逆袭之爱上情敌 迅雷:——土地权属诉讼案件复议前置问题解析

□ 邵海勇

　　行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的范畴。行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的范畴，具有“准司法权”性质，行政复议前置有以下优点。

　　首先，行政机关上下级之间有监督关系，一旦下级行政机关与管理相对人发生纠纷，由上级行政机关先行处理，不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况，而且还可以及时发现和纠正错误，从而强化行政机关的内部监督机制。其次，涉及土地权属争议的行政案件，专业性强，涉及面广，处理解决这类案件需要专门的土地管理知识，确立行政复议前置原则，便于查明事实，分清是非，使土地权属行政争议得以及时解决。再其次，土地权属争议行政案件数量大，复杂程度不一，确立行政复议先行处理原则，不仅可以使大量的土地权属行政案件解决于行政复议程序之中，而且还可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的土地权属行政争议案件。因此，行政复议与行政诉讼两者相比较，对土地权属争议行政案件设定行政复议前置，可以减少当事人的诉累，提高行政工作效率，节省审判资源，确保司法公正与效率。

　　正确理解复议前置中 “侵权”的法律内涵

　　可以提起行政诉讼涉及土地的具体行政行为包括行政确认、行政裁决、行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征收（出让、划拨、收回、农用地转用）等等。在土地所有权和使用权争议案件的具体司法实践过程中，行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征收等行为均以权属确定为前提，可不经行政复议前置程序直接向人民法院提起行政诉讼。而对于最高人民法院法释〔2003〕5号规定，即“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”的相关法律问题则需正确理解。

　　关于“确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为”是指行政确认还是行政裁决的理解？笔者认为，最高院法释〔2003〕5号批复中的确认土地、矿藏、水流等自然资源的所有权或者使用权具体行政行为应指行政裁决。

　　行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为。行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政确认是行政裁决的前提，没有行政确认就无法进行行政裁决。

　　行政确认与行政裁决也存在明显的区别：其一，行政确认的对象可以是有争议的事项，也可以是无争议的既定事项，而行政裁决的对象仅限于行政相对人提出的有争议的事项；其二，行政确认一般不创设权利，不增加义务，对行政相对人不直接产生约束力和强制执行力，而行政裁决可以直接涉及甚至设定、增减、免除当事人的权利义务，当事人必须接受和履行行政裁决的内容。

　　地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。这里所说的处理，就是行政裁决中的权属纠纷裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议（包括土地、矿产等自然资源的权属争议），双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决，这一规定属于强制性的行政裁决。

　　作为对《土地管理法》和《行政复议法》中关于土地所有权和使用权争议复议前置问题的进一步明确，最高院法释〔2003〕5号批复应当理解为当事人对自然资源的权属发生争议，通过具有法定职权的行政机关对争议自然资源的所有权或者使用权进行裁决而作出确权决定。因此“确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权具体行政行为”应指行政裁决，而非行政确认，也不完全是指行政确权。

　　对“已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”中的“已经依法取得”应如何理解？笔者认为：这里所指的“已经依法取得”应以当事人已经依法取得自然资源的批准文件或所有（使用）权证书为标准。土地所有权和使用权争议行政诉讼案件是否适用复议前置，应以当事人客观上是否依法取得权属为依据。《土地管理法》第十一条规定，土地所有权或使用权的取得实行的是登记主义，也就是说，只有依法办理登记手续，取得权利证书，才能从法律上取得了该项自然资源的权利。该不动产登记行为是行政主体应申请人申请，在登记机关有关登记簿（册）中记载行政相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为，属于行政确认，是作出行政裁决行为的前提。最高院法释〔2003〕5号是对《行政复议法》第三十条第一款的限制解释，即《行政复议法》第三十条第一款的字面含义显然比立法的原意要宽广，从这个角度来说，对“已经依法取得”也不应该作扩充解释，即使不作限制解释，也应按字面解释。因此，当事人认为行政机关确认土地所有权和使用权的具体行政行为侵害其已经取得的土地所有权或使用权而直接向人民法院提起诉讼，人民法院应先认定其权属依据是否已依法取得，如果经审查认定为“已经依法取得”，那么当事人必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理。

　　（作者单位：广东省国土资源厅地籍处）