土地违法违规行为的法律理解误区 
作者： 程漱兰 土地违法违规行为的法律理解误区 ——对某县某村被征地农民收到材料《土地征收的有关法律法规和政策》的点评
土地违法违规行为的法律理解误区 ——对某县某村被征地农民收到材料《土地征收的有关法律法规和政策》的点评
宋体字部分系被征地农民收到《土地征收的有关法律法规和政策》文字材料（以下简称《材料》）的原文，仿宋体字部分系点评者点评意见，文中加粗的黑体字系点评者提请注意或加以强调的。 中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师程漱兰， 2008-8-5 农民的求助： 程 教授： 您好。这是上级派下人来，发给我们的材料。我们不知这是不是真的。请您告诉我们这是什么时候的材料，现在还有效吗？我们老百姓懂的太少了，希望您在百忙中帮助我们。谢谢。
2008年8月3日
程漱兰总体点评意见： 任何一级地方政府和个人，都不能对国家法律、法规和政策擅自越权进行错误的解释、扭曲性的取舍，误导、欺骗民众。 1） 不能随意扩大国家征地目的“公共利益”需要的内涵。将“建立国家主管机关批准的集体企业、招商引资用地或其他国家主管机关批准的建设活动，都可以视为广义的公共利益的目的，从而都可以作为国家征地的理由”，来对“公共利益”的具体含义，擅自进行越权的、错误的解释，是对全国人民代表大会常务委员会独享的司法解释权力的觊觎、对最高人民法院、最高人民检察院具体应用法律的解释的权力的觊觎，是土地管理领域罕见的破坏国家法制的统一和尊严的极其严重的违法行为。 2） 在将“公共利益”擅权进行错误解释（将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”）的同时，强调国家征地的强制性，是滥用征地权的典型表现。 3） 在将“公共利益”擅权进行错误解释（将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”）的同时，只谈被征地农民及其集体“按时交出耕地”的义务，不谈被征地农民及其集体的权利，是歪曲土地管理法律、法规和政策，拦截以胡锦涛为总书记的中共中央、全国人民代表大会及其常委会、中华人民共和国中央政府对农民及其集体土地权益的关怀，是违法征地激化矛盾、引发群体性事件的根源。 4） 征地将农业用地变更为建设用地，应当先行办理农用地转用审批。为此需要服从国家的土地用途管制，遵从基本农田保护法律法规，不逾越18亿亩耕地红线。任何征地法律法规政策宣示都不能隐匿这个基本国策。未经合法农用地转用审批，不可能得到合法征地手续。 5) 征地本身合法，是征地补偿合法的前提。将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”违法征地情况下，侈谈征地补偿标准，缺乏前提，没有意义。隐匿中央政府“确保被征地农民原有生活水平不下降、长远生计有保障”的补偿原则（为此可以突破30倍常年产值的补偿上限、基本农田按最高标准补偿）的信息，很难理解。 6) 《材料》反映其编撰者没有依照法定权限和程序行使权力履行职责的基本概念，扭曲或者违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国物权法》、《刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《河北省土地管理条例》、《基本农田保护条例》、《国土资源部关于基本农田保护中有关问题的整改意见》、《国土资源部关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》、《中华人民共和国城乡规划法》、《国土资源部土地利用规划实施管理工作若干意见》、《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国土资源听证规定》、《国土资源部征用土地公告办法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、监察部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》、监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》、中纪委《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、中纪委、监察部、财政部、农业部《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规政策，必须对编撰者及其所属行政机关主要负责人进行责任追究。 1．土地征收的概念 土地征收是指国家基于社会公共利益的目的，依据法律程序，强制取得农村集体土地所有权给予合理补偿的行政行为。 《中华人民共和国宪法》第十条第三款和《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款均指出：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”给出了国家行使强制性的征地权力的目的：“公共利益的需要”。这个界定是严格的，公共利益就是公共利益，不应该有不同于宪法和法律的其他提法。（http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm；http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004- 08/30/c ontent_1925451.htm） 2．土地征收具有强制性
