中国政法大学出版社1994年版，第51页。
[10] 比例原则在大陆法系国家、特别是德国行政法中的地位极其重要。有学者认为它是拘束行政权的最有效的原则，与民法中的“诚信原则”可并称为“帝王条款”。参见陈新民：《行政法学总论》，三民书局1995年版，第62页。
[11] “看得见的正义”，源于英美著名法谚：正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现（Justice must not only be done ,but must be seen to be done）。
[12] 信赖保护原则是德国联邦行政法院首先根据民法诚信原则推论而确立的。在普通法中与之相类似的原则是不准翻供原则。信赖保护原则的作用在于防止行政机关反复无常的行为给相对人权益造成损害。
[13]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。
[14] 从世界范围来看，现代意义上的行政法是与依法行政同生同发展的，一国的行政法律制度体系，基本上构成了一国的依法行政制度体系。但对我国而言，由于行政法学理论和行政法律制度主要是从西方国家移植而来的，在新中国成立前和成立后的一段时间内，主要表现为理论上的行政法制度和纸面上的行政法制度，而没有真正严格实施意义上的依法行政制度，因此不能把行政法制度体系与依法行政制度体系完全等同。《纲要》的制定实施标志着我国依法行政制度体系开始形成。
[15] 参见郭道晖：《论社会权力与法治社会》，载《中外法学》2002年第2期。
[16] 郭道晖：《法治国家与法治社会》，载《政治与法律》1995年第1期。
[17] 市民社会与法治精神紧密相联系。市民社会培育了宪政文化，孕育了法治精神，形成了社会权力，分解了国家权力。因此，法治的实现离不开市民社会的培育和成熟。纵观西方国家的法治历史，正是近代欧洲市民社会孕育和发展的法治精神，深刻影响和推动了西方民主宪政的良性发展。
[18] http://news.sohu.com/49/63/subject202506349.shtml
[19] 参见［英］弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》，邓正来译，中国大百科全书出版社2000年版，第6－8页。
[20] 参见笔者主编：《建构法治政府――〈全面推进依法行政实施纲要〉读本》，法律出版社2004年版，第10－16页。
[21] 博登海默认为：“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散与平衡。”【美】博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1987年版，第230页。
[22] 罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，载《国家行政学院学报》2001年第5期。