土地征收行为不是以市场上双方合意的方式取得财产所有权，而是以国家行政权力为依托，不问所有者是否同意，依照法定程序强制取得土地所有权。土地征收是国家依法实施的行政行为，国家一旦按照法定程序征收某处的土地，被征地单位和个人必须依法执行，按期限拨出土地，不得无故防碍和阻挠征地工作，国家以各种强制手段保证土地征收的顺利进行。在土地征收法律关系中，国家土地行政机关具有特殊的法律地位，土地管理部门凭借单方意思表示就可以引起土地征收法律关系的发生、变更和终止。 国家用带有强制性的征收行为取得农民集体所有的土地，仅仅“为了公共利益的需要”。 在将“公共利益”擅权进行错误解释（将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”）的同时，强调国家征地的强制性，是滥用征地权的典型表现。 国土资源部 1999年12月24日 《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号，http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60086.htm)早已经指出了这种“滥用征地权”的问题。国务院最近的土地管理重要文件 2006年8月31日 的国发[2006]31号文件《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/05/content_5052303.htm）的新华社解读进一步将“近年来，一些地方为了扩大招商，滥用征地权，不尊重农民意愿，强行征用农民集体土地”，作为这份文件的颁发背景。（http://www.gov.cn/jrzg/2006-09/05/content_378199.htm） 农民种地的利益，与招商引资建工业园区的开发商的经营利益，具有等同的地位。如果开发商的经营利益是“公共利益”的话，那么，农民的种地利益，就更是“公共利益”了。因为，开发商提供的产品不一定像农民种地提供的农产品一样，为国家的所有国民所必需。 不仅如此，农民坚持农地农用，是符合耕地保护基本国策的正确做法；而违法征地占地将农业地转为建设用地供开发商使用的行为，是让我们中国人“断子绝孙”的罪行，不但不是“公共利益”，而是对“公共利益”的严重侵犯！ 是否合法征地把握两条：是否公共利益的需要，是否依照法律规定的权限和程序。 第一条，是否“公共利益”的需要？将县乡的什么开发区的招商引资用地视为公共利益、进而作为征地理由，是没有法律依据的，为此进行强制性征地属于违法征地。著名的 2004年10月21日 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的（六）要求：“严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。”（http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_63043.htm） 第二条，是否依照法律规定的权限和程序？这里首先讨论，征地将农用地转为建设用地的，是否先行办理并通过了农用地转用审批？凡不在城市和村庄、集镇规划区范围内，又不是能源、交通、水利、矿山、军事设施等涉及公共利益的建设项目，仅仅是县乡的什么开发区的招商引资用地，不可能合法通过中央政府和省级政府的农用地转用审批，也不可能为此调整土地利用总体规划。尤其在 2004年10月21日 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号文件）、 2006年8月31日 《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 [2006] 31号文件）下发后更其如此。 《土地管理法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批”。 2005年5月27日 起施行的《河北省土地管理条例》（河北省第十届人民代表大会常务委员会公告第44号）更为明确。第三十五条：“对非农业建设用地，必须依法提供土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内的土地。进行能源、交通、水利、矿山和军事设施等项目建设，经依法批准，可以提供前款规定之外的土地。”（http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=120026） 概言之，对农民集体农业用地征收后转为非农建设用地，只有两种情况合法：一是这块耕地坐落在土地利用总体规划确定的城市建设范围内；二是被征地后的建设项目属于能源、交通、水利、矿山和军事设施等涉及公共利益的项目。 如果一个农业省的被征收的耕地，离最近的城市（县城）距离 10公里 ，那么，就不可能满足第一种情况；如果被征地后耕地用作县乡的什么开发园区的什么招商引资项目，那么，就不可能满足第二种情况。 2008年1月1日 起施行的《中华人民共和国城乡规划法》（中华人民共和国主席令第七十四号）第三十条第二款：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”；第四十二条：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，说的是同一个意思。（http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-10/28/content_788494.htm） 这里，需要强调我国的土地利用总体规划和城乡规划的法律严肃性。 《中华人民共和国土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第二十一条：“土地利用总体规划实行分级审批”，县级土地利用总体规划由省级政府批准。第二十六条：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”这一条第三款给出了由省级政府批准土地利用总体规划修改的惟一依据：“经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。” 国土资源部《土地利用规划实施管理工作若干意见》（国土资发［2000］144号）指出：“土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据，具有法律效力，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求，不允许任何地方、任何领导随意改变规划。擅自修改规划、违反规划批地和用地的，要依法严肃查处。”（http://www.cc.ln.gov.cn/fdc/fdc_news_view.asp?id=586） 2008年6月1日 起施行的《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部令第15号）第六条，对行政机关及其公务员“不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的”；“通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的”，规定了直至开除的处分。（http://www.gov.cn/jrzg/2008-05/29/content_998441.htm） 可见，“调规”的最低层级是省级政府，县、乡将耕地“调规”成工业园区，完全没有合法的可能性。 如果有谁辩说，“调规”的是乡（镇）土地利用总体规划，所以，适用《土地管理法》第二十一条第四款“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”、“调规”也只需要地市政府批准的话，那么，他必须明白：第一，乡镇土地利用总体规划建设占地的用途只能是乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设，建设主体只能是本乡镇、本村的农民及其集体，而不是开发区的开发商；第二，乡镇土地利用总体规划建设占地根本就不需要征地，直接使用集体土地就行（见《土地管理法》第四十三条，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中“二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设”，国办发〔2007〕71号，http://www.gov.cn/zwgk/2008-01/08/c ontent_852399.htm）。用征地方式建工业园区招商引资让开发商占地，不能够使用乡镇土地利用总体规划的名义。 2004年5月1日 起施行的国土资源部《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）第十二条，将“编制或者修改土地利用总体规划”，规定为“主管部门应当组织听证”的情形。（http://www.chinacourt.org/flwk/show1.php?file_id=91647）国土资源部、农业部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号， 2004年10月21日 ）第（十七）：“建立健全建设占用基本农田听证和公告制度，加强对基本农田保护的社会监督。按照《国土资源听证规定》有关要求，对土地利用总体规划调整、非农业建设占用及农业结构调整等涉及占用或调整基本农田的，要实行听证。依据土地利用总体规划划定或调整补划基本农田后，要进行公告；各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门都要设立举报电话，发动社会各界对基本农田保护实行监督。省级国土资源管理部门要制定占用基本农田听证和公告制度的具体实施意见。”（http://law.lawtime.cn/d363930369024.html/pos=0）不进行听证的土地“调规”、结果不予以公告的基本农田“调规”，没有履行法定程序，没有法律效力，不能作为征地的依据。 3．被征地的农村集体经济组织的义务
被征地的农村集体经济组织最重要的义务就是按时交出被征用的耕地。在土地征收法律关系中，国家行政机关是行政主体，被征地的农村集体经济组织是行政相对方，对于国家依法实施的行政行为必须遵守和服从。我国法律规定征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施，也就是说即使农村集体经济组织对征地方案或补偿方案有什么不满或意见，甚至是有关争议正在处理过程中，也不影响征收土地方案的实施。 农民及其集体没有义务服从违法征地，只有义务坚守18亿亩耕地红线。 在要求农村集体经济组织履行“按时交出被征用的耕地”这一“最重要的义务”前，征地部门必须先履行公告征地法律依据的义务。这是合法征地必要的程序。 国土资源部《征用土地公告办法》（中华人民共和国国土资源部令第10号， 2002年1月1日起 施行）第三条：“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告”。第四条：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第五条：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；……”（http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/zcfg/bmgzzd/t20050426_67334.htm）合法征地，就应该向群众公示征地批文；不能向被征地农民公告上述批文信息的，就应该属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条所指：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”情况，须“责令退还”、“限期拆除”、“恢复土地原状”、“没收”、“罚款”，对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 2008年5月1日 开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第492号）第十一条和第十二条更规定，征地情况是县乡两级政府必须向民众“重点公开的政府信息”。（http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm） 在征地行为本身合法的前提下，才谈得上《材料》引用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”——该条的第一款正是：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”（http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200406/t20040625_369.htm） 哪有光引用让农民尽义务的法条的第三款，故意不提让政府尽义务的同一个法条的第一款的“法律”宣传？ 4．土地征收中村民的义务 （1）依法交出耕地的义务。土地征收是国家行政机关的行政行为，它不同于民事行为，行政机关的行政行为的执行带有强制性，行政相对方即便是不同意行政行为的内容，在行政行为变更之前，不得拒绝执行，只有通过其它合法途径提出异议。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。村民在对补偿方案不满时，可以依法向有关单位依法提出，也可以向人民法院提起诉讼，但是不得以各种方式阻拦征地的进行，更不得采取暴力手段，否则将受到法律的制裁。 （2）不得突击搭建地上附着物和种植青苗。村民在得知土地征收消息后，突击在拟被征收的土地上搭建、扩建地上附着物和植青苗的，这些行为是违法的。 同样，让村民履行“依法交出耕地的义务”之前，征地方必须先履行公告征地法律依据的义务；要求村民“不得以各种方式阻拦征地的进行，更不得采取暴力手段”的前提，是合法征地；当非法征地遭到村民理所当然的反对的时候，往往是非法征地方强行施工、采取暴力手段来对付村民，这才真正应该“受到法律的制裁”！ 在介绍《土地管理法实施条例》第七章“法律责任”第三十七条“阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。”第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之前，应该先介绍这个行政法规的上位法《土地管理法》的相应部分。 该法第七章“法律责任”第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。” 第七十八条：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。” 第八十一条：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。” 第八十四条：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。” 《刑法》有关条文是，第三百四十二条：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第四百一十条：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。” 2000年6月22日 起施行的《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）第四条和第五条分别明确了“情节严重”和“特别重大损失”的数量界限：“(一)非法批准征用、占用基本农田十亩以上的；(二)非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；(三)非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的；(四)虽未达到上述数量标准，但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上；造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。”“(一)非法批准征用、占用基本农田二十亩以上的；(二)非法批准征用、占用基本农田以外的耕地六十亩以上的；(三)非法批准征用、占用其他土地一百亩以上的；(四)非法批准征用、占用土地，造成基本农田五亩以上，其他耕地十亩以上严重毁坏的；(五)非法批准征用、占用土地造成直接经济损失五十万元以上等恶劣情节的。”（http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=81） 2006年7月26日 起施行的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字〔2006〕2号）进一步明确了“非法批准征用、占用土地”的立案标准。（http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2006-07/27/content_346912.htm） 对于村民，构成“妨碍公务”、须“给予治安管理处罚或者追究刑事责任”的前提，是土地行政主管部门的工作人员在“依法执行职务”。否则，应该被追责的就是公职人员，而不是依法维护自己土地权益和坚守国家18亿亩耕地红线的村民。 更何况，即便有村民阻挠合法征地，“拒不交出土地的”，也只能“申请人民法院强制执行”——首先得通过司法诉讼、依据发生法律效力法院裁判，才能申请法院强制执行。也就是说，即使合法征地，农民拒不交出土地的，也不能直接由政府出动大队人马，更不能随意动用警力、甚至社会人员，自行“强制执行”——这同样构成违法。理论上，违法征地不会得到法院支持，法院不会裁判让农民向违法征地者和非法占地者交出土地，更不会对农民的土地强制执行。所以，越是违法征地，越有可能随意动用警力、甚至社会人员，政府自行“强制执行”，引发信访突出问题或群体性事件。 即使合法征地，若有村民抢栽、抢种、抢建，也仅仅是无效民事行为，不予补偿就是，谈不上违法行为。因为，违法就要追究。即使在已经被废止的国务院《国家建设征用土地条例》（ 1982年5月14日 公布）第九条中，也仅仅规定“在开始协商征地方案后抢种的作物、树木和抢建的设施，一律不予补偿”而已，并无承担法律责任的条款。该法 1987年1月1日 随《中华人民共和国土地管理法》颁布实施被废止（第五十七条）以来，仅国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）这一非法律规范性文件对此进行了重申，并且严格限定在当地国土资源部门“将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”后抢栽、抢种、抢建的才一律不予补偿。无疑，这一规定的前提也是合法征地。 这一部分连同上一部分，最关键的问题在于：在将“公共利益”擅权进行错误解释（将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”）的同时，只谈被征地农民及其集体“按时交出耕地”的义务，不谈被征地农民及其集体的知情权、表达权、参与权和监督权等权利，是歪曲土地管理法律、法规和政策，拦截以胡锦涛为总书记的中共中央、全国人民代表大会及其常委会、中华人民共和国中央政府对农民及其集体土地权益的关怀，是违法征地激化矛盾、引发群体性事件的根源。 5．哪些主体可以征收土地？ 土地征收的主体只能是国家。在土地征收中，国家虽然不是用地单位，但是只有国家有权利对集体土地进行征收。代表国家进行土地征收的是各级人民政府和土地管理机关，有用地需要的国家机关、社会团体、企事业单位或者个人必须按照法律规定的程序向有关土地行政机关提出申请，由土地行政机关进行审批。土地机关批准后，由政府对土地进行征收，把集体土地转化为国有土地，然后才能交由用地单位进行建设。 如前所述，并非所有单位和个人的用地需要都要由国家将集体土地征收后变为国有土地才能得到。农民及其集体在集镇、村庄规划范围内的建设用地，符合土地利用总体规划和土地利用年度计划的，可以自行使用本集体的土地。集体建设用地由农民依法自行开发利用，是工业化城镇化过程中农民发展权的体现。 如前所述，其他主体需要用地建设的，“土地机关批准”征收农民集体的土地必须依法——属于“公共利益”、并先行依法获准农地转用。 6．什么情况下可以征收土地？ 所谓征收土地，根据《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”所谓的公共利益目的一般是指国家的建设需要，从狭义上讲是指直接的国家建设需要或公共利益的需要，例如进行国防工程建设、公共电信事业建设、市政建设、交通运输、大型水利工程等等，都是以公共利益为目的的建设活动。广义的范围上还包括其它有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强的建设目的，如建立国家主管机关批准的集体企业、招商引资用地或其他国家主管机关批准的建设活动，都可以视为广义的公共利益的目的，从而都可以作为国家征地的理由。根据我国《土地管理法》的规定，能够批准征收土地的只有国务院以及省、自治区、直辖市人民政府。 宪法和法律规定，“国家为了公共利益的需要”才能依法行使征地权。《材料》竟然指称：“建立国家主管机关批准的集体企业、招商引资用地或其他国家主管机关批准的建设活动，都可以视为广义的公共利益的目的，从而都可以作为国家征地的理由”，来对宪法和法律关于国家征地唯一目的“公共利益”的具体含义，擅自进行越权的、错误的解释，是对全国人民代表大会常务委员会独享的司法解释权力的觊觎（见《中华人民共和国立法法》第四十二条：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；……”，http://news.xinhuanet.com/legal/2003- 01/21/c ontent_699610.htm）；是对最高人民法院、最高人民检察院具体应用法律的解释的权力的觊觎（见《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》二：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释……”，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=2249），是土地管理领域罕见的破坏国家法制的统一和尊严的极其严重的违法行为。 在法律尚未明确界定征地的“公共利益”的情况下，我们可以作一个非常简单的判断：将我们农民的地征得去了后搞建设，建成后有具体的开发主体得到收益的，就是商业利益，就不是公共利益。而真正的公共利益需要，一定是公益性事业，建成后由公益性主体经营，不可能收回投资、只能由纳税人承担的。 国家依法行使征地权，让农民放弃自己土地的所有权和使用权，服从公共利益，不是让服从与农民等同地位的其他微观经营主体；农民更没有义务放弃自己的土地，服从囤积土地、权钱交易、炒买炒卖土地的开发商和公职人员的私利。 什么叫“其它有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强的建设目的，如建立国家主管机关批准的集体企业、招商引资用地或其他国家主管机关批准的建设活动”？若这些都“可以视为广义的公共利益的目的，从而都可以作为国家征地的理由”、从而强制农民为这些主体的这些活动交出自己的土地，是否意味着农民种地就不利于社会主义现代化建设、不利于人民生活水平的提高、不利于综合国力的加强，以至于必须服从“有利于”的主体和活动？！ 2007年10月1日 起施行的《中华人民共和国物权法》（中华人民共和国主席令第六十二号）第一章“基本原则”第三条第三款：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第四条：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第七条：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”具体的，该法第四十二条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第四十三条：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”（http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-03/19/content_554452.htm） 土地是农民最重要的物权，土地权利是农民最基本的发展权利，理所当然地得到法律等同的保护。“国家主管机关批准”的主体和活动，没有任何法律依据凌驾于农民主体和农业活动之上！必须重申：农民土地被征收，仅仅服从“公共利益”，且依照法定权限和程序。不仅如此，还应对“国家主管机关批准”进行问责。 7．法律对各级人民政府批准征收土地的权限是如何规定的？
根据《土地管理法》第45条第1款的规定，征收下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过 35公顷 的；（3）其他土地超过 70公顷 的。 根据《土地管理法》第45条第2款的规定，国务院批准权限之外的土地征收，都由省、自治区、直辖市人民政府批准，具体而言包括以下两类：（1）基本农田以外的耕地且不超过 35公顷 的;(2)基本农田和耕地之外的其他土地不超过 70公顷 的。 市、县级人民政府无权自行批准征收土地。根据《土地管理法》第45条的规定，征收土地的批准权限统归国务院及省、自治区、直辖市人民政府，市、县级人民政府只有具体实施土地征收行为的权利。 《土地管理法》第三十四条：“国家实行基本农田保护制度”，“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。 1999年1月1日 起施行的国务院《基本农田保护条例》（国务院令第257号）为基本农田下的定义是：“按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”；相应的，征收基本农田，哪怕一分一厘，也要国务院批准。 该条例第十条规定：粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田，都应该化作基本农田。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区。（http://www.agri.gov.cn/zcfg/t20021111_23964.htm） 一些地方觊觎国务院的基本农田征占审批权，故意隐瞒基本农田的信息。例如，将基本农田说成是一般耕地，甚至说成未利用地。农民如何才能知道自己的地是不是基本农田，能不能按照基本农田得到保护呢？我们可以作非常简单的判断：只要不在城市、集镇和村庄规划区内，凡是能够排灌的，就一定是基本农田。因为，我们国家所有耕地中，只有1/3是能够排灌的稳产高产农田，中低产田高达2/3；而《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》规定的基本农田比重为83.64%。所以，在北方，凡是能够排灌的水浇地，就一定是基本农田。 现实中，一些地方从来没有经过国务院批准，也占了大量基本农田搞建设。对这种弄虚作假，征占基本农田搞开发的行为，国土资源部、农业部等七部门《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，（国土资发[2005]196号， 2005年9月28日 ）要求： 严禁违反法律规定擅自通过调整县、乡级土地利用总体规划，改变基本农田区位，把城镇周边和交通沿线的基本农田调整到其他地区；不得以农业结构调整的名义改变基本农田数量和布局；不得借土地利用总体规划修编随意扩大建设用地规模，调减基本农田保护指标。 法律规定以外的建设项目占用基本农田，以及违反法律和有关规定通过调整土地利用总体规划占用基本农田的各类非农业建设不得报批用地。不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。严格执行占用基本农田听证和公告制度，加强基本农田的社会监督。依法批准或经法定程序通过调整规划占用基本农田的，征地补偿按法定的最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。 进一步加大对违法违规骗取批准、占用和破坏基本农田行为的执法力度。对有令不行、有禁不止的，要按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定坚决制止，责令纠正，情节严重的要从严查处，依法追究责任人的法律责任；构成犯罪的要依法追究刑事责任。http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/zcfg/tdglflfg/t20051020_70668.htm 这些规定，都是让我们农民有可能更有效地监督政府保护耕地。 8．征地需要经过村民会议同意吗？
国家征地不需要经过村民会议同意。《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第三款均规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征收并给予补偿。”依据《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”征收土地是将集体土地转为国有土地，并为各项建设提供国有土地的重要途径。所以征收土地是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有土地转变为国有土地的强制性手段。所以，依法征收集体土地不需要村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意。 征地具备的条件：第一，征地是一种政府行为，只有国务院和省级人民政府有权批准，其他任何单位和个人，包括市、县人民政府都没有征地权；第二，必须依法取得批准；第三，必须依法对被征地单位进行补偿；第四，征地行为必须向社会公开（涉密的除外），接受社会的监督。具备以上条件被征地单位必须服从，不得阻挠征地。 中纪委、监察部、财政部、农业部《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（中纪发〔2006〕24号，2006 年 10月8日 印发）附件二的“六、切实履行民主决策程序”指出：“农村各集体经济组织的成员大会或成员代表大会是决定该集体经济组织重大财务活动和财务事项的最高权力机构。凡关系集体经济组织各成员切身利益的事项，如集体土地征用、变卖、出租，……等重大事项，都必须经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定。”（http://www.tzag.gov.cn/documents/docdetail.asp?documentid=167906&sub_menuid=12） 这一规定，与《中华人民共和国村民委员会组织法》（中华人民共和国主席令第九号， 1998年11月4日 ）第十九条精神是一致的，即村民会议讨论决定涉及村民重大利益的事项。（http://www.jincao.com/fa/01/law01.12.htm） 《国土资源听证规定》第十九条，将“拟定非农业建设占用基本农田方案的”，与“拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的”情况并列，规定“主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利”；作为当事人的村民，均可申请参加听证会，也可推选代表参加听证会。（http://www.chinacourt.org/flwk/show1.php?file_id=91647）涉及基本农田被征收，村民有权要求举行并参加听证，听证意见的形成，自然需要村民会议或者村民代表会议讨论决定。 将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”，将“各项建设”都说成可以征地供地，在遭遇非法征地的情况下，村民更有必要、有权利通过村民会议或者村民代表会议的村民自治形式讨论决定涉及自身及子孙后代土地权益的重大事项，对违法征地说“不”。剥夺村民的这种民主权利，目的是为违法征地扫清障碍。 9．国家对征收耕地怎样补偿？
根据《土地管理法》第四十七条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。 征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均产值6—10倍。安置费为该耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍，但是每公顷被征收耕地的安置补助费最高不超过被收前3年平均产值的15倍。（年产值以统计局统计数字为准） 需要安置人员是由农村集体经济组织进行安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；不需要统一安置的安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。 征地本身合法，是征地补偿合法的前提。将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”违法征地情况下，侈谈征地补偿标准，缺乏前提，没有意义。 在合法征地的前提下，征地补偿必须足额及时。 《材料》隐匿的征地补偿标准方面的法律信息有： 土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。 国务院2006年31号文件“二 切实保障被征地农民的长远生计”：征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。……被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。 10．怎样判断征地补偿标准的合法性？
征地补偿标准是否合法，需要根据国家对征地补偿标准有关规定来确定。对于征地补偿标准，《土地管理法》第47条：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均产值的6—10倍。征收耕地的安置补助费为该耕地被征收前3年平均产值的4—6倍，但是每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前3年平均产值的15倍。（年产值以统计局统计数字为准）” 根据以上规定，征地补偿中，土地补偿费达到给耕地被征收前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费达到该耕地被征收前3年平均产值的4—6倍，即可认为是合法的。 同9。 11．认为土地补偿标准过低如何解决？
《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民意见。”《土地管理法实施条例》第25条规定：征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政管理部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。 由此可见，对征地补偿标准有争议，可以分以下两种情形来处理：在公告（征收土地公告和征地补偿安置公告）期间对补偿标准有争议地，可以在当时提出，以便及时调整。在补偿安置方案实施过程中对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。但是征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 同9。 12．在没有终止土地承包合同，没有经承包户同意的情况下，政府强制征用农民承包的土地是否应征得土地承包户的同意？承包合同未解除，征地方案能实施吗？
《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”征收是指为了公共利益需要，国家将集体土地强制性征归国有，征收具有行政的强制性。 《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用，承包方有权获得相应补偿，没有规定承包人对其承包的土地是否被征用有决定权。征地完毕，由于标的物——土地被强制征用，造成土地承包合同实际履行不能，原来的土地承包合同依法自然被终止。因此，土地承包合同解除与否，不影响土地征用方案的实施。 终止被征地农民承包合同的前提，是为了公共利益的需要、依照法律规定的权限和程序的合法征地。 将县乡的什么开发区招商引资、违法占用基本农田在内的耕地，滥用的征地权，不能对抗作为农民所有物权的土地家庭承包经营权。 结束语：依据2008年7月发布的《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和中纪委、监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，超越或者滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织合法权益，导致信访事项发生，造成严重后果的，要给予包括“双开”在内的处分。在违法征地、滥用国家征地权的情况下，“违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器的”，将受到纪律处分。（http://www.gov.cn/jrzg/2008- 07/24/c ontent_1054998.htm ；http://www.gov.cn/jrzg/2008-07/24/content_1054991.htm） 我们要充分看到这两个重要的党政纪律文件的针对性、必要性和紧迫性。 （全文完）
最近更新 ( 2008-08-06 )
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